張永利代表：礦產資源權益金政策需完善

本刊記者 毛建華｜文

2017年4月13日，國務院發布了《礦產資源權益金制度改革方案》，至今快兩年了，實施情況如何呢？帶著這個問題，本刊記者采訪了全國人大代表，西部礦業集團有限公司黨委書記、董事長張永利。

張永利說，礦產資源權益金包括探礦權和采礦權征收礦業權出讓收益，在《礦產資源權益金制度改革方案》發布之后，2017年6月29日，財政部、國土資源部聯合印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》。制度與辦法發布實施以來，有四個問題出現：

第一，企業出資形成的勘查成果征收礦業權出讓收益，給礦業企業增加成本壓力的同時，不利于調動、鼓勵企業和社會資金投入風險勘查工作的積極性。礦業權人投入大量的資金、技術，通過風險勘探方式開展找礦研究工作，獲取的勘查成果往往需要多年的探索和持續投入，勘查過程長，投資風險大，成功率低。根據財政部、國土資源部《關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建〔2006〕694號）、《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題補充通知》（財建〔2008〕22 號）、《關于加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》（財建〔2010〕1018 號）等規定，對屬于企業自行出資探明礦產地的，不得收取礦業權價款。該規定起到鼓勵企業及社會資金投入風險勘查的積極性。按照現行的政策規定，無論是國家出資或是企業出資形成的勘查成果一并收取礦業權出讓收益，企業涉及補繳權益金數額巨大，無疑將此等具有稅費性質的礦產資源權益金演變成了一種“投資負擔”，給礦山企業帶來非常沉重的經濟壓力和成本負擔。制約了企業投資風險勘查的積極性，給礦產勘查領域帶來不利影響，同時對礦業企業而言，存在明顯的不公平不合理。

第二，新增資源儲量征收礦業權出讓收益，會對企業開展危機礦山找礦的積極性和投資信心受到很大影響。在礦產資源勘查開發過程中，由于勘查程度的提高，資源儲量發生增減均屬正常，并隨著市場價格、采選技術方法等的變化而不斷變化。企業為確保礦山穩產、延長服務年限，必須投入大量資金開展風險勘查，增加儲量。但按照現行政策，即使已經繳納了權益金的采礦權范圍內屬于企業風險投資勘查形成的新增資源儲量，仍然征收礦業權出讓收益，對出資勘查的礦業企業明顯有失公允。企業會考慮投資風險和將會增加的權益金成本而放棄風險勘查工作。

第三，對于低于規定額度一次性征收和首期繳納20%探礦權出讓收益，如果最終不能開采，已收取的權益金缺乏相應的退還機制。企業投入大量資金開展勘查工作，多數項目最終無法發現可供開發的資源；即使有了查明礦產資源儲量，但往往因政策等多種原因，無法辦理采礦證的情況并不罕見；即使辦理了采礦證，仍然無法保證未來的開采行為和生產行為。因此，一次性征收或首期繳納20%探礦權出讓收益，沒有非企業過錯而未來無法開采時的退還機制，給企業造成額外負擔和損失。

第四，各省制定的權益金基準價和計算方法不統一，造成同一礦產，權益金基準價差距較大的，帶來不公平的開發環境。部分省份在制定權益金基準單價時，參考標準和原則與市場沒有充分結合，制定的權益金基準單價、計算方法各不相同，差距較大。同樣品位鐵礦石價格甚至可以相差一倍以上，同一金屬，單價差距也在50%以上，國家沒有統一的原則和標準，無形中增加企業在不同地區的生產成本，造成不公平的開發環境。

張永利向記者做了情況分析。他說，第一，根據改革方案，將礦業權價款調整為礦業權出讓收益后，兩者的征收目的和形成條件有所不同。一是從征收目的來看，礦業權價款體現為國家對礦產資源的投資收益，而礦業權出讓收益體現為國家對礦產資源的所有者權益，其經濟內涵既包括原有礦業權價款的投資收益，也包括原有礦產資源補償費的礦產資源所有者權益。二是從形成條件來看，礦業權價款形成條件有3個，即國家出資勘查、探明礦產地和國家對礦業權的出讓，而礦業權出讓收益形成條件只有國家對礦業權的出讓。因此，改革后對于國家出資探明礦產地未進行有償處置或未足額繳納礦業權價款的礦業權人繼續繳納權益金是合理的。但對于礦業權人以申請在先方式取得的探礦權，經過企業風險勘查投資后查明資源儲量，轉為采礦權的，未完成有償處置并非是企業自身的錯誤造成。按照當時政策法規不需要繳納價款的，現一并繳納權益金對企業有失公允，相當于企業要自己承擔因政策前后銜接之間的過錯。

第二，企業尚未生產，遠談不上盈利時，在申請礦業權許可證之前就征收高額的礦產資源權益金，對企業風險勘查投資的積極性影響極大。企業投入風險勘查的兩個結果，一是無成果，造成投資損失；二是有成果，需要繳納巨額權益金?；诖?，企業往往不愿意繼續冒險開展風險勘查工作，只會等靠國家投入的尷尬現狀，此項規定無意中堵住了社會資本投資勘查的渠道，制約了企業和社會的發展。

第三，關于企業出資勘查新增資源量繳納權益金，企業會考慮風險勘查的必要性和經濟性，即使仍有找礦潛力，也可能停止風險投資，不愿意新增資源量，或者新增了資源量，也會采取隱瞞的方式，最終導致有可能新發現的資源永久呆滯在地下，得不到充分利用而造成資源浪費，并極大地制約了企業投入風險地質找礦的積極性。

第四，探礦權人在取得勘查許可證前，低于規定額度的，可一次性征收礦業權出讓收益，高于規定額度的，首次繳納比例不得低于探礦權出讓收益的20%，屬于“提前征收”。如果后期投入風險勘查仍然不具備開發條件或因其他因素無法開發，那么，企業不僅要承擔風險勘查投資損失，而且不要承擔不能退還提前繳納的權益金損失，對小微礦業企業打擊可能是致命的。

第五，不同省區制定的權益金標準不統一，將造成新的地區發展不平衡，給礦產資源優勢省份帶來不利影響，造成資源不能合理開發利用。

為此，張永利給出了四條建議：第一，為保持政策的連續性，維護礦業權人合法權益，建議按照“新礦業權新辦法，老礦業權老辦法”的原則繼續做好礦業權價款的征收工作。已進行有償處置但尚未足額繳納探礦權采礦權價款的，仍按原規定繼續繳納探、采礦權價款；對于申請在先方式取得探礦權，在轉為采礦權時尚未進行處置的，應在充分考慮企業出資勘查形成勘查成果的實際情況，合理抵扣或減少礦業權出讓收益。

第二，國家應鼓勵礦山企業尤其是老礦山自籌資金開展探邊掃盲，延長礦山服務年限，對于已繳清價款的采礦權范圍新增資源儲量，建議不再征收權益金。

第三，關于提前繳納權益金問題，建議調整提前繳納比率。如果現行權益金政策不變，建議建立健全退還機制，減輕企業負擔

第四，從國家層面統一權益金基準價標準，各地區給出合理調整系數；統一基準價計算方法，避免各自為政，產生區域不平衡問題。