林地變更調查工作常見問題與對策研究

杜 志,柯善新，李香林

(1.國家林業和草原局中南調查規劃設計院，長沙 410014；2.肇慶市瀕危野生動物救護中心，廣東 肇慶 526000)

開展林地保護利用狀況及其管理屬性等變化情況的調查分析，掌握真實準確、具有時效性的林地檔案及其資源變化狀況，是支撐建立空間規劃體系、實施生態紅線管控、落實林地用途管制、編制自然資源資產負債表、實行領導干部自然資源資產離任審計、建立生態環境損害責任追究制度等生態文明體制改革的重要工作。從縣級試點到全國展開，林地變更調查已成為林地管理的年度常態化工作。本文結合生產實踐，總結林地變更工作中常見問題并提出相應對策，以期為推動林業工作發展起到積極作用。

1 林地變更工作發展歷程

林地變更調查工作是貫徹落實《全國林地保護利用規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)的基礎性工作，是實現縣級森林資源年度出數形勢倒逼的重要任務。自2010年《綱要》頒布，提出編制林地保護利用規劃的工作，到2012年林地保護利用規劃編制完成的各縣，形成了落實到山頭地塊的林地“一張圖”。然而，由于規劃編制的時間緊、工作粗和缺乏時效性，編制的規劃和建成的林地“一張圖”存在著部分林地與現狀不符，以及不能反映林地動態變化等不足。

為確保林地“一張圖”的現實性和準確性，林地年度變更調查工作應運而生。在國家林業和草原局的推動下， 2013年在廣東佛岡縣、浙江龍泉市等少許縣級單位開展試點和擴大試點工作，到2014年以吉林省、江蘇省等10個省分批次的開展[1]，至2016年全國范圍內各省、市、縣全面鋪開。目前，全國各縣級單位至少已開展過3次年度林地變更調查工作。

同時，為加強林地保護管理基礎支撐能力建設，建立年度林地變更調查工作制度，國家林業局先后于2015年4月制定《全國林地變更調查技術方案(試行)》、2016年5月制定了《林地變更調查工作規則》。隨著林地變更工作由試點深入到全面鋪開，國家林業局在總結經驗基礎上，于2017年10月發布《林地變更調查技術規程》(LY /T 2893-2017)，規定了林地變更調查工作的目的、任務、內容、變更方法等內容，進一步規范林地變更調查工作。

2 林地變更工作內容

林地變更調查基于上年度林地變更調查結果，利用林地管理檔案信息和遙感技術，結合必要的現地調查，更新林地利用現狀[2]，形成本年度林地變更調查成果，實現林地“一張圖”的準確性。林地變更調查工作內容可歸納為界線范圍變更調查和地類屬性變更調查。技術路線見圖1。

圖1 林地變更調查工作技術路線圖

2.1 界線范圍變更調查

縣級界線的確定是開展變更調查工作的前提。林地變更調查以縣級行政區為調查基本單位，東北、內蒙古重點國有林區以國有林業局經營單位為調查基本單位。調查基本單位界線一般使用國土資源廳或民政廳提供的行政界線，原則上不得更改。然而，實際上在開展林地變更調查工作中，常需要結合最新的森林資源二類調查或者“多規合一”等相關工作，這將會涉及到縣級行政界線的變動。因界線變動而造成的縣級林業指標的變化，是林地變更調查分析的重要部分。另外，自然保護區、森林公園、重點國有林區、國有林場，以及重點生態工程、公益林等各類規劃管理屬性的范圍和界線，應依據經批準的林地保護利用規劃調整或修編有關范圍界線調整的批文和批準結果進行變更[3]。

林地范圍的變更調查是工作的重點。林地變更調查工作按土地管理類型劃分為按林地管理、按非林地管理和暫按林地管理3類。經批準實施的縣級林地保護利用規劃和林地“一張圖”確定的林地界線(即按林地管理范圍)是林業必須堅守的紅線，而新增的林地如因林業建設工程等植樹造林新增的林地，需經審批實施后方能改變土地管理類型；減少的林地除了經審批變更為建設用地可調出林地范圍外，對于未經審批但已將林地用途改為建設用地、且無法恢復林業生產條件的，仍需按林地記載，并做相應說明。

2.2 地類和屬性變更調查

林地地類的變動會涉及到森林覆蓋率的變化，對于造林、采伐、更新等森林經營活動頻繁的區域，其地類變更任務重、工作量大。首先應將造林和采伐等林地檔案資料矢量化后，更新至本期林地數據庫；然后根據相近兩期遙感影像，仔細判讀變化圖斑，更新本期數據庫；對于有疑問的地塊開展必要現地核實調查，全面查清地類變化地塊。

