支撐國家治理 財政大有可為
——專家熱議兩會財稅熱點

本刊編輯部

兩會閉幕，新一年政府施政路線業已清晰。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，體現在政府工作的方方面面，不論是兩會期間備受矚目的“減稅降費”，還是其他各項加力提效的積極財政政策，都遠遠超出財政收支加減法的范疇，關涉政府治理的整個棋局。這意味著財稅領域施策效果既影響廣泛，同時為保證施策有效相關配套不可偏廢其一——正如兩會期間我們邀請的以下財稅專家所談，我們應理解減稅紅利的分享機制，才能理解這一政策對營商環境和市場活力所帶來的改變，在減稅降費落地過程中應以更連貫的視角優化支出、稅制、管理等，建立“大預算觀”，尤其要向“全面預算績效管理”要績效，對標全面建成小康社會任務，保質完成財政支持鄉村振興等民生大事，同時做實政府會計改革等基礎性工作，防風險、促改革，以釋放出財政持續推進高質量發展的最大潛力。

8000億增值稅減稅紅利如何分享？

●胡怡建/上海財經大學公共政策與治理研究院院長、教授、博士生導師

3月5日，在2019年李克強總理政府工作報告中，降低增值稅稅率無疑已成為減稅政策最大亮點和社會關注焦點。那么降低增值稅稅率3個百分點，減稅規模有多大？減稅紅利又如何在生產企業和消費者之間分享？

一、降低稅率3個點，增值稅減稅知多少？

增值稅作為我國最大稅種，2018年增值稅收入61529億元，占當年總稅收比重近40%。根據李克強總理在政府工作報告中提出今年將對適用16%稅率增值稅降低3個點，適用10%稅率增值稅降低1個點的減稅，以此估算，預計減稅規模將超過8000億元，占今年減稅目標2萬億的40%。

現行增值稅率分為16%、10%和6%三個檔次，其中適用16%稅率的增值稅大致占增值稅的56%、適用10%稅率的增值稅大致占25%、適用6%稅率的增值稅大致占19%。以此估算：適用16%稅率的增值稅每降低一個點大致減稅2154億元=61529億元×56%/16；適用10%稅率的增值稅每降低一個點大致減稅1538億元=61529億元×25%/10；適用6%稅率的增值稅每降低一個點大致減稅1948億元=61529億元×19%/6。由于這次降稅率采取對適用16%和10%稅率的增值稅分別降低3個點和1個點，按2018年增值稅61529億元計算，減稅幅度為8000億元=2154×3+1538，減稅大致相當于當年增值稅61529的13%，相當于當年總稅收156401億元的5.12%，相當于當年GDP約90萬億元的0.89%，相當于2019年減稅目標2萬億元的40%。當然，這僅是理論假定，以及是按全年復合計算，具體降稅還需視降低稅率計算時間等因素。

這次降低稅率減稅，是繼2016年在建筑、不動產、金融和生活性服務業全面實施增值稅減稅、2017年取消增值稅13%適用稅率減稅、2018年適用17%和11%稅率增值稅降低1個百分點，以及提高小規模納稅起征點標準減稅后的又一次減稅；是在2017年和2018年分別清費減稅高達1萬億和1.3億元基礎上，成為2019年2萬億元更大規模更大力度減稅的最為重要政策措施；也是實施去產能、降成本、補短板供給側結構性改革重要體現。

二、誰是減稅受益者：生產企業還是消費者？

由增值稅降低稅率將形成大致8000億元的減稅紅利，政府減收，企業減負。那么，誰將是這次實施更大規模和更大力度減稅改革受益者，供給側的產制、經營企業，還是需求側消費者居民？

首先，我們可從減稅產品或服務分析：對于適用16%稅率的工業制造業和商業服務企業銷售的商品，以及提供的加工、修理、修配服務，當適用稅率由16%降為13%時，由于降低稅率3個百分點，從而使整體稅負減輕18.75%=（16%-13%）/16%；對于適用10%稅率的交通運輸、郵政電訊、建筑服務和不動產銷售，當適用稅率由10%降為9%時，由于降低稅率1個百分點，從而使整體稅負減輕10%=（10%-9%）/10%；對于適用6%稅率的金融業、研發和技術服務、信息技術服務、文化創意服務、物流輔助服務、有形動力租賃服務、鑒證咨詢服務和生活性服務業，由于稅率保持不變，所以整體稅負也保持不變。

