韓美為啥在防衛費分擔問題上吵個不休?

慕小明

駐韓美國空軍基地中的F-16戰斗機

2018年12月11日至14日，韓美兩國在首爾舉行了第10份韓美《防衛費分擔特別協定》的第10輪談判，因對協定“總體規?！贝嬖诜制?，雙方未能達成最終協議。

實際上從2018年3月至12月，韓方首席代表張元三和美方首席代表副助理國務卿蒂莫西·貝茨先后進行了10輪漫長而又艱苦的談判。雙方談判的破裂，不僅使駐韓美軍在2019年面臨“停擺”，也很可能最終導致美國撤出部分駐韓美軍，這對韓美軍事同盟的未來以及東北亞的力量格局都將產生一定影響。

《防衛費分擔特別協定》與分歧

朝鮮戰爭結束后，韓美兩國于1953年10月簽訂《韓美共同防御條約》，韓國允許美國在韓國領土及其周邊水域部署陸、海、空軍。1966年，韓美簽署《駐韓美軍地位協定》，其中第5條規定韓國向美方免費提供設施和用地，此外的所有費用由美軍承擔。此后，美軍一直按協定內容自行承擔駐韓所需費用。

上世紀70年代美國的全球霸權相對衰落，時任美國總統尼克松提出，讓北約和日本等盟國分擔美國在歐亞地區的防務成本。1988年，美國以自身財政赤字為由，正式向韓日等盟國提出防衛費分擔要求。美國以日本已率先同美國簽訂駐日美軍費用分擔協議為例，不斷向韓國施壓。韓國迫不得已，于1989年和1990年分別向美方臨時支付了4500萬美元和7000萬美元，但未能全部滿足美方要求。1991年，韓國政府考慮到“駐韓美軍的重要性和戰略價值”，最終與美國簽訂了關于駐韓美軍駐扎費用的《防衛費分擔特別協定》。根據協定，韓國為部署在韓國的美軍每年支付一部分的軍費。

《防衛費分擔特別協定》（Special Measures Agreement，簡稱SMA），是韓美兩國依據《韓美共同防御條約》和《駐韓美軍地位協定》簽署的關于駐韓美軍軍費分擔方式的雙邊協議。韓國承擔的防衛費主要包括：駐韓美軍雇用的韓國人員工資、裝備修理維護和彈藥儲藏管理費用、美軍基地內的營房建設費用等款項。該協定一般先確定生效期內第一年的基本額度，再根據上一年度的GDP增長率、物價上漲指數和上上年度的居民消費價格指數來確定其后幾年的額度。

隨著新興國家的崛起以及美國影響力的相對下降，美國持續拋出“免費搭車論”，要求盟友大幅增加防衛費分擔額。

從1991年至今，韓美兩國先后簽訂了9份《防衛費分擔特別協定》。2014年1月簽訂的第9次《防衛費分擔特別協定》截至2018年12月31日到期。從1996年開始，韓方的分擔比例每三年大約增加10%，分擔額從1.5億美元提高到2018年的約8.6億美元。協定的有效期也由最初為二至三年，延長到李明博和樸槿惠執政時期的五年。

出于各自國家利益的考量，韓美兩國在防衛費分擔方面一直存在分歧。在美韓防衛費分擔問題談判過程中，美方不斷要求韓方增加防衛費分擔額。韓方則堅持，韓國對駐韓美軍提供的直接和間接經費不少，應當盡可能控制韓方負擔的防衛費增長。因此，韓美的防衛費分擔談判也時常被迫拖延。那么，美韓在駐韓美軍防衛費分擔方面到底存在著哪些分歧？

駐韓美國陸軍裝甲部隊進行年度演練中的N2A3步兵戰車

一是分擔費數額。特朗普執政后，漸漸表現出以“交易方式”看待美韓同盟的傾向，認為韓國作為盟友長期以來“搭便車”，要求盟友為美國的安全保障承諾“買單”。文在寅政府則認為韓方承擔的防衛費應該適度，尤其要考慮到韓國每年從美國進口數十億美元的武器，以及駐韓美軍的土地使用費并未算入防衛費分擔中的情況。在此次韓美防衛費分擔談判過程中，特朗普更是要求將韓國的防衛費分擔份額大幅提升到1.8萬億韓元，幾乎是2.85萬駐韓美軍全部的軍費開支。由于美國削減軍費已成定局，加之美國一定程度的“戰略收縮”傾向，韓美雙方承擔防衛費數額問題，仍將是今后韓美之間的主要分歧所在。

B-2隱身戰略轟炸機進行空中加油

二是協定有效期。在去年12月的第10輪談判中，美國方面提議將協定有效期由五年縮減為一年。韓國方面則認為協定一直是五年一簽，改為一年一簽不合常規。有分析認為，美國將于今年和日本、北約成員國就防衛費進行協商，向韓國方面提出此項建議，也是為了下一步與所有盟友統一防衛費分擔標準。

