開發性金融對接太原建設國家創新型城市路徑探析

董濤 白玉虎

[摘 要]2017年9月，國務院下發《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》（國發〔2017〕42號文），《意見》明確提出“推動太原國家創新型城市建設”;同時，財政部下發87號文等一系列限制地方政府負債的相關文件。在此背景下，一方面，地方政府融資渠道和來源單一，創新型城市建設資金捉襟見肘;另一方面，金融機構與政府的合作點似乎越來越少。文章以此為研究目的和擬解決的問題，以開發性金融機構支持太原建設國家創新型城市為出發點，從引入和延伸創新型城市的概念和構建要素入手，結合太原構建要素的對比分析，總結其建設創新型城市的優勢和薄弱點，嘗試提出太原市政府加快建設創新型城市的相關建議，并找出開發性金融對接創新型城市建設的契合點，同時給出相應的對接模式和融資路徑設計，力求解決創新型城市建設過程中的融資瓶頸，并為政銀合作形成可復制、可推廣的經驗和策略。

[關鍵詞]開發性金融;創新型城市;對接路徑設計

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.001

1 引 言

1.1 研究背景

2006年，黨中央、國務院提出建設創新型國家的重大戰略決策，指出要以技術創新作為經濟社會發展核心驅動力。2017年10月，習近平主席在黨的十九大報告中提出“加快建設創新型國家”的要求，將創新作為引領發展的第一動力和戰略支撐，同時，“創新驅動”作為社會主義事業的重要發展戰略也被寫入黨章。創新型國家將是我國未來發展定位和實現“中國夢”的重要舉措。

作為創新型國家的基本元素和重要組成部分，創新型城市是我國建設創新型國家戰略的實施載體和落實創新驅動的具體切入點，創新型城市已成為國內許多大中型城市建設的重要目標。2016年12月，科技部、國家發展改革委聯合下發《關于印發建設創新型城市工作指引的通知》，《通知》中列出61個創新型試點城市，太原是山西省內唯一列入試點的城市。2017年9月，國務院下發《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》（國發〔2017〕42號文），《意見》明確提出“推動太原國家創新型城市建設”?？梢?，國家對太原城市發展已提出新的定位和要求，即通過建設創新型城市加快實施創新型發展戰略，促進新舊動能接續轉換，探索城市創新發展路徑和核心動力，并率先打造區域創新示范高地，引領和帶動全省資源型經濟轉型發展?？梢哉f，太原作為山西的省會和中心城市，其創新型城市建設不只是自身發展的需要，更是助力全省走出一條轉型升級、創新驅動發展新路的內在要求，任務艱巨，意義重大。

從2010年的國務院19號文、2014年的國務院43號文到2017年的財政部87號文，地方政府債務風險越來越受到國家高層的重視，其也無法再依靠傳統的融資平臺或政府購買服務籌集城市建設所需資金。對金融機構來說，除棚改和扶貧外，和地方政府的合作點似乎越來越少;對地方政府來說，融資渠道和來源單一，城市建設資金捉襟見肘。

1.2 研究目的

國家開發銀行作為履行政府戰略意圖的開發性金融機構，在助推太原加快創新型城市建設進程、幫助地方政府解決在此過程中遇到的資金瓶頸是其不可推卸的職責;同時，尋求開發銀行自身業務持續發展的增長點和與政府合作的契合點，也是現階段急需解決的課題。

本課題研究著重于解決：對太原建設創新型城市提出建設性的建議;從開發性金融的角度，尋求雙方合作的契合點;開展相應的對接路徑設計。

通過上述三個問題的解決，一方面，切實發揮開發性金融在太原建設創新型城市進程中的融資、融智、融制的作用;另一方面，為分行的持續發展提供項目儲備和具備可操作性的路徑選擇。

1.3 研究思路

本課題采用理論研究與實際分析相結合的方法，即在收集相關理論概念、研究成果的基礎上，對創新型城市的內涵、構建要素及發展模式予以延伸、歸納和提煉，同時結合對太原經濟財力、產業結構及各構建要素的對比分析，總結太原建設創新型城市的優勢和薄弱點，旨在解決“是什么”“為什么”的問題。

以上述研究分析為基礎，嘗試提出太原市政府加快建設創新型城市的相關建議，并找出開發性金融對接創新型城市建設的契合點，同時給出相應的對接模式和路徑設計，即解決“做什么”“怎么做”的問題。

2 創新型城市

2.1 定義及內涵

城市作為人類經濟和社會活動的集聚空間和載體，生產力及生產方式的變化是其發展的根本動力?；仡櫝鞘邪l展歷史，經歷了原始城市、農業城市、工業城市等階段，進入21世紀以來，城市經濟功能呈現出由傳統產業轉向高新產業、由制造轉向研發、由生產轉向服務的趨勢，城市尤其是中心城市日益成為信息、技術、品牌、知識、人才等創新資源的集聚地，由此，城市功能和創新的關系開始受人們關注。創新型城市是從工業文明向知識經濟發展過程中出現的新型城市，是城市發展理念和模式的一種創新。世界銀行在2005年發表了一份關于“東亞創新型城市”的研究報告指出，創新型城市是在新經濟條件下，以創新為核心驅動力的一種城市發展模式。它強調以科技創新為核心，以提高自主創新能力為主要內容，推動城市產業結構調整和升級，轉變經濟增長方式，提高城市整體競爭力，從而實現城市社會、政治、經濟、科技、文化、教育、生態、城市地域的協調和可持續發展。