其次，我們從減稅產品或服務產業鏈分析。由于產品從企業原材料投入到消費者最終消費，一般要經歷生產企業產制、經銷企業批發、零售，消費者購買消費等多道環節。對于適用16%或10%稅率產品或服務，分別享受18.75%或10%的減稅紅利，是在上述產業價值鏈形成中，通過稅收傳導機制，由產制生產企業，批發、零售經銷企業，及購買用于消費的消費者共同分享受益。在單環節產制企業對消費者銷售產品，適用稅率由16%降為13%，當減稅3個百分點全部讓利于消費者時，消費者減少支付價稅合計款18.75%，減稅利益由消費者獨享。如果減稅3個百分點全部讓利于產制企業，減稅利益由產制企業獨享，假定產制企業不含稅銷售利潤率10%，那么3個百分點減稅相當于產制企業增利30%。當然，增值稅減稅紅利不可能由消費或產制企業獨享，一般情況下是通過價格傳導機制和市場博弈，由產制企業和消費者共同分享減稅紅利。如果進一步將單一環節改為多環節分析，產制企業通過經銷商將產品出售給消費者，由于多了經銷商中間環節，3個百分點減稅紅利也將由產制企業和消費者共同分享，轉變為產制企業、經銷企業和消費者共同分享，具體也要通過價格傳導機制和市場博弈來確定價值鏈各方分享比例。

三、市場供求大博弈：減稅紅利如何分享？

在市場經濟條件下，企業產品定價既由市場供求決定，又受成本影響波動。作為產品生產或經銷企業，在增值稅稅率下調后，必然會作出價格調整的定價決策反應，來分享由于產品增值稅減稅帶來的利益。在一般情況下：如果是價內稅，由于稅收是價格組成部分，企業要單獨享有減稅紅利，最好辦法是保持價格不變以應對，企業隨減稅而增利；如果是價外稅，由于稅收是價外附加，企業要分享減稅紅利，唯有提高不含稅價格以應對，企業隨減稅提價而增利。然而，應對減稅企業能否在價內稅時保持含稅價不變以增利，或在價外稅時能提高不含稅價以增利，取決于市場供求，最終是通過定價博弈，使減稅紅利在產品生產企業、經銷企業和消費者之間形成利益共享機制。

增值稅是價外稅，如果產品處于賣方市場，增值稅降稅后產品生產企業或經銷企業會相應提高產品不含稅銷售價，市場也會接受提高價格決策，使相應增加收入和利潤，使產品增值稅減稅更多傾向于讓生產或銷售企業受益。反之，如果產品處于買方市場，增值稅降稅后產品生產企業或經銷企業雖然也有提高產品不含稅銷售價格動機，但市場難以接受提高價格決策，來相應增加收入和利潤，使產品增值稅減稅更多傾向于讓消費者受益。當然，由于減稅而引發企業價格調整決策要受制于減稅幅度。一般情況下，增值稅稅率降低3個百分點時，減稅產品會有3個百分點的減稅紅利，會通過生產企業和經銷企業相應提高不含稅價格，但消費者又相應降低價稅合計款的價格博弈來分享。

這次增值稅減稅是結構性調整，對于適用16%稅率和10%稅率的增值稅分別降低3個百分點和1個百分點，對于適用6%稅率的維持不變，從而有人認為當適用6%服務企業外購適用16%或10%稅率的產品或服務時，由于隨增值稅外購稅率降低而增值稅可抵扣進項稅降低，適用6%服務企業增值稅負是否會不減反增，答案當然是否定的。這是因為外購增值稅稅率降低后，購買方的進項稅抵扣降低是因為支付的稅款減少，并不影響企業不含稅收入或利潤。假定適用6%服務企業外購產品10萬元，在產品適用16%稅率時，服務企業支付價稅合計款為11.6萬元，可抵扣進項稅1.6萬元，當產品適用稅率降為13%時，服務企業支付價稅合計款為11.3萬元，可抵扣進項稅1.3萬元。服務企業進項稅抵扣減少0.3萬元是由于支付價稅合計款減少0.3萬元，這并不影響企業成本或利潤。

