我國應對氣候變化標準化發展和政策建議

林 翎 郭慧婷 孫 亮 張邐嘉

中國標準化研究院

1 我國高度重視應對氣候變化工作

2016年4月，包括中國在內的170多個國家共同簽署了《巴黎協定》，承諾將全球氣溫升高幅度控制在2℃范圍之內?；诖隧梾f定，中國政府提出到2020年CO2排放強度較2005年下降40%-45%的目標，并將“控制溫室氣體排放，力爭到2030年達到碳排放峰值”作為未來相當長一段時期內我國政府的一項重點工作。為減緩溫室氣體排放，世界各國也采取了多種措施：政策約束與引導、行業行動與努力、碳交易市場驅動等。我國也在減緩溫室氣體方面做出了巨大的努力。

1.1 政策現狀

黨中央、國務院高度重視應對氣候變化工作，采取了一系列積極的政策行動，成立了國家應對氣候變化領導小組和相關工作機構，積極建設性地參與國際談判。我國《“十三五”規劃綱要》明確提出了我國單位國內生產總值CO2排放降低18%的約束性目標，同時還提出“推進工業、能源、建筑、交通等重點領域低碳發展”。與此同時，我國相繼編制并實施了《中國應對氣候變化國家方案》、《國家應對氣候變化規劃（2014-2020年）》、《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》、《“十三五”應對氣候變化科技創新專項規劃》和《國家適應氣候變化戰略》明確提出：碳引領能源革命、打造低碳產業體系、推動城鎮化低碳發展、加快區域低碳發展、建設和運行全國碳排放權交易市場、加強低碳科技創新、強化基礎能力支撐、廣泛開展國際合作等八項重點任務，且加快推進產業結構和能源結構調整，大力開展節能減碳和生態建設，積極推動低碳試點示范，加強應對氣候變化能力建設，努力提高全社會應對氣候變化意識，應對氣候變化各項工作取得了積極進展。

1.2 行業行動

工業是我國降低溫室氣體排放的主要責任者。根據《工業領域應對氣候變化行動方案(2012-2020年)》,其主要目標是到2020年，單位工業增加值CO2排放量較2005年下降50%左右，基本形成以低碳排放為特征的工業體系。工業領域目前正在全面推行綠色制造，加快構建高效、清潔、低碳、循環的綠色制造體系，實現綠色增長，提升資源能源利用效率，減少溫室氣體和污染物排放。在溫室氣體減排方面，我國正積極構建以低碳排放為特征的工業體系、大力提升工業能效水平、控制工業過程溫室氣體排放、加快工業低碳技術開發和推廣應用、促進低碳工業產品生產和消費。

1.3 市場機制

2018年6月，全國生態環境保護大會對我國統一的碳市場的建立提出了新的要求：即基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三階段穩步推進。在做好發電行業全面動員的同時，進一步擴大全國碳市場覆蓋范圍，并將著手開展其他重點排放行業的前期技術準備工作，包括配額分配技術規范、全國碳排放權交易市場運行測試方案、碳排放數據調查與統計分析、碳排放交易信用體系建設等。

1.4 標準化改革

我國標準化體制形成于計劃經濟年代，1988年全國人大常委會通過的《標準化法》是對這種標準化體制的確認。這種標準化體制的特點是政府主導標準化資源的配置，政府不僅是標準化工作的管理者，而且是標準的主要制定者。隨著市場化改革的不斷深入和社會經濟的發展，這種標準化體制逐漸顯示與市場經濟不協調的狀況，需要加以改革，其主要表現在：（1）標準缺失、老化滯后；（2）標準制定周期長；（3）標準交叉重復矛盾；（4）標準體系不夠合理；（5）標準化協調推進機制不完善。

為此，國務院在2015年印發了《深化標準化工作改革方案》，對標準化體制改革作了全面的部署。

2017年11月4日，通過修訂的新《標準化法》反映了標準化體制改革的要求，主要體現在下列方面：（1）擴大了標準的范圍，將制定標準的范圍擴大到一、二、三產業和社會事業；（2）增加團體標準，建立新型標準體系；（3）建立標準化協調機制，提高效率；（4）創新標準實施機制；（5）積極參與國際標準化活動，提升我國國際標準化的競爭力。

2 我國應對氣候變化對標準化的需求

2.1 政策需求

《“十三五”規劃綱要》提出了“健全統計核算、評價考核和責任追究制度，完善碳排放標準體系”?！秶覒獙夂蜃兓巹潱?014-2020年）》明確提出：“制定重點行業單位產品溫室氣體排放標準；研究制定電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工、交通、建筑等重點行業溫室氣體排放標準。研究制定低碳產品評價標準及低碳技術、溫室氣體管理等相關標準。鼓勵地方、行業開展相關標準化探索?！薄丁笆濉笨刂茰厥覛怏w排放工作方案》也明確提出：“應對氣候變化法律法規和標準體系初步建立，統計核算、評價考核和責任追究制度得到健全；研究制定重點行業、重點產品溫室氣體排放核算標準、建筑低碳運行標準、碳捕集利用與封存標準等，完善低碳產品標準、標識和認證制度?！?/p>