2006年，黨中央、國務院提出了建設創新型國家的重大決策，而城市作為國家和地區中具備完整社會系統功能的基本組成單元，其創新能力的強弱和創新水平的高低將直接影響到整個國家或地區的綜合競爭實力。2008年，深圳在國內率先啟動了國家創新型城市的試點工作。2016年12月，科技部、國家發展改革委聯合印發《建設創新型城市工作指引》（以下簡稱《指引》），《指引》確定全國61座城市列入創新型市建設試點名單，并將創新性城市定義為：是以科技創新為經濟社會發展的核心驅動力，擁有豐富的創新資源、充滿活力的創新主體、高效的創新服務和政府治理、良好的創新創業環境，對建設創新型省份和國家發揮顯著支撐引領作用的城市。同時，《指引》給出創新型城市建設的原則，包括：①創新驅動，把創新驅動發展作為城市經濟社會發展的核心戰略。②突出特色，根據不同城市的資源稟賦、產業特征、區位優勢、發展水平等基礎條件，明確不同類型城市的發展方向和重點任務。③地方主體，鼓勵地方積極探索。④綠色低碳，營造優良的人居環境和城市生態。

從上文提及的創新型城市的概念及《指引》要求的建設原則，可以看出，創新型城市建設不僅僅局限于科技研發或高科技企業范疇，尤其是在經濟增長方式轉型背景下，其強調的是創新發生在經濟、社會各個領域的復雜活動，并以創新為驅動，通過建立可持續的城市經濟發展模式，最終實現區域的示范帶動作用和地方居民的宜居生活。

2.2 構建要素

創新型城市是系統的概念、有機的整體，其中包含著多要素多方面的創新，更是體現各要素之間的整合和協同作用的系統工程。

（1）創新主體。創新體現在人類生產、生活的方方面面，城市的“創新”更是貫穿于產、學、研各環節，因此創新活動必須借助于行為主體實現，且可以包括企業、政府、大學等科研機構、中介服務機構及創新型人力資源等諸多方面。其中：

——企業是最活躍、最核心的部分，它承擔著部分創新決策、投資、研發及風險收益的職能。

——政府是創新型城市重要的推動者，其作用體現在城市基礎設施建設，營造生態環境、服務支撐體系，推動創新文化、氛圍及機制的建設，并配置一定的創新資源。

——大學等科研機構，承擔基礎研究及對國民經濟、社會發展或國家綜合實力有廣泛影響的技術開發，同時承擔知識創新、知識傳播及與教學相關的基礎研究。

——中介服務機構，有利于信息資源的流通與整合，促進科技成果的轉化及再利用，對具有共用及實用價值的科技創新成果進行廣泛的推廣應用。

——創新型人力資源，作為知識的載體和經濟活動的實踐者，其是上述各主體組成的基本元素。

（2）創新資源。創新資源是創新活動的基礎和物質保障。主要包括城市基礎設施、科技研發、資金供給等方面。

——城市基礎設施。城市承擔著人類大部分的活動，毋庸置疑，一個生態環境良好、基礎設施完善的現代化城市既是產生創新思想、實踐創新行為的重要支撐，也是吸引創新型企業、高科技人才及高校、研發機構等各類行為主體進駐的關鍵因素。據研究，在城市綜合競爭力的貢獻彈性數值中，基礎設施占第一位。

——科技研發。知識經濟背景下，科技競爭逐漸成為國家和地區綜合實力競爭的焦點，加快經濟結構調整、轉變經濟增長方式、緩解資源和環境的壓力、提高人的生活水平等各方面都比以往更需要有力的科技支撐。

——資金供給。創新型城市的建設離不開大量的資金投入，這就需要完善的投入機制、多元化的投融資渠道、多層次的投融資體系提供資金保障。地方財政、銀行及相關金融機構應該建立相關的機制、研究模式、配套政策，以保證資金的供給。

（3）創新制度。創新型城市的建設涉及政府職能轉變、推進行政管理體制改革、打造服務型政府;涉及深化國有企業改革、促進資源要素的高效流轉;涉及企業提升研發能力和自主創新、促進科技成果的轉化、知識產權的保護及技術咨詢、轉讓等中介服務;涉及建立科學的人才評價機制、激活人才成長潛能。以上這些，更多的需要有一系列制度去規范和指導、約束，因此創新制度建設是保障產業創新和城市各方面創新的基礎性因素和前提條件。

（4）創新文化。創新文化，是維系和促進創新的基本環境，包括城市文化觀念、創新氛圍等軟環境，及參與國際競爭與合作的開放的外部環境。例如深圳，作為全國改革開發放的最前沿陣地，最早經受市場經濟文化的沖擊，加之其毗鄰香港放眼世界的區位特點帶來的國際化視野及年輕化人口結構產生的“移民文化”，使深圳有著敢為天下先的勇氣和魄力及“開放、競爭、多元、包容”的特區文化，這些文化元素有利于創新活動得到鼓勵、創新成果得到肯定，當形成一種氛圍甚至價值觀時，創新型城市建設就更容易持續、健康地推進。

上述提及的四項創新要素中，一方面，其創新活動主要由創新主體完成，因此是創新型城市建設中最重要的能動要素;另一方面，創新資源、創新制度及創新文化共同構成了創新型城市建設的環境，它們是城市建設主體發揮能動性的基礎。而這些環境條件又可以分為兩類：一類是硬條件，主要指創新資源要素，是物質來源;另一類是軟條件，由創新制度和創新文化組成，為創新型城市建設提供文化及制度上的支撐。

2.3 發展模式

在經濟轉型時期的社會背景下，政府和市場是推動創新型城市發展的兩種主要外部推動力，根據兩種驅動力的不同組合，創新型城市建設可以分為三種模式（毛艷華、姚華松，《創新型城市理論研究的發展》，2014）。