上述之所以要分析增值稅減稅是如何在生產經銷企業之間分享，以及分享的傳導機制，主要是糾正當前在增值稅改革中存在的一些偏見和誤解，把增值稅減稅等同于增值稅企業減負。事實上，增值稅減稅使產品或服務減負，但這種減負是由產制企業、經銷企業和消費者通過定價博弈來共同分享，而不是由產制企業或經銷企業獨享。也正是由于這種減稅的分享機制，從而使增值稅減稅起到減負增利，既通過減稅、減負、增利促進企業發展，又通過減稅、減負、提高不含稅價，降低含稅價引導個人消費雙重激勵功能。

大手筆普惠式減稅降費：創設公平營商環境有效提升市場活力

●龐鳳喜/中南財經政法大學財政稅務學院教授、博士生導師

面對當前國內外少有的復雜嚴峻形勢，為進一步減輕企業負擔，激發市場活力，有效緩解和應對經濟下行壓力，2019年3月5日，李克強總理在十三屆全國人大二次會議開幕會上所作的政府工作報告中，就我國當前第一大稅種——增值稅稅率及社會保險費中繳費負擔占比第一的險種——城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，雙雙作出力度空前的調降決策部署。在“兩會”結束后的中外記者招待會上，李克強總理更是明確指出，增值稅稅率調降自4月1日起實施，而城鎮職工基本養老保險單位繳費比例調降則自5月1日起實施。該減稅降費決策部署力度之大，實施速度之快，較之以往同類改革，堪稱大手筆、高效率，直擊當前市場主體的痛點和難點，兼顧效率與公平，不僅反映了中央堅定支持實體經濟發展、為企業紓難解困的信心和決心，而且是創設公平營商環境、有效提升市場活力的關鍵性舉措。

從近幾年《政府工作報告》對減稅降費的部署來看，2016-2018年，全國減稅降費金額分別為5000多億元、5500億元、13000億元，而此次預計高達20000億元之巨，逾全國全年一般公共預算收入的10%。同時，自國際金融危機以來，尤其是2012年實行以結構性減稅為“重中之重”的積極財政政策以來，我國長期以稅收優惠為抓手，擔當政府調節經濟的重要工具，并長期實施因“人”而異、因“事”而異、因“地”而異、因“行業”而異的特殊稅收優惠政策，使得減稅降費具有典型的差別性、臨時權宜性特征。而與以往明顯不同的是，此次作出的減稅降費部署，則呈現鮮明的普惠式與實質性降負特征，力圖使所有企業均可以無差別地實質性享受國家改革紅利，也在較大程度上表明，我國以往習慣采用借助于稅收優惠實現的“區別對待”，正朝借助于統一稅制、優化稅（費）制而實現“一視同仁”，并努力為各類企業創設公平的營商環境的根本轉變，既符合我國市場經濟向縱深推進，經濟向高質量發展的基本要求，又符合廣大企業的普遍期盼，也是通過稅費制度改革促進社會公平正義的重要體現。

減稅降費之后還需要關注什么？

●薛鋼/中南財經政法大學財政稅務學院副院長、教授、博士生導師

今年的政府工作報告充分體現出黨中央對減稅降費的決心，為企業的發展注入了強心劑，良好的減稅降費政策在落實中還需要注意以下方面：

一、要爭取減稅降費與優化支出的同時并存

稅收與收費是政府以非市場方式取得收入，為公共服務的供給提供資金保障的基本手段。減稅降費不能以降低公共服務水平與質量為代價，否則會影響國家治理的能力。因此，在不增加財政赤字、不擴大政府債務的情況下，又要保持民生財政的繼續投入，就應該優化財政支出結構，促進財政支出結構從“行政財政”偏向“民生財政”，尤其是優化財政資金的存量，通過全面實施績效管理，提高預算績效，一方面可以為進一步減稅降費提供良好的社會環境，另一方面也促進國家治理能力的進一步提高。

二、要追求減稅降費與稅制結構優化的同時并存

在備受關注的情況下，減稅降費是符合民意，而增稅就是不合時宜。實際上，稅制結構的優化具有自身的邏輯。2008年以來西方發達國家降低直接稅稅率的同時，也會伴隨著間接稅稅率的提高。與此類似，要將減稅降費與稅制結構優化相結合，要完成稅制結構從間接稅向直接稅的轉換，只能依賴于自然人的直接稅（例如個人所得稅、房地產稅）。所以，在未來的改革中，更應該是通過以增值稅為代表的減稅為其他稅種的優化打開空間。

