優化營商環境：成效、挑戰與對策

●宋林霖 張培敏

自2003年以來，世界銀行每年都會發布一份對經濟體的中小企業營商環境進行全面評估并據此排名的營商環境報告。面對錯綜復雜的國內外形勢，中國做出積極回應，采取有效措施進行改革，營商環境得到大幅改善。據世界銀行發布的 《2019營商環境報告》顯示，中國營商環境排名為46，較去年大幅提升32位。這是我國營商環境有史以來取得的最好名次。李克強總理在2019年國務院政府工作報告指出，要深化“放管服”改革，推動降低制度性交易成本，激發市場主體活力，著力優化營商環境。在新的國際國內形勢下，持續優化營商環境面臨著新一輪挑戰。因此，在推動營商環境持續改善的下一步工作中，政府必須堅持問題導向，打造公平公正競爭的法治化市場環境，推動高質量發展。

一、優化營商環境的重要意義

（一）優化營商環境是促進高質量發展的重要基礎

高質量發展是新時代我國經濟轉型升級的綜合體現。要實現高質量發展，基本工作之一就是要加快構建現代化經濟體系，提高微觀主體的活力和實體經濟的發展質量。當前我國企業特別是中小微企業在生產經營中面臨著諸多問題，如市場壓力大、經營成本高、融資難度大等，這些問題導致了企業的自主創新能力不足，成為激發市場主體活力、實現高質量發展的主要瓶頸。市場主體是推動高質量發展的微觀基礎；優化營商環境為實現高質量發展構建了一個良好制度環境。根據世界銀行營商環境評價指標體系，營商環境衡量的核心是企業在創設、發展等全生命周期的制度環境和法制環境，因此滿足了市場主體追求權利平等、機會平等、規則平等的訴求。在良好的營商環境中，政府與市場界限清晰、市場機制有效、調控監管有度、辦事流程規范，這些特征都有助于提升市場準入便利化水平，降低企業制度性交易成本，進而可以充分激發市場主體的活力和社會創造力，實現高質量發展。

（二）優化營商環境是構建開放型經濟新體制的重大舉措

中國擴大開放的腳步不會因為外部環境的變化而停歇。習近平總書記強調，要營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，進而推動我國經濟持續健康發展。外資企業始終是我國經濟的重要組成部分，在推動資源合理配置、促進經濟結構升級、促進市場化改革等方面發揮著關鍵作用。在當前全球直接投資逐漸放緩的背景下，能否增強外國投資者對中國市場的信心，關鍵在于持續改善和優化營商環境。從世界銀行發布的《營商環境報告》來看，評價一個經濟體營商環境的優劣是通過對其營商便利度進行評分，并對照最佳監管實踐，做出判斷。在具有良好營商環境的經濟體中，政府監管有效、審批手續精簡、內外資享有平等待遇、投資環境公開透明，這些特征都是國際企業更加重視的投資保障。因此，只有持續優化營商環境，提供更加公平的競爭環境和完善的法律制度，才能更好地提升我國對外資的吸引力，進而推動開放型經濟新體制的構建，實現我國競爭力的升級。

（三）優化營商環境是建設法治國家的必然要求

全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。法治的重點是規范政府。從目前來看，我國的法治建設持續向前推進，但在一些領域仍相對滯后，如一些地方政府監管執法存在“一刀切”、產權保護有待加強等，這些問題不僅致使市場在資源配置中決定性作用的發揮受到限制，同時也妨礙了我國經濟潛在活力釋放和轉型升級的進程。從本質上看，市場經濟是基于契約精神的法治經濟。在營商環境層面上看，表現為政府與企業、企業之間等一系列契約，即企業在開辦、經營、貿易活動、納稅、辦理破產及執行合同等方面遵循政策法規所需的時間和成本等條件。而優化營商環境的核心在于“法治化”，特別是要以法治化來強化政府的契約精神，從制度層面進一步履行企業便利化等社會契約。在這個意義上講，政府必須牢固確立全面依法治國的思想，以推進法治化營商環境的建設，實現政府治理體系和治理能力的現代化，從而開創依法治國新局面。