（1）政府主導型模式。即在城市發展過程中，政府制定明確的創新型城市發展戰略，制定和頒布相關的政策措施，加大基礎設施及科研投資，支持和鼓勵創新主體間形成互動關系和信息共享，營造創新文化氛圍，引導各創新要素參與城市建設。政府主導型發展模式主要依靠自上而下的力量，發展中國家一般采用此模式。

（2）市場導向型模式。在市場配置資源的前提下，圍繞營造城市發展的創新環境引導創新要素和產業要素集中，創新主體在各自的利益需求和市場競爭壓力下，尋求技術上的突破和科技創新，并自發地形成產業創新集群及體系。市場導向型發展模式主要來自自下而上的力量，發達工業國家一般采用此種模式。

（3）混合型模式。是在創新型城市建設中同時吸引政府與市場兩種力量，一方面利用市場機制推動創新要素的集聚與流動，另一方面利用政府促進城市公共設施的完善、制度的制定及文化氛圍的塑造，建設有利于創新主體發揮能動性的支持體系。西方市場經濟國家越來越重視有目的的城市規劃制定，說明政府導向作用在增強;同時，政府導向性強的國家也越來越重視市場導向因素。城市作為公共產品與私人產品的統一體，越來越多的城市建設和發展趨向于混合型模式。

創新型城市發展模式的確定，是依據城市資源稟賦、規模和地位、主導產業和文化背景多種因素作用的結果，且隨著城市發展條件和環境的變化而不斷演進。在這個過程中，處理好政府與市場的關系對城市的創新發展有十分重要的意義。

3 對太原建設創新型城市的現狀分析及建議

如上文所述，創新型城市的建設是一項包含經濟、社會、基礎設施、文化等各要素相互整合、互相作用的系統工程，綜觀國內、外創新型城市的發展，其建設路徑與城市的資源稟賦、規模和地位、支柱產業及文化背景密切相關。因此，沒有簡單復制的創新型城市建設路徑可以遵循，基于此，本文在分析和對比太原各構建要素的基礎上，總結其優劣勢，并嘗試性提出創建型城市建設的策略和路徑。

3.1 太原建設創新型城市條件分析

（1）經濟實力對比分析。本部分筆者抽取太原若干具有代表性的經濟數據，與中部地區其他5個省會城市進行比對，如下表所示。

從上表可以看出，與中部其他5個省會城市相比，太原的經濟與財政實力均排名靠后，且增速也不具備優勢。其中需要提到的“上市公司總市值/GDP”是股市一般用來判斷市場估值高低的指標，太原這個指標較高，說明區域內的上市公司估值過高，存在一定的投資風險，但同時也反映了太原的公司資本市場深度較高，可以充分利用直接融資的渠道?！埃ㄒ话泐A算收入-支出）/GDP”是反映地方財政收支平衡的指標，中部6省會城市均存在一定的自身財政收入無法滿足支出的問題，太原此方面的矛盾更明顯些。

（2）產業發展規劃。根據太原市2016年提出的《十三五規劃綱要》，政府提出未來五年經濟及產業發展目標是：經濟結構得到新優化，地區生產總值年均增長7.5%以上，到2020年經濟總量突破4000億元。發展空間得到優化，投資效率和企業效率明顯上升，消費的基礎作用進一步增強，出口進一步擴大。傳統產業競爭力不斷增強，新興產業規模不斷擴大，現代服務業發展水平不斷提高，農業現代化進程不斷加快，經濟發展的質量和效益穩步提高?？萍紕撔履芰︼@著增強，力爭成為國家創新型城市。人才強市建設邁出新步伐。

根據《2017年太原市政府工作報告》，政府提出未來五年經濟及產業發展目標是：經濟結構達到新優化，創新驅動、轉型升級成效顯著，戰略性新興產業加快發展，先進制造業、信息產業、新能源、新材料、現代服務業成為主引擎。地區生產總值年均增長7.5%以上，第一產業增加值年均增長3%以上，規模以上工業增加值年均增長7.5%以上，服務業增加值年均增長8%以上、占地區生產總值的60%以上。

可見，太原市政府已將經濟結構優化、創新驅動、轉型升級列為產業發展的主方向，并將新興產業和現代服務業發展作為推動城市經濟持續發展的主引擎。

（3）產業結構及支柱產業。根據太原市《2016年國民經濟和社會發展統計公報》，太原產業結構是“三、二、一”的格局，三次產業分別拉動經濟0.04個、2.73個、4.73個百分點。第三產業比重占到62.6%，且仍有上升趨勢。支柱產業方面，傳統產業以煤焦冶電為主，裝備制造業則是拉動非傳統產業增長的主要動力，其占到非傳統產業增加值的70%，占全市工業增加值的50%，主體地位明顯。

（4）創新要素。如上文所述，創新要素包括主體、資源、制度、文化四方面，是城市創新發展能力的前提和基礎。對于主體和資源，筆者選取具有代表性的數據，與中部的武漢、鄭州2個省會城市進行對比和定量分析，但制度及文化是“軟條件”，對其更多偏重于定性分析。

從上表可以看出，太原市各創新要素指標較武漢差距較大，但部分要素與鄭州相接近，有些甚至好于鄭州。其中，創新主體方面，太原基礎研發機構設立數目等指標稍高于鄭州，但企業主體數量較少，說明作為老牌工業城市，太原具備一定的研發基礎，但缺乏市場活力;創新資源方面，R&D經費占GDP比重高于鄭州，但有效發明專利量較武漢、鄭州差距很大，說明創新主體研發能力較弱，科技產出、成果轉化率較低;基礎設施配套方面，雖然城鎮化率最高，但在中國社科院發布的《中國289座城市綜合競爭力排行榜》中，排名卻遠落后于其他2個城市，說明太原需要進一步提高基礎設施品位、優化環境質量、增加其城市競爭力。