管理屬性的變更調查是其它林業規劃工作的及時反映，是林地變更調查完善林地“一張圖”的重要體現。變更內容主要是林地權屬、森林類別、林種、工程類別、林木起源、事權等級和保護等級等7個屬性。當年開展二類調查、公益林區劃界定或林業建設工程等項目時，需與林地變更調查工作進行銜接，及時更新管理屬性。在常規的年度林地調查變更時，林木起源的變化應與地類的變更相聯系。

3 林地變更工作中常見問題

3.1 投入不足，工作協調機制有待優化

目前林地變更調查已成為林業常規性工作，然而部分地區受限于經濟或機構改革等因素，人力和物力難以保障常規的林地變更工作。部分偏遠地區，縣級林業單位高素質專業技術人員有限，存在著技術人員調查標準把握不夠準確，以及絕大部分工作人員以前從未接觸過相關圖形處理軟件和計算機操作人員匱乏等現象，內業區劃判讀等工作質量不高。林業局或護林站的電腦、GPS、掃描儀等設備不足或配置太低，也很難滿足工作需要。

基層林業部門機構不全、隊伍不穩定，一些基層林業站劃歸鄉鎮管理，使本來不足的基層力量更加薄弱，不能凝聚鄉鎮力量，僅靠林業局隊伍完成全縣地塊核實，經常造成變更外業工作進展緩慢?？h域內涉及其它縣級以上國有單位(林場、自然保護區、森林公園等)時，由于隸屬關系或行政層級不一，溝通不暢的情況也極大影響了資料收集與外業核實的效率，導致進度滯后、工作質量不高。

3.2 林地變更軟件不夠完善

林地變更采用國家統一的林地變更軟件，是統一數據結構、實現統一變更方法和步驟、提高工作效率的必要技術平臺。軟件開發至今，雖已更新多個版本，但對基層林業工作者而言，在數據準備、數據更新檢查、邏輯控制流程中仍存在一定的操作難度。另外，軟件常出現不穩定和自動關閉的情況，數據導入和變化生成速度也慢；在數據處理、邏輯檢查等方面也需要在不同的地理信息系統之間進行交叉處理，既耗時又費力，且易造成數據丟失。

部分省份將樹高、胸徑、蓄積量等森林資源數據更新工作整合至林地變更工作中，或是需結合當年的二類調查數據時，數據庫所包含的所有屬性因子，會在常規的四十一個林地變更字段上擴充至六七十個，對技術人員的專業水平要求更高；在屬性填寫和邏輯檢查修正過程中，也容易混淆二類調查的屬性和邏輯，給基層工作者造成一定困擾。

3.3 RS和GPS技術的運用不夠

林地年度變更調查工作均采用國家林業局統一購置、處理、下發的兩期衛星影像，原則上采用當年接收分辨率不低于5 m、處于森林植被生長季節的遙感影像數據。實際工作中，僅采用統一提供的遙感數據，忽視多遙感數據源的參考作用。在空間分辨率、遙感影像時效性、同物異譜和異物同譜、校正精度、影像清晰度(陰影和云等)等方面難以滿足工作需要。尤其是影像時效性，部分影像時點與更新要求年底時點相距很長，甚至提前了半年。如廣西等采伐量大(主要是桉樹等速生樹種的采伐)經營活動頻繁的地區，林業生產經營活動周期短，兩期影像判讀都無法充分和準確地反映當年度林地變更的情況。另外，基層工作者在外業過程中忽視全球定位系統的作用，僅憑紙質地形資料核實地塊，極易發生繞路、定位錯誤等情況，費時費力，工作效率不高。

3.4 林業經營管理信息化程度不高

林業經營資料是實現年度林地變更調查的基礎，但一些地區的森林資源管理信息化程度不高，林政管理和資源監測信息不暢，數據共享性差。營造林、采伐、建設項目使用林地等經營管理資料仍停留在紙質階段，缺乏電子版文件；完整性不夠，林業檔案資料不齊全，甚至缺乏圖、表、卡等基礎性檔案資料；資料質量不高，經營活動位置及其屬性信息記錄有偏差[4]。在年度變更的矢量化工作中，只能參照小班界線和山形地形進行勾繪，造成小部分斑塊邊界勾繪不夠準確，尤其是涉及建設項目使用林地變更的斑塊，只能依據影像和紙質材料進行小班區劃，不可避免的與實際征地紅線面積有差異，這些都大大增加了林地變更調查的工作量。