三是防衛費分擔項目。在此次談判中，美方堅持要求新增“作戰支援”項目，即將戰略武器在朝鮮半島的活動費用作為“作戰支持”費計入韓國承擔的份額。美方所定義的戰略武器包括核動力航母、核潛艇、B-1B戰略轟炸機、B-2隱身戰略轟炸機、F-35隱身戰斗機等。這些武器的運營成本高昂，韓方若承擔美軍戰略武器費用，將意味著韓國目前分擔的駐韓美軍防衛費翻番。韓國認為，防衛費分擔的宗旨是向駐韓美軍提供穩定的駐屯環境，戰略武器問題不屬于防衛費分擔談判議題，難以接受美方要求。因此，韓方堅持按以往協定只承擔美軍基地部分人員工資、基地建設和后勤補給三個項目。

此外，在美方要求的承擔美軍在韓國以外地點行動的部分經費，以及韓方要求的“轉換成以提供實物為主的分擔方式”等議題上，雙方也存在嚴重分歧，影響了協議的最終達成。

影響韓美防衛費分擔的內外因素

美國要求韓國增加防衛費分擔額的基本動機是減少盟友“搭便車”，以降低霸權護持的戰略成本。長期以來，美國一直要求韓國在防衛費的支出上向日本看齊。從總額上看，日本在日美軍事同盟當中分擔的防衛費是韓國在韓美同盟當中分擔量的3倍，但日韓兩國GDP總量相差巨大。加之目前駐韓美軍有2.85萬人，以陸軍為主;而駐日美軍為3.6萬人，以?？哲姙橹?，支出以裝備為主。而且，韓國一直是美國最大的武器進口國，過去三年的進口額高達14萬億韓元（約合132億美元），約為2017年防衛分擔額的15倍。因此，韓國的相對經濟負擔實際大于日本。

特朗普上臺以來，明確要求韓國在美韓軍事同盟當中承擔更多美軍駐扎經費，立場十分強硬。所以對韓國來說，分擔的防衛費上漲是必然的，只是漲多漲少的問題。這導致韓國國內抗議聲不斷，質疑為何用韓國人的血汗錢供養外國駐軍，要求公開費用去向，這主要體現在以下方面。

一是韓美《防衛費分擔特別協定》的合法性。部分韓國輿論認為，讓韓國承擔部分美軍駐扎費用，其本身就違反《駐韓美軍地位協定》第5條的規定，且隨著美國海外駐軍“戰略靈活性”的調整，駐韓美軍的任務也不再僅限于對朝防御，已成為可隨時介入世界任何地區爭端的快速機動部隊，因此韓國沒有義務向美軍無償提供設施和用地。美國海外駐軍遍及全球，英國、德國等經濟高度發達的國家并未與美國簽訂防衛分擔的協定。

韓國引進的美制F-15K戰斗機

二是分擔額度到底有多少。部分韓國輿論指出，韓國政府每年負擔的美軍防衛費，除賬面上的直接支援費用外，還有大量間接費用，如駐韓美軍中附編有3600余名韓國軍人，為美軍提供翻譯、后勤、行政等方面的協助，他們雖然劃歸美第八軍指揮，但仍接受韓國憲兵隊的管理，支出也由韓軍負責。此外還有向美軍提供的占地費用、訓練場使用支援費、公共費用減免以及所免除的道路港灣使用費等，如再加上美軍基地搬遷費用，韓方實際負擔額度超過一半，可能高達百分之七八十。

三是防衛費使用去向。韓美防衛費分擔屬于“總額型”，即雙方每次只談妥韓國每年應負擔的防衛費總額，對費用的具體使用去向并不規定監管條款。據韓媒報道，美軍可能存在不按協定額度執行和儲蓄獲利行為，光是2002—2008年建設費用一項存到銀行里的錢就達1.119萬億韓元。美方一邊抱怨錢不夠花，不斷向韓方抬高價碼，一邊卻把大筆大筆的錢存到銀行里賺利息。有關事態于2007年被韓媒首度披露，韓美兩國政府先是矢口否認，7年之后于2014年終于承認，但時至今日雙方仍含糊其辭不愿做出具體解釋。

四是美方不合理要求層出不窮。2017年7月，駐韓美軍陸軍司令部撤離首爾，南遷至京畿道平澤基地。搬遷過程從規劃到落實歷時14年，其間搬遷費一漲再漲，美方挪用大量防衛分擔費用于新基地建設，而這原本應由美軍承擔。2016年，駐韓美軍司令布魯克斯在美國國會參議院聽證會上說，美軍基地南遷共花費108億美元，韓國承擔了其中的92%。此言一出引發韓國輿論一片嘩然。此外，美國借口應對朝鮮“核導威脅”，常臨時調派航母、F-22、B-2、B-52、戰略核潛艇等高端武器到朝鮮半島，從而成為增加防衛費分擔的理由。美軍在韓部署“薩德”反導系統后，特朗普政府就一直要求韓方為此支付10億美元。而在韓民眾看來，“薩德”最關鍵的作用是保護美國本土和日本的安全，韓國沒有理由為此“埋單”。