創新制度、文化要素方面，太原市委、市政府先后出臺了《關于加快建設一流自主創新基地的實施意見》《關于深入實施創新驅動發展戰略的實施意見》等一系列促進科技創新的政策措施，提出到2020年，基本建立具有太原特色和比較優勢的區域科技創新體系，創新績效大幅提升，力爭成為國家創新型城市，并擬訂“市級財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案”及“科技計劃管理聯席會議制度”“科技項目申報評審辦法”等配套管理制度，圍繞新興產業領域和科技創新工作開展課題研究。同時通過開展科技政策的宣講、解讀、落實服務、組織舉辦“雙創”科技成果展等重點活動，運用媒體廣泛宣傳科技創新領軍人才及團隊、重大科技成果和創新型企業，營造尊重知識、崇尚創新的社會氛圍。

3.2 優劣勢分析

通過上文對太原經濟實力、產業及創新要素、資源的對比分析，可以總結出在創新型城市建設進程中，太原具備如下優劣勢：

（1）優勢。第一，全面實施創新驅動發展戰略。太原市政府主動適應經濟新常態，在其《“十三五”規劃綱要》及《2017年政府工作報告》中均將“創新驅動”作為城市未來發展的戰略指導思想，并出臺《關于深入實施創新驅動發展戰略的實施意見》、編制太原《科技創新“十三五”規劃》，明確了建立以科技創新為主的全面創新體系的主要目標及重要任務，為建設創新型城市奠定了較好的思想基礎和體系框架。第二，創新資源集聚。太原作為國家老工業基地，傳統產業和支柱產業基礎扎實，為新能源、新材料和高端裝備制造業等新興產業發展提供了良好支撐。同時，太原憑借省會城市的地位，集聚了山西全省70%以上的創新資源，包括一批地方企業總部、科研院所、高等院校等創新主體資源均落戶太原，具備一定的基礎科研優勢，這些是區域創新體系建設的前提和基礎。第三，創新構建要素快速提升。太原市政府近幾年高度重視創新驅動戰略，在引進高新技術企業、健全創新服務供給、增加科技研發投入等方面取得突破，創新構建要素均得到快速提升?！笆濉蹦?，太原經認定的國家高新技術企業數量是“十一五”末的 2.94 倍;高新技術產業增加值占 GDP 的 9.1%，比“十一五”末提高 1.5 個百分點;R&D經費投入年均增長 13%;授權專利 16904 件，比“十一五”增長130.4 %;技術合同成交額 324.8 億元，比“十一五”增長 222%。

同時，太原以建設新型工業基地、特色文化名城和現代宜居城市為著力點，大力推進基礎設施建設，通過城中村改造、立體交通規劃建設、主干路網提質改造及相關配套工程，使城市綜合承載能力進一步增強。2016年年末，太原常住人口城鎮化率達到84.55%，在中部六省會城市中排名首位。特別是轉型綜改示范區的設立，為太原的創新驅動提供了有力的載體和平臺。

（2）劣勢。第一，經濟實力較弱，增長缺乏支撐。太原的經濟與財政實力較弱，增速也不具備優勢，位居中部六省會城市最末。太原以煤冶焦電為主的傳統產業資源依賴性較大，在我國“供給側改革”的大背景下，其優勢逐步減弱。第二，城鎮化發展質量與速度不統一。近幾年，太原城鎮化步伐加快，與同類省會城市比較，城鎮化率排名居于前列。但城市發展質量與速度不匹配，產業支撐、人居環境、社會保障等方面發展滯后，城市競爭力排名落后于中部六省會城市。第三，創新動力不足。體現在高新技術企業數量少，規模小，尚無法引領太原的產業結構調整和城市的轉型發展?？萍籍a出與資金、資源的投入不成正比，發明專利授權量和技術合同成交額等指標與同類型城市相比，差距較大，創新能力不強，成果轉化率較低。

3.3 對太原建設創新型城市的建議

（1）明確“創新型城市”對城市化發展的規劃引領定位。創新型城市中的“創新”是廣義的概念，不能僅局限于高新技術企業或研發機構的科技創新，而是通過技術創新、制度創新、城市管理方式的創新等方面，實現城市經濟結構調整和經濟增長方式轉變，進而帶動城市形態的重新定位，建立健康、可持續的城市化進程。因此，應該將“創新型城市”作為太原城市形態的定位及城市化發展的引領，以此統領城市的經濟、社會、文化、生態等各方面的協調發展。

同時，需要成立由市級領導組，除由市級領導擔任組長外，市發展改革委、財政、科技、規劃、工商、經信委及開發區、綜改區負責人為小組成員，統籌協調創新型城市建設工作，以此解決由于條塊分割、部門掣肘、力量分散可能帶來的矛盾。

（2）“創新型城市”發展模式的選擇。太原創新型城市建設起步于傳統老工業城市，高新技術企業數量少、規模小，高新技術產業增加值尚無法引領GDP的增長，創新能力不強，科技投入與產出不成正比、成果轉化率不高，城市綜合競爭力排名相對靠后，轉型綜改示范區剛剛起步，綜合上述因素，目前太原還處于創新型城市建設的“初級或起步階段”。這個階段，應該采用“政府主導型模式”推動太原的創新型城市發展，即地方政府發揮更為主動的作用，出臺并推動落實一系列吸引創新主體、引導創新行為、激發創新活力、營造創新文化的政策;加大對提升人居環境和生活、工作滿意度的相關基礎設施和民生工程的建設力度;加大財政投入，并引導信貸、社會資金投入創新活動;整合地方創新資源、促進創新信息共享，培育創新能力的提高。