3.5 林規數據整合不完善

林地變更調查基于林地“一張圖”數據修正完善，理應涵蓋了林業各類規劃數據，但實際工作中，各類規劃的標準和制定時間不一，部分地區的林地“一張圖”未能充分整合其它規劃數據。主要表現在林地變更成果中公益林數據與縣級批準公益林區劃界定數據有出入；林地變更中自然保護區、森林公園等界線與批準規劃界線不一致，仍存在多張皮、多套數等情況。同時，林地保護利用規劃作為林地變更的基礎數據，在制定時未與土地利用總體規劃、城鄉規劃等進行銜接，與其它規劃銜接的力度也不夠，變更成果與土規等在數據空間上時有重疊，矛盾突出，常造成地方項目在審批時顧此失彼，嚴重影響了林地變更成果的效能發揮，也給森林督查等檢查執法帶來困擾。

4 對策和建議

4.1 建立長期穩定的經費保障和工作機制

完善的設備、穩定的技術力量，才能保障林地變更調查等常態化工作的順利高質量開展。建議各地區林業主管部門明確開支渠道，將林地變更調查正常所需的工作經費列入本級政府相應年度財政預算，或從森林植被恢復費中列支；在各省級林業主管部門的組織下，組織協調好市縣范圍內各國有單位和縣級單位工作，形成市縣聯動、鄉鎮聯通、力量聯合的有效機制，構建加強林地變更工作的整體合力。

4.2 加快升級，創造界面友好的軟件運行環境

軟件開發公司應在統一標準的前提下照顧地方的需求，及時收集各地軟件操作反饋的意見，通過完善軟件功能，不斷升級迭代，進一步擴大林地“一張圖”的應用范圍，實現滿足地方二類調查、公益林區劃界定調查和林業專項規劃的調查需求，再單獨設置界面更友好、更易于操作的林地變更模塊，構建滿足于國家、地方林地管理工作和建設林業大數據的運行系統。同時，全國林地變更軟件應進一步開放數據格式，提高矢量數據與常用地理信息系統的兼容性，實現數據共享，成果暢通運用。

4.3 運用多期影像，充分發揮先進技術效能

目前常用的前后兩期遙感影像，在桉樹等速生樹種廣布的區域起到的變更輔助作用相對較弱，不同時相的影像也影響著正判率，兩期遙感影像很難充分的反應速生樹種的采伐情況。實踐證明，高分辨率和合適時相的遙感影像能更準確、便捷的獲取相應區域的林木采伐、征占用等林地變化情況，顯著提高正判率[5]。相對于傳統的衛星影像，高清航空影像的優勢主要體現在：影像分辨率高，利于區劃出面積較小的地類圖斑；時效性強，多期對比可反映出一個年度內不同時期林業經營管理活動造成的林地變化；易于識別，基層林業工作者能快速識別航空影像上的地類，提高外業核實的效率。充分發揮多期高清影像和全球定位系統的作用，將積極推進林地變更調查等工作。

4.4 加大隊伍建設，提升信息化管理水平

當前，以擴展監測內容、提高監測效率、提升服務能力的林業信息化建設正深入推進，從人工檔案管理向森林資源和生態狀況綜合監測系統管理的發展是大勢所趨。林業主管部門應通過人才引進或內部擇優，或加強地理信息系統等林業常規制圖軟件的定向培訓，培養一批熟練信息管理系統操作和信息采集的林業信息化技術隊伍，對林地變更調查等常態化工作實行專職管理。對于技術薄弱且工作量大的地區，林業局應和省院或國家院合作開展聯合調查，既保證工作質量，又利于人才培養。在日常林業工作中，借助于森林經營管理系統軟件，實現林業經營資料的電子化，對地區山頭地塊的小班進行實時監控和更新，提高林業經營管理材料的完整性、時效性和準確性。

4.5 梳理規劃矛盾，提前布局“多規合一”

全國林地紅線已基本實落到山頭地塊，但資源調查現狀數據與各類業務管理數據不銜接問題仍然存在，不同業務部門管理使用的各項數據難以準確落地落圖、數據的邏輯性較差，“數出多門”現象依然較為突出。對此，各地區林業部門必須“攘內安外”，對林業各類規劃數據，應建立正確的銜接觀點，明確森林資源二類調查獨立性和不可替代性[6]，根據林地“一張圖”、公益林區劃界定等成果特點處理好界線和屬性問題，真正實現森林資源“一張圖、一套數、一盤棋”的“一體化”監測。在摸清林業資源家底后，林業部門要排序林地規劃約束條件，主動銜接國土、城建等其它規劃[7]，探索和推進“多規合一”工作，實現一本規劃、一張藍圖，在地區范圍形成各部門合力，協調保護和利用的矛盾，提高林地管理水平。