在減少溫室氣體排放和適應氣候變化方面，尤其是在溫室氣體減排的“三可”（可測量、可報告、可核查）方面，標準化正扮演著越來越重要的角色。作為現代化大生產與國際交流、合作、競爭的必要條件，標準化是當前減緩全球氣候變化的一種重要途徑。建立標準化工作機制、工作體系和保障體系，是加強應對氣候變化總體工作、促進經濟發展的有力抓手，是我國實施低碳發展戰略、推動實現我國碳排放總量控制、實現減排目標的又一重要步驟，也是應對氣候變化、踐行綠色發展、促進生態文明建設的實際行動。

2.2 碳排放交易需求

我國從2011年起在北京、上海、廣東、深圳、天津、重慶、湖北等七個省市開展碳排放權交易試點，并于2014年全部啟動上線交易。截至2017年底，7個試點碳市場累計成交量突破2億t，累計成交金額超過47億元。2017年12月19日，經國務院同意，國家發展改革委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》，標志著我國碳排放交易體系——全球最大的碳交易系統完成了總體設計，并正式啟動。

全國碳排放交易市場將正式啟動，相應的部分技術問題亟待解決：納入碳交易體系中的部分重點行業尚沒有統一規范的企業層面溫室氣體核算標準；行業碳排放配額分配沒有科學的依據來源；對行業內各企業的單位產品的碳排放水平沒有準確的把握等。這些問題急需出臺相應的標準予以解決，以使我國碳排放交易有序地順利實施。

3 應對氣候變化的標準化發展

3.1 我國應對氣候變化的國際標準化工作

我國政府廣泛深入參與應對氣候變化國家標準化組織相關委員會工作，積極開展應對氣候變化國際標準化工作。

1）我國與加拿大聯合承擔了ISO/TC207/SC7（環境管理技術委員會溫室氣體管理及其相關活動分會）、ISO/TC265（二氧化碳碳捕獲、運輸和地質封存技術委員會）的聯合秘書處工作。

2）我國積極參與制定應對氣候變化國際標準，已經承擔了1項ISO/TC207中的溫室氣體量化與報告國際標準的聯合召集人，完成了ISO14064-1的修訂工作；承擔ISOTC207/SC7中綠色金融項目評價（ISO14100）的1項國際標準的召集人和氣候變化適應原則、要求與指南國際標準（ISO14090）、組織層面氣候變化適應規劃（ISO/TS14092）的2項國際標準的聯合召集人工作；擔任ISO/TC 265量化與驗證工作組（WG4）召集人、共性問題（WG5）聯合召集人，已發布技術報告1份，且正在牽頭制定國際標準2項。

3）我國作為TMB下設的氣候變化協調工作組（CCC）委員之一，積極參與應對氣候變化國際標準工作路線圖的設計與構建工作。2018年11月在佛山召開國際標準化組織環境管理技術委員會主席顧問組（ISO/TC207/CAG）會議及溫室氣體管理分委會ISO/TC207/SC7全體會議及工作組會議，主導相關國際標準的制修訂工作，有效地擴大了中國溫室氣體減排領域標準化工作的國際影響，顯著提升我國在國際減排領域的話語權。

3.2 我國應對氣候變化的國內標準化工作

中國標準化研究院按照上述工作要求，在生態環境部、國家市場監管總局（國家標準委）的指導下，積極開展應對氣候變化標準化工作。

1）成立全國碳排放管理標準化技術委員會。2014年4月，國家標準委正式批準成立全國碳排放管理標準化技術委員會，主要負責我國碳排放管理領域國家標準的制修訂工作。目前，已提出了我國溫室氣體管理標準體系框架、標準的發展計劃和重點方向（見圖1）。

2）發布首批碳排放管理國家標準。2015年11月，國家標準委批準發布《工業企業溫室氣體排放核算和報告通則》，以及發電、鋼鐵、民航、化工、水泥等重點行業的11項溫室氣體管理國家標準，主要針對企業層面解決溫室氣體排放量核算中的核算邊界、核算方法、排放因子等方面的規范性和一致性問題。2017年，為支撐自愿性碳減排交易，發布了《基于項目的溫室氣體減排量評估技術規范通用要求》等3項減排量評估國家標準；2018年發布了“煤炭生產企業”和“紡織服裝企業”2項行業核算與報告國家標準，至此，共發布16項溫室氣體相關國家標準。此外，《平板玻璃企業碳排放計量監測技術規程》、《平板玻璃企業單位產品碳排放限額》等16項國家標準處于報批過程中，《工業廢水處理過程溫室氣體減排績效評價標準》、《單位產品（服務）碳排放限額》等29項國家標準處于立項過程中。更加全面的碳排放管理國家標準的制定與實施，有效地促進了我國開展應對氣候變化的工作。