待創新能力進一步增強、創新環境更為完善、創新資源更加豐富、新興產業能夠有力支撐地方經濟轉型發展時，可以逐漸過渡到以“混合型模式”推動創新型城市的建設。即由政府和市場“雙引擎”引導，讓市場發揮更為積極主動的作用，推動創新要素向城市集聚和流動、創新主體內部驅動力和彼此間的互動合作加強、社會資源參與新舊動能接續轉換過程的自覺性和熱情提高。隨著創新型城市建設所處階段的不同，發展模式也應該由“政府主導”向“混合型模式”轉變，采取自上而下和自下而上的有機結合。

（3）產業創新與城市化的互動。產業創新方面，太原應結合當地的資源稟賦和產業基礎定位創新發力點，這不是因循守舊，而是在眾多城市發展的熱潮中更明確自己的比較優勢和職能定位，以避免同質化競爭和陷入“盲目招商引資、無序投資拉動”的怪圈。具體來說，需要延伸煤、電、冶、焦等傳統產業鏈條，強化清潔生產技術改造，按需控制總量、提高質量，推動電力、煤炭和高載能產業的互動發展，實現能源就地消納增值，促進以煤為基的綜合發展。同時，充分利用太原在裝備制造行業多年的經驗積淀和人才儲備，以“中國制造2025”為契機，以創新為驅動，加強信息化與裝備制造業的融合，實現智能制造。以傳統產業和支柱產業為基礎，拓展新材料、旅游、物流等新興產業，形成特色產業鮮明、優勢產業清晰、多點產業支撐、多極市場承載的產業體系。

城市化方面，在拓展城市發展空間、提高城鎮化率的同時，重點兼顧城市化質量。具體來說，即構建功能互補的立體交通體系，加快建設地鐵及輕軌項目;加快建設海綿城市，完善排水防澇體系等建設，擴大地下管廊的覆蓋區域;加快建設智慧型城市，推進“互聯網+”與居民生活生產、公共服務設施的深度融合;以“資源型城市升級轉型”為主題，圍繞面臨的水、大氣污染等可持續發展瓶頸問題，實施水環境重構和生產生活用能方式綠色改造;加強“以人為核心的城市化”，推進城市化與醫療、教育、文化等公共服務的統籌發展，最終目的是提高城市居民生活、工作的滿意度和便利率，提高城市的綜合競爭力和魅力指數。

2017年12月20日結束的中央經濟工作會議提出，我國經濟發展的特征已由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量的城市化正是產業創新與城市化互相促進、密不可分的融合過程。便利的公共服務、綠色的生態環境、有利于創新體系建立的基礎設施和制度文化環境提高了城市的品位和魅力指數，有利于吸引人力、資金、企業等創新要素的集聚;以創新驅動的產業升級和經濟結構調整，使城市的經濟健康、持續發展，對優化城市產業結構、增加居民就業機會和收入、改善人居環境、營造開放的城市文化和管理理念又具有“反哺”作用，最終通過兩者的良性互動實現居民的安居樂業和城市綜合競爭力的提升。

（4）以山西轉型綜改示范區的設立為契機，打造高規格的創新載體。產業集群是形成區域創新體系的重要模式。2016年，山西省委、省政府做出建設轉型綜改示范區的重大戰略部署，為太原形成產業集群、轉型綜改、創新驅動提供了重大機遇。太原應以綜改示范區的設立和建設為契機，高起點、高標準地做好統籌規劃，先行先試，將區域戰略發展、產業發展納入一個綜合框架，做到有高度、有深度的整體策劃，為區域創新提供引擎動力和經驗借鑒。

——高標準的產業定位。本著“有所為有所不為”的原則，科學論證綜改示范區的產業布局，高標準地明晰產業定位，將綜改示范區作為傳統產業經濟結構調整和新興產業集群的主陣地。

——建立產學研一體的創新機制。推動高新技術企業、高等院校、科研院所等創新主體的集聚，通過常態化的產學研供需對接機制、產業集群技術聯盟、重點行業共性技術開發等方式促進創新主體間的合作與資源共享，建立產學研一體的創新機制。

——產城融合。完善功能分區，推動綜改區功能向企業總部、教育科研、金融、科研服務平臺等高端環節集聚，提升基礎設施建設水準，對標蘇州工業園區推動產城融合。

——建立完善科技創新過程的服務體系。建設一批科技成果轉化、交易、科技資源共享等服務于高新產業發展的公共設施以及具備中間實驗及二次開發功能的技術中介，為產學研各主體的科技創新活動提供便利服務。

（5）強化與金融機構的合作，為創新型城市建設提供資金保障。創新型城市建設各構建要素需要與經濟資源相結合才能建立與完善，功能完備、優質高效的金融支持系統是影響創新型城市建設的關鍵。一個健全的金融市場不僅能夠為創新型城市建設提供資金供給、優化資源配置，還能夠促進融資機制的建立、產業結構的調整。因此，太原市政府應制定有效的金融政策和營造良好的金融生態環境，這對于金融資本介入創新型城市建設有重要的引導和指導作用。

——“兵馬未動，糧草先行”。建立與金融機構的日常聯系機制，邀請金融機構共同參與制訂太原建設創新型城市實施方案和融資規劃，并與之匹配重大項目儲備庫，從源頭落實資金配置和金融服務。

——建立政府增信和引入風險分擔機制。聯合開展PPP融資模式和政府增信機制的專項課題研究，進一步做實區域政策性擔保機構，推動設立科技型企業發展專項風險補償金，探討通過龍頭企業統貸或地方金融機構轉貸的模式開展對科技型中小企業的融資支持，通過建立政府增信和引入風險分擔機制克服高科技企業高投入、高風險的弊端，激發金融機構對創新主體提供融資服務的信心和積極性。