三、要實現減稅降費與征管善治的同時并存

近年來，國務院、財政部、稅務總局減稅降費政策不斷出臺，但是在實踐中，卻經常出現不和諧的聲音。究其原因，仍然是執法者的理念缺乏轉換。伴隨著稅收征管技術能力的不斷提升，這本身就是國家治理能力提高的表現形式之一，可以預期稅務機關面臨的稅基會日益擴大。在“寬稅基”的前提下，執法部門需要做到不僅僅是“嚴征管”，更需要學會“善征管”。因此，減稅降費的改革不僅僅是稅費規模數量的減少，更應該是稅費規模至上思維的降維和征管服務能力的升級，讓更有技術與溫度的服務措施優化稅收治理環境，與減稅降費政策形成制度合力。

以“大預算觀”有效推動高質量發展

●王金秀/中南財經政法大學財政稅務學院教授、博士生導師

2019年預算報告確立“大預算觀”，“大預算觀”不僅僅強調預算資金分配，涵蓋一切政府收支，還將預算管理從預算資金分配擴大到資產負債管理，從資源配置延伸到預算審查、執行和監督，并見錢事結合、業務和財務、會計結合，全面推進預算績效管理，促進國家治理結構現代化，推進經濟社會健康、平穩、高質量發展，為此，必須打破“就預算論預算”的傳統范式，不僅僅立足于預算，還要跳出預算論預算。

2019年預算報告與政府工作報告相銜接，內容覆蓋預算收支余超規模和結構安排、財稅體制、管理制度和宏觀財政政策，范圍涉及預算資金分配和使用、資產負債管理、會計制度改革、審計監督問題的整改、人大監督等，并將政府與市場協調、政府工作規劃和預算銜接，錢事結合、宏觀與微觀融通、經濟和社會一體化，加強預算法治化，全面實施預算績效管理，強調對現代國家治理結構的支撐作用，以創新型、綠色和共享為取向推動我國經濟社會向高質量發展。

2019年預算報告針對復雜的國內外環境以及經濟下行大壓力的現實情況，以“大預算觀”為導向進一步“逆周期”調控的財政政策加力，投資消費雙管齊下促穩定，推動經濟社會高質量發展，其舉措：一是更大規模降稅減費降成本，減稅降費規模在2018年約1.3萬億元，今年目標近2萬億元，同時，調減以土地出讓金為主要支撐的政府性基金預算的增長幅度，以刺激消費，促進實體經濟發展；二是提高赤字率增加政府債務，2019年財政赤字率擬定為2.8%、赤字規模為2.76萬億元，分別比2018年提高0.2個百分點，0.38萬億元；三是開源節流優支強管，科技引領聚力增效，提高特定金融企業和中央企業利潤上繳，壓減“三公”經費和一般性支出，大幅增加科技和文化支出，加大交通等重點領域投資，重點用于“三農”建設、重大基礎設施建設等，積極支持污染防治；四是以人為本保民生，優先就業政策促公平，今年預算報告首次將就業優先政策納入宏觀調控，強調為基本民生兜底，為群眾救急解難、大力支持脫貧攻堅，提高城鄉居民基本醫保和大病保險、養老保障水平，加強基本住房保障，促進區域協調發展，緩解困難地區財政運轉壓力。

落實全面預算績效管理助力積極財政政策提效

●武靖州/中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心研究員

今年是全面實施預算績效管理改革的第一年，把落實全面預算績效管理作為財政政策“提效”的抓手，對于財政政策管理與全面預算績效管理改革都具有重要的意義。

2019年政府工作報告提出“積極的財政政策要加力提效”，在總結2018年度政府工作時把“預算績效管理改革全面啟動”列入在內。財政部3月5日提請十三屆全國人大二次會議審查的《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》中，把“全面實施預算績效管理”列為2019年財政改革發展六大重點工作之一。2018年9月，黨中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”。財政政策“加力”主要是把握重點與節奏，即抓住關鍵矛盾與問題，加大財政政策調控力度；“提效”則需要明確的抓手，傳統的“一刀切”或“一事一議”的模式都已被證明是低效的。今年是全面實施預算績效管理改革的第一年，把落實全面預算績效管理作為財政政策“提效”的抓手，對于財政政策管理與全面預算績效管理改革都具有重要的意義。