二、優化營商環境取得的成效

（一）持續放寬市場準入，投資貿易更加寬松便利

隨著放管服改革的繼續推進，為進一步優化營商環境，政府在放寬市場準入、促進貿易便利化方面制定并出臺了一系列政策，并取得了顯著成效。一是大幅精簡負面清單，促進市場活力不斷釋放。一方面將自貿區試行的外商投資負面清單逐步擴大到全國，清單長度由原來的63條，減至48條；金融、服務、教育等領域對外商逐步放寬，大大提高了外商投資的便利性。另一方面全面審查修訂和優化調整《市場準入負面清單（試點版）》，將事項減少至151項，具體管理措施減少至581條，形成《市場準入負面清單（2018年版）》，更大程度的給各類市場主體以平等機會，實現國企、民企、大企業和中小企業機會平等、規則統一。二是針對民間投資連續出臺政策。實施穩投資舉措，鼓勵和引導民間資本進入交通、電力、教育等基礎設施和社會事業領域，部分壟斷行業通過混改積極引入民間投資。同時采取多種措施緩解民營和小微企業資金緊張狀況，使得融資成本上升勢頭得到初步遏制。三是部分地區加大開放力度。加大西部地區、內陸地區、沿邊地區開放的力度，向中西部地區、東北地區轉移的外商投資企業享受國家支持產業轉移與加工貿易的資金、土地等優惠政策。例如，遼寧自貿試驗區設立不到半年，新增注冊企業就超過9000家。

（二）加大監管執法力度，市場競爭更加公平有序

公平有序的市場環境是各類市場主體平等競爭的必要條件。市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等問題依然是當前我國政府治理能力現代化的主要制約因素。作為優化營商環境的主體，政府在改善監管、完善市場體系等方面做出了一系列努力。一是加強知識產權保護。一方面完善產權保護的相關法律法規，并制定其專門政策和制度；另一方面甄別糾正一批涉及產權冤錯案件，以推動“四個一批”為重點，增強了市場主體的恒心和信心，同時也確保了中央政策落到實處并發揮實效。二是全面推行“雙隨機、一公開”市場監管。這種新型市場監管方式以科學、公正的抽樣方法大大減少了檢查次數，不僅使得政府監管效率大大提高，也在一定程度上促進了市場公平。同時，及時、準確、規范的公示抽查結果，增強了企業守法誠信經營的自覺性，發揮了企業市場秩序第一責任人的作用，進而提升了市場體系的運行成效。三是清理規范涉企收費。近年來，國家層面高度重視清理規范涉企收費、減輕企業負擔工作，取得了積極成效。2016年至2017年，通過降低企業用能成本，推動物流降本增效，清理金融、進出口等領域和環節經營服務性收費，規范行業協會商會收費等措施，累計減輕企業負擔超過5000億元。

（三）深化“互聯網+政務服務”，辦事創業更加便捷高效

為持續優化營商環境，提升企業群眾獲得感，各級政府進一步深化“互聯網+政務服務”，并取得了積極成效。一是中央政府加強頂層設計，引領改革。2017年5月，國務院辦公廳印發《政務信息系統整合共享施方案》（以下簡稱《實施方案》），《實施方案》指出依托國家電子政務外網，有效推動政務信息系統整合共享。以聯合發力、協同聯動等原則綜合發力、重點突破，初步實現了“網絡通”、重點領域“數據通”和“業務通”，進一步打破了審批專網，切實提升了政府服務水平。二是地方政府積極回應，亮點頻現。在中央政策的基礎上，地方政府積極探索推廣一批有特色的改革舉措，如出臺“最多跑一次”、“不見面審批”、“9+N”等政策，大力精簡辦事手續，壓縮政府部門辦事時間，進一步提高了企業和群眾辦事便利度，有效解決了企業在營商中的痛點、難點和堵點。