——針對高科技企業固定資產少、知識產權多的特點，加快建立成熟的科技成果交易市場，使知識產權可以轉化為具備公允價值、可交易、可用于融資抵質押的資產。簡化股權、土地、在建工程、知識產權的抵質押登記流程，為金融機構融資提供便利、優質的環境。

——推動成立科技型引導基金，用于高科技企業在創業前期所需的天使資本。允許、鼓勵和引導多元化的社會資本設立風險投資機構，克服高科技企業在創業初期面臨的融資難的尷尬、改善創業投資環境。

——為金融機構風險防控和不良化解創造健康的外部環境。指定政府職能部門落實逃廢債務黑名單同業共享信息制和同業聯合制裁制度，定期約談逃廢債企業，弘揚誠實守信的信用風氣。開展一次清理金融行業積案專項行動，實行金融訴訟案件定時辦結制度，簡化涉案抵質押資產凍結流程和條件，利用華融晉商資產管理公司等本土金融資產管理公司屬地化化解不良資產，建立健康、可持續的金融生態環境。

4 開發性金融對接創新型城市建設的著力點

4.1 開發性金融

“開發性金融”的概念在國際上由來已久，在國內，是由國家開發銀行于2000年3月首次提出。2015年3月，在國務院批復《國家開發銀行深化改革方案》中，正式明確了其開發性金融的定位。

開發性金融是以服務國家戰略為宗旨，以中長期投融資為手段，依托國家信用，通過市場化運作，緩解經濟社會發展的瓶頸制約。開發性金融既不同于傳統政策性金融，也不同于商業性金融。與傳統政策性金融相比，開發性金融更強調運用開發性方法和市場化運作，更加注重風險控制，通過開展規劃先行、銀政合作，依據國家政策導向面向市場自主開發項目、主動推進市場建設、信用建設。與商業性金融相比，開發性金融以服務國家戰略和政策任務為目標，資本運作保本微利，主要支持經濟社會發展的瓶頸和薄弱環節，通過建設和培育市場，引領商業金融和社會資金跟進。

因此，開發性金融是政府與市場、宏觀與微觀、看得見的手與看不見的手、有償與無償的結合體，其具有金融性和政策性的雙重特征，在實現政府發展目標、彌補市場失靈、提高社會資源配置效率、熨平經濟周期性波動等方面具有不可替代的作用。

4.2 對接創新型城市建設的著力點

創新型城市建設過程中，無論是基礎研發平臺的設立、新興產業的區域布局或是生態環境、基礎設施等創新資源的提升，都具有長期性、風險性和外部性的天然屬性，而這些屬性與商業金融所要求的安全性、流動性和營利性有著不可調和的矛盾。同時，這些領域又因為符合政策導向、關系到經濟結構調整和轉型發展、市場失靈等特點，正是屬于開發性金融發力的“藍?！?。

在過去15年時間里，國開行與太原市政府進行了深入、長期的合作，先后支持了軌道交通、棚改、城市道路、教育等多個城市基礎設施和公共服務設施領域的建設，累計承諾用于太原城市建設的貸款授信約800億元，投放信貸資金260億元，有力推動了太原城市化進程。在未來創新型城市建設過程中，開發性金融在以下幾個方面可發揮其優勢。

（1）創新主體建設。一是行業龍頭企業的升級改造，包括支持煤炭產能的減量置換和減量重組;助力冶金產業優化升級，建設高質量的鋼鐵、鋁材生產體系;圍繞“中國制造2025”，推動做大做強軌道交通裝備制造、煤機和煤化工成套設備等裝備制造產業。二是傳統產業的高端化延伸和互動發展。推動煤—電—化、煤—焦—化、煤—電—材等以煤為基的綜合發展，支持煤、電、煤化工等產業鏈上下游企業重組整合，實現能源的就地消納增值。三是新能源、新材料、旅游、物流等新興產業的區域戰略布局。支持建設煤層氣、風能、太陽能等新能源發電及依托于此的新能源汽車產業基地;推進新型不銹鋼及深加工、化工新材料的鞏固提升;支持以電子信息產品制造業為基礎、云計算、大數據和物聯網等新興業態為支撐的信息產業基地建設;助力地方文化旅游產業的做大做強及旅游資源整合。四是高新技術企業主導的重大科技項目。支持成長性好的高科技企業對關鍵技術和創新產品的研制，對接招商引智行動，推進省外高科技企業、互聯網企業的引進和科技項目的落地，培育具備核心競爭力的本土科技型企業。五是促進創新主體的集聚，提升主體創新能力、建立產學研一體的創新機制。支持推動高等院校、科研院所等研發機構集聚的園區建設，促進有實力的行業龍頭企業建設高水平的科研基地和中試基地，按照市場機制與研發機構協同、建立產學研一體化的戰略聯盟。

（2）提高城市化質量與品位的相關基礎設施建設。一是繼續加大對太原2018—2020年棚戶區改造項目的融資支持，以“騰籠換鳥”的思維加快老城區的有機更新、挖掘城市的空間潛力。二是推進城市軌道、城市快速路、市域輕軌等快速立體公共交通網絡建設，拓展城市發展空間，為居民日常出行提供便利。三是支持地下綜合管廊、供水水源、給排水、供熱、供氣、垃圾處理等城市基礎設施建設，進一步改善居民生活條件、提高城市承載能力。四是促進教育、醫療、公共交通、住房租賃、智慧城市等公共服務設施的布局與建設，凸顯“以人為本”的服務理念，提升居民的獲得感與幸福感。