以落實全面預算績效管理作為財政政策管理的“抓手”，要求把績效管理理念和手段充分融入到政策管理之中，在全面預算績效管理體系尚不完善的條件下，需要在實踐中探索。

一是財政政策制定嚴把事前績效評估關口。財政政策屬公共政策，公共政策的目標是規范公共行為、滿足公共需求、解決公共性問題，與個體或企業決策大為不同，其公信力與可操作性要求極高。傳統的以“事”為線索的論證雖能夠一定程度上保障政策的科學性和合理性，但并不全面。對財政政策以“錢”為線索開展論證，能夠彌補傳統政策論證之不足。對重大財政政策從立項必要性、投入經濟性、目標合理性、方案可行性等方面進行論證，必要時開展反向論證，即從反面論證政策的不可行性、非科學性等，“事”與“錢”兩條線索展開，“正”與“反”兩個維度進行，就更能克服財政政策內容與目標不匹配、問題導向不明確、在基層“水土不服”等問題。

二是財政政策管理更加注重績效導向。傳統政策管理偏重過程，雖然目標明確，但在“過程規范”的導向下，結果則被弱化。新時期經濟下行壓力下，防范金融風險任務繁重，財政政策被賦予了更大的宏觀調控作用，加之財政收支矛盾凸顯，財政政策“提效”勢在必行。政策實施過程固然重要，發揮財政政策最大作用才是根本。因此，應牢固樹立財政政策管理的績效導向，把管理的重心放到政策效果上。

三是以“績效”作為評判財政政策執行主體的核心要素。管理效率的高低取決于激勵與約束機制、權利與責任的匹配程度。財政政策效果既受政策本身、外部環境的影響，也與政策執行主體的主觀能動性有關。政策既定、外部環境不變條件下，明確政策執行主體的權責，對其實施合理的約束與激勵至關重要。以“績效”為導向的政策管理，應把“績效”作為評判政策執行主體的核心要素，以“績效”為主線匹配執行主體權責，并以“績效”對其進行約束與激勵。

預算績效管理作為一項管理手段，也應“講求績效”。以預算績效管理為手段來提高財政政策的效果，其本身的效果更加重要?？冃Ю砟畋旧硎窍冗M的，如果機制不健全，先進的理念也有可能成為落后的工具。

一是堅持簡便有效原則，力戒“繁瑣哲學”。2019年政府工作報告中深刻指出了政府工作存在的不足，“一些改革發展舉措落實不到位，形式主義、官僚主義仍然突出，督查檢查考核過多過頻，重留痕輕實績，加重基層負擔”。全面實施預算績效管理，應把先進的理念轉化為先進的工具，避免預算績效管理成為新的“形式主義”、“過程主義”，成為增加基層工作負擔勝于工作效果的新“繁瑣哲學”。為此，在全面實施預算績效管理的制度設計中，應把“簡便有效原則”列入其中，在“簡便有效、簡便無效、復雜有效、復雜無效”中四種結果中追求“簡便有效”，使績效管理真正成為提高財政支出效益的先進工具。

二是強化宏觀績效管理，弱化微觀多頭管控。政府工作報告中指出的“督查檢查考核過多過頻”、“重留痕輕實績”，突出反映了微觀多頭管理的弊端，有的以“事”為線條分出多個管理枝節，有的以“錢”為線索橫生不少管理事項。應以全面實施預算績效管理為契機，逐步由微觀多頭管控向宏觀績效管理轉變，以“績效管理”為綱，以“事”和“錢”為目，明確管理責任，不是細分管理環節或維度，而是把所有的管理職能歸入到“綱”和“目”之下。如：可把多個業務管理部門的管理整合到管“事”的線條中，把多個資金管理部門的管理整合到管“錢”的線條中，采取聯合督查檢查考核，提高管理效率的同時，為基層減負。