從1991年簽訂第一次分擔協定至今，韓國向美方繳納的防衛費之所以一路上漲，美國的壓力是一方面，韓方的應對心態也是關鍵原因。由于分擔額相對于韓國的GDP總量來說占比很?。壳爸徽?.06%），韓方出這個錢并不困難，加之在與美國的交鋒中，韓國毫無疑問處于劣勢，并不希望因具體的數額分歧給韓美同盟帶來整體影響。所以，面對美國的施壓和國內民眾的反對，韓國文在寅政府必定使出渾身解數，既不能完全駁了美國的面子，還要爭取一個國會和民眾都能接受的數額。

空運至韓國的“薩德”反導系統

韓美防衛費分擔問題的影響

由于第9份《防衛費分擔特別協定》已于2018年12月31日到期，如果今年2月韓美仍無法達成一致，駐韓美軍的韓國員工將在4月中旬面臨著“無薪休假”的窘境。這將是韓美防衛費分擔談判破裂所要承擔的直接后果。目前，大約有8700名韓國員工向駐韓美軍提供行政、技術和其它方面的服務，所以他們的訴求將會對韓國政府造成很大的壓力。韓國外交部已經表示，韓方將“努力把對員工的負面影響降到最低”。

在第10輪談判破裂后不久，美國總統特朗普連續兩天在推特發文，就防衛費分擔問題繼續對韓國施壓。除了特朗普，共和黨掌控的美國參議院軍事委員會也發出了相同的聲音，要求韓國分攤更多的防衛費。這意味著，隨著此前支持韓防衛費分擔份額不要大幅度上升的國防部長馬蒂斯提前卸任，美國將會在該問題上對韓國施加更大的壓力。

鑒于韓美在歷次防衛費分擔問題上從來都是吵鬧不休，此次談判亦非例外。對于美國而言，如何以最少的成本維護美國的領導地位，將是特朗普政府的主要戰略考慮，也會以此來應對美韓同盟的調整。對于韓國而言，在防衛費分擔問題上只有有限的自主權，不太可能從根本上改變增加防衛分擔費用的趨勢。此外，韓國還面臨著向美國爭取汽車增稅的豁免權，在包括韓朝鐵路公路連接項目開工儀式在內的韓朝經濟合作方面，甚至在對朝鮮的人道主義支援的制裁免除上，韓國也都有求于美國，因而韓國做出讓步將是大概率事件。

可以預見，特朗普政府會繼續向韓方施壓，力求實現韓方承擔額度的上漲。韓方則可能借強調韓國對同盟的整體性貢獻來尋求折中方案，重申駐韓美軍的存在對于美國的核心利益也是至關重要的，不應僅以美國利益為中心考量。韓方有可能在額度上做出讓步，同時為向國內公眾有所交代，在防衛費執行制度方面提出改進意見，盡力要求美方在制度上做到合理、透明，比如借鑒日本的“需求滿足型”分擔方式，在總額確定的前提下，細化各項目的需求，明確使用去向，避免挪用、儲蓄等現象的發生。

但是，此次韓美爭議的持續發酵，不僅讓韓國各界對韓美《防衛費分擔特別協定》的前景感到擔憂，對韓美同盟的發展也產生了一定的負面影響。1月8日，韓國國防部長鄭景斗與美國代理國防部長沙納漢通電話，認為“在任何情況下，韓美同盟關系和聯合防衛態勢都絕不會動搖”。韓美兩國防長的表態，既是沙納漢履新的“規定動作”，也可視為韓美防衛費分擔談判破裂后的“補救措施”，為韓美同盟未來打上一支“強心針”。

事實上，2018年以來朝鮮半島局勢發生積極變化，由高度緊張向逐漸緩和的方向發展。這在某種程度上降低了韓國對美國的不對稱依賴，對美韓同盟也產生了一定的沖擊。雖然美國表示駐韓美軍的規模和性質保持不變，韓國也聲稱駐韓美軍與簽署朝鮮半島和平協定“毫無關聯”，朝鮮也并未將駐韓美軍撤離作為棄核的條件，但隨著形勢發展，駐韓美軍的地位和規模等具體問題恐怕最終要擺到談判桌上，并成為各方協商的難點。

最終，韓美雙方會尋求妥協達成協議，結果很有可能導致美國削減韓國駐軍。這一方面符合第二次“特金會”的期待和朝鮮半島的形勢變化，一定程度上也符合特朗普政府當下的局部退出戰略。但是，駐韓美軍在美國東北亞戰略中至關重要，美國減少駐韓美軍的數量也是有一定限度的。2018年10月生效的《2019財年美國國防授權法案》規定，目前2.85萬名駐韓美軍未經美國國會同意，不得縮減至2.2萬名以下。

美韓兩國炮兵進行聯合演練

但不得不承認，韓美同盟基于《韓美共同防御條約》《駐韓美軍地位協定》《戰時支援協定》等法律基礎，還包括了韓美安全協商會議、韓美軍事委員會會議、韓美聯合司令部等多層次協調機制與機構，是戰后美國的雙邊軍事聯盟中法律體制最健全、作戰指揮系統最完備的同盟。韓美同盟歷時60余載，兩國之間高度的利益契合和價值認同，決定了韓美之間有足夠的韌性和共識以解決分歧。

[編輯/山水]