（3）人居環境提升工程。一是支持結合自然形態進行保護和整治的城市河流治理水網工程，以及改善水環境、修復水生態為目標的綜合治理工程。具體包括城市排水防澇設施、污水管網及處理設施的建設、河流湖泊等水體自然形態的保護和修復等。二是推進生產生活用能方式綠色改造項目，具體包括集中供熱的“全覆蓋”、煤改電、煤改氣、新能源公共交通及充電樁的配套建設、軌道交通，龍頭企業生產流程的提標改造及重污染企業的搬遷。三是加大以恢復植被、提升綠化覆蓋率為主要內容的生態環境建設工程。

（4）創新載體的轉型升級。一是支持綜改示范區的土地收儲、整理、成片開發，推動起步區的建設工作。二是支持示范區的道路、水系統循環等基礎設施建設和綠化體系建設、海綿化改造等園區生態環境治理。三是促進示范區科技型小企業孵化基地、科技成果轉化中試基地、科創成果交易市場體系、科技資源數據庫和信息共享平臺的等服務于創新產業的生產服務設施建設。

（5）國有資本間的并購重組。以促進國有資本向戰略性關鍵性領域、優勢產業集聚為目的的國有資本投資，具體包括：中央、省屬企業對地方國有企業的并購重組;省屬、太原市屬國有企業間的相互參股、持股及若干重大企業的聯合重組。

5 開發性金融對接太原建設創新型城市路徑設計

5.1 銀政合作、規劃引領、制度建設，加強頂層設計

（1）推動太原市政府成立創新型城市建設領導小組，建立與領導小組的日常溝通機制，定期召開高層聯席會議，將開行的融資優勢與地方政府的組織優勢相結合，共同推進城市建設與經濟發展。

（2）從規劃合作入手，從金融功能輻射角度出發，參與制訂太原建設創新型城市相關政策、規劃，著眼于長遠、利用專業優勢編制相匹配的融資規劃，在此基礎上，梳理并建立重大項目庫，根據投資建設時序安排測算資金需求空間、設計資金來源渠道，幫助地方財政有計劃地管理未來一段時期內的政府債務余額控制和支出責任。

（3）運用“治理結構建設、法人建設、現金流建設、信用建設”的開發性金融機制建設理論、策劃以PPP運作機制為重點的項目策劃。上述理論曾廣泛適用于政府融資平臺的建設，在現今政府融資模式、監管環境發生變化的背景下，它們仍可以“老瓶裝新酒”，用來指導融資平臺轉型、PPP項目主體的建設。①治理結構建設、法人建設。積極推動和介入項目主體的設立和建設工作，在其成為擁有合理公司治理結構的現代企業法人前提下，保證社會資本對項目公司的控制權和地方政府對其的監管權。謀求項目主體健康、持續運營、維系政府與社會資本“婚姻”穩定。同時，金融機構的提早介入，可以使項目主體與生俱來具備融資的合規性和便利性。②現金流建設。對于使用者付費難以全部覆蓋建設運營成本及收益或政府付費型項目，開行積極介入項目前期包裝、策劃，力求通過項目的實施帶動片區的土地出讓收入或稅收的增加，減輕財政的額外支出壓力。如運用棚戶區改造與城市的布局更新、土地整理出讓相結合;軌道交通線路建設與配套物業開發相結合;綜改區基礎設施建設、土地收儲整理與未來土地出讓收入、企業入駐帶動的經營性物業收費及財稅的增加等，都可以實現項目廣義的“自平衡”。③信用建設。通過政府組織增信機制建設、項目主體信用道德建設及整個社會信用環境的塑造，優化融資環境、減小金融信貸風險。④與財政部門、融資平臺及科技龍頭企業等開展有關PPP融資模式、科技型中小企業統貸、轉貸方面的課題研究，開展投融資模式的創新試點，提煉、宣介可復制、可推廣的經驗。

5.2 分類精準施策、構建融資體系、彌補市場失靈，引導商業金融和社會資金參與

（1）政府投資類的公共基礎設施項目。自國發43號文、財政部87號文后，傳統的以政府融資平臺、政府購買服務為主的地方融資模式已叫停，除棚戶區改造、扶貧易地搬遷項目仍可以沿用政府購買模式外，其余原由政府單一投資開發建設的公共基礎設施類項目需要采用以引入社會資本、民營資本，并以其為主體的PPP模式建設運營。

①關于社會資本方。依據國辦發〔2015〕42號文、財政部財建〔2017〕743號文，在社會資本的選擇方面，除不同級政府的國有企業及民營資本外，也可根據項目的屬性引入已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺或同級政府控制的國有企業參與PPP項目的招標。一方面可以支持地方國有企業、特別是融資平臺的轉型發展;另一方面有利于地方政府對PPP項目未來運營及利潤的統一管理和控制。

②規范PPP項目運作流程。2017年11月，財政部發布財辦金〔2017〕92號文、進一步規范了PPP項目運作流程及項目庫的管理。依據文件，要審慎開展（但非禁止）政府付費型項目;強化項目主體對PPP項目的后期運營管理，建立與項目產出績效相掛鉤的政府付費機制，確保項目建設成本與績效考核結果掛鉤部分不低于30%;隔離財政對項目債務的還款責任;杜絕由債務性資金充當資本金或第三方代持社會資本股份的情況，以保證PPP模式健康、可持續的發展。

③社會資本的退出。依據財政部財金〔2017〕55號文及國家發展改革委發改投資〔2016〕2698號文，在不改變社會資本控股地位的前提下，通過引入資產證券化、基礎設施類REITs（不動產投資信托基金）等金融產品轉讓PPP項目的部分股權、收益權，以克服公共基礎設施投資數額大、回收期長的不足，盤活基礎設施存量資產，為社會資本退出提供有效途徑，從而增強社會資本循環投資能力。