三是以績效管理為手段，為各級政府減負。近年來的“放管服”改革減輕了企業和居民辦事成本，效果顯著，但政府的監管任務更重了，針對政府的“放管服”也勢在必行。只有政府高效了，為社會公眾的服務才能更高效。應以“績效管理”為手段，收緊事前把關和事后責任，放松事中管制；管住宏觀目標，執行過程適當放權。各級政府以“事”和“錢”為線條的“績效”更加有效地管起來，而一些細枝末節的管控則放下去。通過實施績效管理，使上級政府為下級政府“定細則”變“考目標”，讓各級政府圍繞目標積極主動地開展工作、提供服務，進而從制定規則、執行規則、檢查規則中適當解脫，把更多地資源用于服務社會，更加高效、全面、及時地提供公共服務。

財政支持鄉村振興要抓好三個問題

●申學鋒/中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心副主任、研究員

2019年兩會李克強總理所做的《政府工作報告》，明確提出要對標全面建成小康社會任務，堅持農業農村優先發展，扎實推進脫貧攻堅和鄉村振興，確保如期實現脫貧攻堅目標、農民生活達到全面小康水平。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，應當在鄉村振興戰略實施中發揮積極作用。財政支持鄉村振興戰略，核心是人的問題、錢的問題和改革的問題，因此必須認真抓好這三大問題，明確思路方向，提高政治站位，落實好新時代的新使命。

一、圍繞“人的振興”，支持“以人為本”理念下的重點領域

鄉村振興是新時代的新戰略、新舉措，旨在實現包含產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興在內的鄉村全面振興。產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求充分表明，鄉村振興的關鍵是人的振興，在推進鄉村振興工作時要始終堅持和貫徹“以人為本”理念，將人的振興擺在核心位置。相應地，財政支持應當從過去的重“物”轉變為新時代的重“人”，既要加大硬件方面的投入與建設力度，更要重視農民素質提升與人才培養等軟件建設，提升人的素質與發展能力，最終實現人的振興。

堅持“以人為本”理念下的人的振興，是鄉村振興關鍵之關鍵?！叭说恼衽d”有三個層面內涵：一是把五級書記抓鄉村振興的要求落實到位，黨政主要領導要作為第一責任人；二是培育和造就一批新型職業農民，使其成為鄉村振興的真正主體，成為鄉村振興的參與者、建設者和受益者；三是在社會治理層面推動鄉村治理現代化，實現政府治理和社會調節、村民自治的良性互動。

財政支持“人的振興”，要突出重點領域和關鍵環節，避免“眉毛胡子一把抓”。一是緊抓農民增收這個關鍵點，筑牢防范公共風險的籬笆。堅持將鄉村產業放在鄉鎮和村，把產生的效益、解決的就業、獲得的收入留在農村，真正讓農業就地增值、農民就近增收。二是支持打好污染防治攻堅戰，堅決完成改善農村人居環境硬任務。抓好鄉村垃圾污水治理、廁所革命、村莊風貌建設這三件事，建設生產高效、生態宜居、生活美好、人文和諧的美麗新鄉村。三是緊抓脫貧攻堅這一鄉村振興應有之義，財政支持鄉村振興要與精準脫貧有機銜接，形成二者相互支撐、相互配合、有機銜接的良性循環格局。

二、圍繞“錢從哪里來”，構建多元共振投入格局

實施鄉村振興戰略，必須解決錢從哪里來的問題，財政提供資金支持與保障責無旁貸。但是，相比于過去“被動買單”和配合其他部門行動不同，新時代財政應當在新理念指引下，以積極主動的姿態投身到鄉村振興等戰略實施中去。財政支持要有規劃性，資金投入和使用既不能急于求成，也不能盲目冒進，而應當以科學的中長期規劃為依據。財政支持也要有主動性，財政不能單純扮演資金提供者和行動配合者的角色，而應當積極參與鄉村振興所涉及領域的頂層設計和整體規劃，著力解決制度碎片化和資金碎片化等問題，確保財政資金可持續性的同時，更注重宏觀調控作用的發揮。財政從“被動買單”轉變為“主動請客”，既是提高資金使用效率、保障戰略實施的需要，也是夯實國家治理基礎、真正發揮財政支柱作用的需要。