（四）建立健全評價機制，營商環境激勵更加有效

營商環境是軟實力，在一定程度上代表了國家和城市的競爭力。近幾年，我國政府對營商環境評估工作的重視程度不斷提升。2018年上半年，國家發改委會同有關部門和地方初步構建了具有中國特色的營商環境評價指標體系。在構建評價指標體系過程中，一是借鑒國際經驗，對標世行。完整吸收和整體借鑒其12項指標，并在此基礎上，增加了11項符合中國國情的指標，從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平3個維度，客觀衡量城市的發展水平。二是強調實際案例支撐，并引入第三方專業機構，保證數據的真實準確可用。通過對選取的22個城市進行試評價，使得各個城市和各級政府部門對標先進，營造你追我趕的良性競爭格局，同時為完善具有中國特色的營商環境評價指標體系并在全國范圍內逐步推行，積累了實踐經驗。

三、持續優化營商環境面臨的挑戰

（一）政府職能轉變處于攻堅階段

近年來，為進一步優化營商環境，黨中央、國務院持續推進“放管服”改革，大力推行簡政放權，加快政府職能深刻轉變，取得了顯著成效，但與市場的需求、企業的訴求、群眾的期盼仍有一定差距。行政審批事項過多、手續繁雜仍然是政府職能進一步轉變的絆腳石和硬骨頭。比如，目前仍有些民營企業反映沒有明顯的辦事便捷感，繁雜的審批手續影響自身的經營發展。究其原因，主要是當前我國政府職能轉變已進入攻堅階段，但是法治政府建設仍然存在著不足和短板：政府與市場的關系缺乏明晰界定，政府管了太多不該管的領域，而同時需要政府管的沒有管好。毋庸置疑，在推進改革過程中，加強頂層設計是實現改革預期目標的關鍵手段，但是政府如何在準確定位改革與法治的關系中進行頂層設計，同時確保頂層設計得以落實，是當前政府職能進一步轉變的主要制約因素之一。另外，在權力下放過程中，依然在一定程度上存在放小不放大、放虛不放實、放責不放權等問題。有些審批部門之間、不同層級政府之間相互掣肘，你放我不放、上放下不放；有些審批互為前置，部門之間互相推諉，使項目陷入死循環；有些部門權力邊界不明晰，審批、許可隨意性大、自由裁量權過大。這些“啃骨頭”問題無疑是對政府職能深入轉變并進而持續優化營商環境的一個巨大挑戰。

（二）市場監管機制有待健全

世界銀行《營商環境報告》涵蓋了影響企業生命周期的11個領域的監管法規。該報告認為，優良的營商環境需要政府提供清晰、透明、高效的監管規則，同時杜絕對企業發展設置不必要障礙，實現智慧監管，而不是減少監管或沒有監管。為改善營商環境，政府需在實現有效監管和防止監管負擔過重這兩者之間不斷維持平衡。自商事制度改革以來，營商環境得到很大改善，市場主體的數量大幅度增加，政府監管壓力逐漸加大。同時，負面清單管理模式的推行，使得監管方式從重事前審批過渡到重事中事后監管，意味著在實踐中將會加強過程性監管。面對這些新課題，李克強總理指出，在市場監管領域推進管理方式改革和創新，全面繼續推行“雙隨機、一公開”監管，著力打造更加公平公正的市場競爭環境和法治化便利化的營商環境。在大市場監管體制下，以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管方式和理念帶來了革命性的變化，在監管領域取得了顯著成效。但是到目前為止，對于這一新型監管機制如何實施并沒有一套標準化、科學化、規范化的操作口徑和指南，因而這一問題就成為了政府在市場監管領域中面臨的又一新課題。