（2）企業投資類項目。對于成長型企業，可探索先期以天使投資、科技型基金股權投入引導，同時開行以批發類信貸資金進入，通過地方投資類企業（如華融晉商資產管理有限公司）統貸或轉貸、地方商業銀行轉貸等形式，與政策性擔保機構、科技型企業發展專項風險補償金建立風險分擔機制的方式提供支持。

對于成熟型龍頭或優質企業，建立正面清單，采用直貸模式，并運用“投貸債租證”綜合金融服務、聯動支持企業的科創研發、轉型升級及做大做強。

5.3 發揮“投貸債租證”業務協同優勢，拓展多元化、多層次的融資體系

僅僅依靠信貸資金，無法解決創新型城市建設的龐大資金需求，而且也不符合國家“去杠桿”的政策要求，因此有必要建立一個多層次的融資市場體系和互為補充的籌資渠道。國開行自2008年開始搭建集團組織架構，目前已經建立了 集“銀行、債券、投資、租賃、證券”為一體的綜合金融服務平臺。

（1）貸款方面，發揮開發性金融長期、大額融資優勢，秉持“保本微利”的經營原則，以銀政合作為重要抓手，推進市場、制度、信用的建設，為創新型城市的建設提供資金來源和融資模式。

（2）投資方面，推動國開金融與太原市政府聯合設立成長科技型基金，以其作為母基金引導私人資本、產業資本及各種社會資本等設立子基金、進入私募股權投資或風險投資領域，發揮基金在科技型企業孵化成長期對充實企業資本、滿足項目前期投入的作用。

（3）債券方面，運用國開行、國開證券在債券承銷領域的成熟經驗，推動符合條件的成熟企業利用債券市場拓寬直接融資渠道、降低融資成本。

（4）融資租賃，通過國銀租賃基礎設施租賃、設備租賃等業務品種優化金融服務，推動高科技型企業向“輕資產、重資本、重研發”的方向發展，支持通過售后回租等融資類產品幫助地方政府或企業盤活流動性差的存量資產。

（5）證券業務，對于發展前景較好高科技企業，可通過國開證券提供IPO、股改、掛牌交易等方面的業務咨詢和跟蹤培育服務，支持成長型、成熟型企業在主板、新三板、中小板塊上市和交易。對于有穩定預期收益的PPP項目公司，國開證券可提供資產證券化、REITs等金融產品，助力社會資本的股權退出和基礎設施資產的盤活。

5.4 因勢利導、創新驅動，為創新型城市建設提供優質服務

降低融資成本。爭取棚改、地下管廊PSL資金在規模上給予太原適度傾斜，爭取總行允許分行在單筆貸款綜合收益率不低于盈虧平衡利率的前提下，擴大分行自主定價權。

爭取軟貸款回收再貸與國開發展專項建設基金規模，以低成本的資金來源拓展重點項目資本金補充機制。

發展知識產權質押、高新技術企業股權質押融資，引進中債信用增進公司等信用增信機構，建立適用于高科技企業和研發機構的風險分散分擔機制。

創新評審方法，在合規前提下擴大與政府合作空間。如棚改項目可優先使用騰空土地出讓收入等政府基金予以還款安排，對于基金未能覆蓋的還款資金再計入PPP或政府購買服務等支出;根據財政部《對十二屆全國人大第五次會議第2587號建議的答復》（財金函〔2017〕85號），明確PPP模式中“10%上限控制的僅是一般公共預算中安排的支出責任”，通過評審時點或PPP合同等有效法律文件中明確和區分政府付費、可行性缺口補助等財政支出來源（一般公共預算和非一般公共預算）等措施，都可以擴大與政府的合作空間。此外，通過將無收益的公共基礎設施建設與有收益的土地開發整理、行業經營等整體開發、打包評審，實現公共基礎設施正外部性最大限度的“內部化”，培養項目自身的“造血”功能。

5.5 推動政府增信、共建風險管控體系

（1）通過計劃管理管控風險。對于政府投資的項目，通過前期參與編制融資規劃、與財政部門共同梳理重大項目庫，從開始就介入融資模式設計，明確項目還款來源及地方財政的支出責任，根據財政實力滾動擬訂政府類投資項目的融資計劃。

（2）通過模式創新管控風險。對高科技企業貸款實施差別化的信貸管理和監管，探索通過地方投資類企業（如華融晉商資產管理有限公司）統貸、地方商業銀行轉貸等模式開展業務。推動太原市金融辦、中小企業局設立科技型中小企業“融資應急周轉”專項資金，確保企業在續貸時點避免資金鏈斷裂的風險。

（3）建立風險分擔機制管控風險。推動太原市政府拓展現有政策性擔保機構擔保范圍，通過采取政府注資、引導地方國有企業、社會投資機構投資入股等方式做大做強擔保機構。由市財政設立科技型企業發展專項風險補償金，用作貸款風險緩釋措施。

（4）通過社會信用體系建設管控風險。推動地方政府落實逃廢債務黑名單同業共享信息機制和同業聯合制裁制度，定期約談逃廢債企業，實行金融訴訟案件定時辦結制度，發展本土金融資產管理公司屬地化化解不良資產，弘揚誠實守信的社會風氣，建立健康的金融生態環境。

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[作者簡介]董濤，國家開發銀行山西省分行客戶一處，高級經濟師;白玉虎，國家開發銀行山西省分行，客戶一處處長。感謝匿名評審人提出的修改建議，筆者已做了相應修改，本文文責自負。