在實踐操作方面，財政要注重發揮引導作用，創新融資機制。支持鄉村振興需要大量資金，公共財政不斷加大投入是職責所在，但僅靠財政投入是遠遠不夠的，必須發揮財政資金的引導作用，撬動金融資本和社會資本力量，健全多渠道資金支持機制，為鄉村振興提供充足的資金保障。實現財政金融聯動機制，應堅持“政府引導、市場運作”的原則，把握好財政和金融的結合點，既要發揮財政優化配置資源的作用，又要激活金融部門的內生動力，更好地服務于“三農”。實現財政與社會資本聯動機制，可以規范運用PPP模式，撬動金融與社會資本支持鄉村振興重大項目建設。目前中央層面正在加緊規范PPP發展，應積極抓好機遇，在規范化軌道上實施PPP項目，避免各類亂象帶來的風險，推進鄉村振興項目提質增效。

三、圍繞“改革的問題”，推進相關制度改革齊頭并進

適宜的制度環境，是財政支持合理到位，財政職能既不缺位也不越位的根本保障。實施鄉村振興，根本之策是推進相關制度改革，打破城鄉要素分割局面，加大對鄉村振興的財政支持力度，應當與深化體制機制改革齊頭并進。財政要始終把制度建設貫穿于支持鄉村振興全過程，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，通過產權制度的完善和要素配置的市場化解決城鄉的互聯互通問題，促進城鄉融合發展。

目前我國正在推進農村集體產權制度改革試點，各地應積極落實中央要求，在完成承包地確權登記頒證工作后繼續深化農村土地制度改革，推行土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，同時加快推進清產核資和股份合作制改革兩項硬任務，努力把改革向縱深推進。財政應采取措施推動城鄉要素的互通互聯，打破城鄉二元分割的體制藩籬，推動城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置，真正建立起向農村傾斜的城鄉融合發展體制機制。財政要積極發揮調控作用，探索城鄉要素和資源公平配置的路徑，大力支持要素均等化改革。

防控地方債務風險，政府會計應有所為

●韓曉明/中國財政科學研究院研究生院教研中心副主任、研究員

國家和政府對于地方政府債務風險的關注，充分表明在我國當前經濟發展新常態背景下，地方政府債務風險管理具有緊迫性、重要性和全局性。在“防”風險和“控”風險的過程中，基礎性數據的獲取和分析是必不可少的。政府會計改革在一定程度上可以較好地解決這些問題。

“債務風險”是2019年我國經濟運行和發展的重要關注點之一。李克強總理在2019年《政府工作報告》中，多次提到“債務風險”和“財政風險”，具體表述包括：“防控地方政府債務風險”、“金融財政風險有效防控”、“防范化解重大風險要強化底線思維，堅持結構性去杠桿，防范金融市場異常波動，穩妥處理地方政府債務風險，防控輸入性風險”等。國家和政府對于地方政府債務風險的關注，充分表明在我國當前經濟發展新常態背景下，地方政府債務風險管理具有緊迫性、重要性和全局性。

按照通常的理解，地方政府債務風險主要包括地方政府債務的還本和付息風險，當一級政府不能通過合理籌集可用財力償還到期存量債務本息時，風險就顯現了。但仔細分析債務風險的產生過程可以發現，債務風險的產生都會經歷一個較長的過程，風險在這個過程中逐步累積起來，最終在某一個時點爆發。因此，對于地方政府債務風險的管理，更多應當關注過程管理。

在《政府工作報告》中，李克強總理提出“防控地方政府債務風險”，這一論述包括了“防”和“控”兩個方面，相應地，“防”和“控”可以分別針對兩種不同的債務管理思路：對于增量債務，可以更注重“防”風險，也就是在債務決策前做全面的風險評估，預防可能發生的較大風險；對于存量債務，則更應當注重“控”風險，也就是科學監控債務資金的使用和償債基金的管理，合理、持續管控風險，壓縮風險產生的空間，使風險處于可控范圍之內。

在“防”風險和“控”風險的過程中，基礎性數據的獲取和分析是必不可少的。過去，我們在地方政府債務風險管理過程中，長期依賴于部分統計數據和一次性突擊性審查等手段實現政策管理，管理手段較為單一、滯后，存在很多弊端：一是數據不完整，地方政府債務規模的實際情況很難精準掌握；二是數據更新不及時，即使采用突擊性審查等手段取得階段性真實數據，也難以進行動態更新；三是缺乏日常管控基礎，統計數據的指標分類、口徑往往不統一，數據的可比性差。這些問題的存在使得地方政府債務管理難度較大，科學性不足，風險控制很難有精準的抓手。