圖1 碳排放管理標準體系

3）積極推動支撐碳市場建設系列標準制定工作。2017年，全國碳排放交易市場正式啟動。國家標準委聯合有關部門積極推進重點行業企業溫室氣體核算和報告要求、單位產品碳排放限額、基于項目的減排量核算、碳排放計量監測要求等系列標準的研制和實施等工作。其中，碳排放核算標準解決企業“算什么，怎么算”，“碳排放限額標準”主要解決碳排放配額“怎么分，分多少”的問題，為全國碳排放交易市場的建立提供技術支撐。

3.3 下一步標準制修訂工作計劃

為了更加有效地開展碳排放管理標準工作，更好地促進我國“十三五”期間應對氣候變化的總體目標的實現，我們提出下一步重點標準工作計劃：

1）補充完善企業碳排放核算和報告要求系列標準。目前我國已正式發布了13項溫室氣體核算標準，雖還有14項標準正處于報批中，但囊括的行業范圍仍不能覆蓋我國碳排放的所有方向，例如農業排放的相關標準以及非CO2的核算方法等，需補充完善溫室氣體排放核算方法學。

2）制定單位產品碳排放限額系列標準。目前我國仍面臨重點行業單位產品碳排放限額系列標準制定過程中的數據獲取、質量控制、不確定度評估以及限定值、先進值的確定方法等方面的問題，以及沒有具體的碳排放強度的參考量化數值，致使碳配額在執行過程中缺乏依據。

3）制定碳排放監測計量方面的標準。目前企業在碳排放管控過程中存在的燃料端、物料端、排放端的計量、監測等方面的系統性技術要求和相關儀器的缺失問題，需要制定包括燃料端的計量、在線監測、重點設施等方面的監測要求。

4）制定評價類標準。企業在進行自愿性碳減排量交易過程中面臨的核證要求不明確以及典型減排固碳技術評價指標難以量化，碳減排項目基準線確定方法無統一標準等問題，需要制定行業碳減排項目方法學標準。

5）加強與行業協會及大型企業的進一步合作。結合政策和行業需求，為我國相關政策的實施提供技術支撐，推進已有標準在企業自身溫室氣體核算與報告，積極參與碳交易方面的實施與應用。

4 應對氣候變化標準化政策建議

4.1 完善健全應對氣候變化國家標準體系

碳市場發展過程中面臨部分技術問題亟待解決：納入碳交易體系中的部分重點行業尚沒有統一規范的企業層面溫室氣體核算標準；行業碳排放配額分配沒有科學的依據來源；對行業內各企業的單位產品的碳排放水平沒有準確的把握；對參與碳排放交易的企業缺少必要的監管途徑和抓手，特別是針對燃料端的計量器具、排放段的在線監測、重點設施的監測要求、不確定度評估方法等；對重點行業的低碳技術缺少科學的評估體系，為有效識別適用的低碳技術帶來了一定的困難；針對減排固碳技術實現的減排量沒有完善的核證方法學等。以上問題均需制定和實施一系列標準予以解決。

4.2 發展綠色金融應對氣候變化

建立健全國內統一、國際認同、清晰可執行的綠色金融標準體系是確保綠色金融高質量發展的重要前提。綠色金融是支持應對氣候變化的重要經濟活動，應從國家層面促進綠色金融體系更好地為應對氣候變化提供服務，從金融行業的角度完善金融制度、創新政策標準、產品規劃支持氣候變化發展，從地方政府的層面支持地方政府相關實踐和創新。

4.3 設立碳排放權交易標準化試點

我國循環經濟標準化試點工作已經開展多年，并取得了良好成效。目前我國正式開展了碳排放交易工作，建議設立碳排放權交易標準化試點，運用標準化的手段對企業進行管理，利用在數據統計、數據質量控制、核算、監測、計量等方面的標準指導企業參與碳排放交易。

4.4 積極開展應對氣候變化標準化國際工作

積極參與國際標準化工作，依托我國現有的國際職務，積極申報應對氣候變化減緩和適應方面的國際標準、綠色金融相關國際標準的研制工作等，以提升我國在應對氣候變化國際標準制修訂工作中的話語權。建議相關機構加強安排專家參與國際標準化工作。