（三）大數據技術應用于政務服務的制度渠道不暢通

自“互聯網+政務服務”推行以來，各地政府相繼建設了網上政務服務平臺，政務服務效率得到大幅提升，營商環境持續向好。對于“互聯網+政務服務”，大數據技術起到了支撐作用。但當前，應用大數據技術繼續助力“互聯網+政務服務”存在一定限度，部門間數據共享及數據開放仍然亟待強化。雖然我國目前初步實現了“網絡通”、重點領域“數據通”和“業務通”，但一些地方政府部門中仍然存在著不同程度的“數據孤島”、“信息壁壘”現象。造成這種現象的原因，從表面上看是不愿意共享開放，政府部門各自為政、把數據開放當成自己的權利，并以此作為謀取不正當利益的手段；從本質上看，是由于我國長期以來條塊分割、各自為政的行政管理體制的存在；從制度上看，是由于數據共享開放的相關法律法規不夠具體，政府部門對于哪些數據可以跨部門共享還存在著“盲區”。顯然，要打破“信息孤島”，實現政務數據在各層級政府間、同層級政府各部門間的互聯互通，還需通過深化改革來徹底解決。

（四）政務公開標準化規范化建設有待推進

政務公開是規范權力運行、提高政府工作透明度的必然要求，對優化營商環境、密切政府與企業關系發揮著關鍵作用。2017年5月，國務院辦公廳印發《開展基層政務公開標準化規范化試點工作方案》，旨在通過對選取的100個試點進行政務公開標準化規范化建設，在此基礎上隨機抽查復核，制定試點領域公開事項全國標準，進而將集成政務公開標準規范推向全國。通過政務公開標準化規范化建設，一些基層單位存在的公開標準模糊、公開形式“任性”問題初步解決。但在試點過程中，一些地方政府仍然把握不準哪些政務信息應該主動公開、哪些信息屬于依申請公開；地方辦事服務的事項不標準、流程不清晰、精細化程度不夠依然不同程度的存在于部分基層單位；有些基層單位并不積極探索編制標準規范，而是仍然“靠等”，存在敷衍了事、被動應付的情形。這些問題的存在增加了成果運用轉化、編制公開標準規范的難度，同時也成為了建立良好市場規則與進一步優化營商環境的一個挑戰。

四、優化營商環境的推進路徑

（一）深入推進簡政放權，破除企業發展“痛點”和“堵點”

通過簡政放權改革，我國內地營商便利度已得到明顯提升，但與發達國家甚至一些發展中國家相比，仍存在一定差距。為此，要持續改善和優化營商環境，我國政府需進一步深化行政審批制度改革，繼續推進簡政放權。首先在改革與法治的關系中進行頂層設計，這是法治中國建設的內在要求。法治既是手段，也是目標。通過完善相關法律法規以及各種規章制度推進改革，同時做到任何政策的出臺都應該符合法律法規。其次，進一步轉變政府職能，厘清政府與市場的關系。一方面遵循市場決定資源配置的客觀規律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，從廣度和深度上推進市場化改革，完善市場體系，創新配置方式；另一方面最大限度取消下放行政審批事項，凡是市場主體在法律規定范圍內可以自主決定的事項，原則上都不應設立行政許可。再次，厘清行政服務中心與行政審批局之間的關系。作為改革的必選項，行政審批局的成立將重塑政府機構間關系。政府人員應從核心目標、機構性質、設立依據、職權范圍、承擔責任及人員編制等方面切實厘清行政服務中心和行政審批局的相異點，準確把握行政審批局發展的四個階段，以為構建適應中國國情的政府管理模式提供可復制樣本。最后，健全完善權責清單制度。明確各級政府的權力邊界，確保權力的真正下放，避免審批的互為前置；在取消下放審批權的同時，需明確政府權責邊界，促使政府公職人員強化自身的 “責任意識”、“擔當意識”，實現責任主體明確化、責任追究規范化，以確保政府問責制的真正落實。