政府會計改革在一定程度上可以較好地解決這些問題。自2019年1月1日起正式實施的《政府會計制度》，對地方債務風險管理的深入推進能夠產生積極影響。作為核算和提供政府運行和管理基礎性數據的體系，《政府會計制度》在行政事業單位全面實施，將從根本上扭轉我國預算資金管理過程中的“重預算管理，輕財務管理”的局面，實現對預算資金使用的全過程、可持續反映，特別是對于以前年度財政資金所形成的存量資產以及相應負債進行全面核算，不僅有助于實現政府對“家底”的全面掌握，更能從根本上改善政府會計信息的內容和質量，這對于提升我國政府資產、負債管理水平具有十分重要的意義。

具體到政府會計在地方政府債務風險管理中能夠發揮的基礎性作用，可以從以下幾方面進行分析：

一是政府會計數據基本實現了行政事業單位債務全覆蓋，有利于全面了解債務情況。在政府預算會計中，債務收入明確納入“預算收入”科目核算，在政府財務會計中，債務作為“負債”進行核算，根據會計核算原則，只要滿足“預算收入”和“負債”的確認和計量條件的債務，都會在會計賬目和報表中得到體現，特別是針對社會上熱切關注的政府隱性債務，也可以通過“預計負債”進行一定程度的反映。

需要說明的是，“預計負債”反映的是已經顯性化的隱性債務。另外一些隱性債務，包括歷史遺留問題和欠賬、政府和社會資本合作（PPP）涉及的債務，政府購買服務發生的債務等，都已經或正在逐步納入行政事業單位負債核算范圍，并通過合并行政事業單位會計報表實現對相關地方政府債務的通盤反映。

對于地方政府通過融資平臺公司發生的債務，由于不能納入行政事業單位會計核算范圍，暫時難以通過政府會計數據加以反映，需要通過其他方式進行反映和管理。這也表明會計負債概念和政府債務概念之間是存在差異的，差異的部分需要通過其他政策管理方法進行彌補。

二是政府會計能夠實現對債務數據的統一、及時、動態、明細反映，助力債務管理決策。此次政府會計改革對會計核算的基本要求是統一會計科目、統一會計政策、統一核算方法、統一報告格式，這就保證了納入政府會計核算的債務在核算口徑上是一致的，保證了債務管理的基礎信息可比、可合并，進而可分析、可決策。會計核算的重要假設之一是持續運營，對于債務核算而言意味著債務的每一點變化都要納入會計核算過程，包括發生新的債務、償還舊的債務、歸集和償還債務利息等，同時，政府會計的明細核算可以具體針對每一筆債務進行，這就能夠兼顧宏觀和微觀債務管理的需要，實現債務的及時性管理和監控，這對于債務風險管理而言是十分重要和必要的。

三是政府會計保障了債務管理和資產管理的對接，有利于科學、合理判斷債務風險。地方政府債務管理不應當是單純的“就債務論債務”的管理，政府債務細化到每一級政府、每一個單位時，往往和具體的項目或事項相聯系。判斷債務風險的大小并依據其風險程度進行科學管控，不能只看債務本身，而是要基于具體的項目或事項進行判斷和分析，這個過程只有通過政府財務會計才能較好地實現。與過去我們執行的預算會計相比較，政府財務會計能夠提供債務和相關資產對接的具體信息，通過對這些信息進行必要的財務指標分析，可以分析債務種類、債務規模、債務期限結構、債務資金運用等情況，并據此對未來進行預期，從而掌握債務風險的實際情況、總體范圍和可控幅度，提出具體、合理的風險管理措施。

總體上，政府會計的框架設計對于地方政府債務風險管理十分重要，雖然在現階段，由于政府會計改革剛剛全面推開，實施過程還會遇到各種各樣的問題，也難免會出現債務核算不夠完整、分析指標體系不完善等問題，但假以時日，政府會計的作用應當能夠逐步發揮出來，成為地方政府債務管理和地方政府債務風險管理的重要抓手。