（二）健全新型市場監管機制，維護良好市場秩序

良好的營商環境需要競爭有序的市場環境，而競爭有序的市場環境需要有效的市場監管。盡管我國經濟進行了40年的市場化改革，但不得不承認衍生于計劃經濟體制下的監管的隨意性和不充分仍然不同程度的存在于部分地方政府部門中。因此，健全新型市場監管機制，加強監管的力度和效度，確保各種所有制經濟平等發展，是營商環境建設穩步提升的必需手段。一方面需深化“雙隨機、一公開”檢查。改變日常監管的習慣性做法，加快“一張網”建設，打破政府單方監管的方式，注重運用信息監管，結合互聯網和大數據分析技術，建立各級監管平臺，實現多元協同監管。對特別監管對象，如社會關注度高、投訴舉報多、有嚴重違法失信或記錄的企業，要根據實際適當提高抽查比例，增加抽查頻次，加大檢查力度。實施經營異常名錄管理，完善信用法律法規，健全以守信聯合激勵和失信聯合懲戒為核心的社會信用體系，確保信用監管真正落實，并發揮實效。另一方面完善立法與監管體制。梳理相關監管法律法規，規范監管方式，理清市場監管職責，健全監管問責制，防止出現監管真空。完善商事糾紛解決制度，在合同侵權糾紛、消費糾紛調解、商標保護等方面幫助民營企業解決實際困難和問題，切實維護民營企業合法權益。因為在法律體系中，一個經濟體的公民是否愿意通過司法程序解決糾紛在很大程度上取決于訴訟成本。

（三）加大數據共享，打破政務服務條塊分割

推動政務數據資源的開放共享對提升政府服務效率、便利企業群眾發揮著重要作用。在大數據時代，政府應在簡政放權的基礎上繼續推進 “互聯網+政務服務”建設，利用大數據技術打破“數據孤島”，促進數據增值；同時將人工智能技術積極應用于政務服務中。首先，健全政府數據共享開放法規條例。對相關條例進行梳理，使政府清楚哪些數據可以跨部門共享，從而保證數據安全，提高數據開放效率。其次，通過建立大數據橫縱貫通的全系統政務平臺，在橫向上實現政務數據資源在各部門之間的暢通無阻，在縱向上實現政務數據在中央政府與地方政府以及地方政府之間的交換和共享，從而破除各種行業壁壘、區域壁壘，實現政務數據的跨部門、跨省市共享應用，提高數據利用的廣度、深度，發揮數據的規模性價值。最后，積極將人工智能技術應用于政務服務。當前，“互聯網+政務服務+人工智能”已經在部分省市得到應用，在一定程度上提高了工作人員的辦事效率，節省了企業群眾的時間。未來人工智能將會成為智慧政府建設的主力軍，也將帶來政府機構和人員的職能分工與服務供給關系的改變。但人工智能在政府事務中的應用并不成熟，下一步如何應用人工智能應對海量化的非標需求以更好地提供服務，將會是政府面臨的一個挑戰，同時也將會是學術界要探索的一個新課題。

（四）加強政務公開標準化規范化建設，優化服務環境

高效、便捷、透明的營商環境需要公平有效的市場規則。只有政務更加公開透明，市場規則才能更加公平有效。因此，在行政審批、政務服務的基礎上，將政務公開制度化、標準化、信息化是打通服務群眾“最后一公里”的重要手段，更是打造高質量營商環境的必要一環。要加強政務公開標準化規范化建設，首先，部分基層單位要轉變“被動”思維，勇于先行先試。由于各個地方的自然環境和人文歷史不同，各基層單位要根據本地實際積極探索政務公開標準規范，既做好 “規定動作”，又做好“自選動作”，打造特色和亮點，形成全國可復制的推廣經驗。其次，全面推行標準化服務管理。由于目前一些地方還存在辦事服務事項不標準，所以各個試點單位需按照分類分項精細化、模糊表述清晰化、標準文本示范化等要求，梳理編制有代表性的權責事項標準，并編制公開清單目錄，形成政務公開事項清單，以確保公開事項全面精準、科學系統。最后，創新政務公開方式。針對一些群眾存在看不到、看不懂等問題，政務公共過程中要積極利用各種網站、APP等實現公開渠道多元化，同時要大力推行“一張圖看懂政務公開”方式?！耙粡垐D”系列有助于企業群眾能夠快速的理解新出臺或較復雜的政策和舉措?！?/p>