淺談錢江源國家公園體制試點區生態移民

文|毛玉明 江 紅

國家公園是由國家劃定和管理的自然保護地，旨在保護有代表性的自然生態系統，兼有科研、教育、游憩和社區發展等功能，是實現資源有效保護和合理利用的特定區域。由于較好的處理了自然生態保護與資源持續利用之間的關系，國家公園被看作是現代文明的產物，是國家進步的象征。

錢江源國家公園體制試點區（以下簡稱試點區）位于浙江省衢州市開化縣境內東北部，西與江西婺源縣毗鄰、北接安徽省休寧縣，是浙江省最大的水系——錢塘江的源頭，浙江最重要的水源涵養地，承擔著維系錢塘江全流域生態安全的戰略任務，設立目標主要是保護錢江源區生態服務功能和中亞熱帶地區低海拔原生常綠闊葉林自然生態系統。試點區面積252平方公里，空間范圍包括古田山國家級自然保護區、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區3個保護地以及連接以上保護地之間的生態區域。涉及開化縣蘇莊、長虹、何田、齊溪四個鄉鎮，包括一個國有林場部分山林，21個行政村，72個自然村，人口9744人。依據保護對象的敏感度、瀕危性、分布特征和遺產展示的必要性，結合居民生產生活與社會發展的需要，將試點區劃分為核心保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區。核心區保護區的范圍包括古田山國家級自然保護區核心區和緩沖區、何田鄉、錢江源國家森林公園的重要區域，面積為72.33平方公里，占28.66%。

雖然近些年試點區內居民“靠山吃山”的生活方式有了較大的調整，但當地居民砍伐林木等資源傳統利用方式，化肥使用、分散式飼養禽畜產生的廢水和農村生活垃圾而產生的農村面源污染，對試點區內的生態環境已造成破壞或造成了潛在的威脅。

生態移民是指為了保護或者修復某個地區特殊的生態而進行的人口遷移，為了使國家公園內生態脆弱區的環境得有效緩解和實現核心資源最好的保護，科學合理的阻止生態進一步惡化的趨勢，應由政府主導，統籌規劃，有組織的實行生態移民，減少人類活動對國家公園內生態環境破壞。在保護自然環境與生態資源的同時，也可達到消除貧困和實現城鎮化的目的。

根據《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》的要求，核心保護區內全部和生態保育區內部分自然村必須結合異地搬遷和下山脫貧政策實行生態移民。試點區人口密集，處于浙江欠發達地區，生態移民任務重，現就如何因地制宜，實現試點區生態移民，談談看法。

開化縣異地搬遷及下山脫貧現狀

目前在浙江省開化縣實施的移民是異地搬遷及下山脫貧，經調查，開化縣255個行政村中有1297個自然村，由于特殊的地理環境和歷史原因，農村人口居住比較分散，涉及古村落保護、地質災害點、重要飲用水源保護區、重大水利項目涉及村、偏遠山區村、戶籍人口100人以下的自然村等6類，加上其它通過購買商品房移居的，潛在搬遷對象大約在14000戶50000人左右，但除水庫移民等外，真正自愿且有條件搬遷的農戶不足2萬人。浙江省對有關縣異地搬遷及下山脫貧補助標準是人均8400元。其中5600元直接補助給農戶，2800元由縣（市、區）統籌用于異地搬遷安置小區（點）的基礎設施建設，不足部分需縣財政統籌。自實施異地搬遷工作以來，為鼓勵高深山區農民異地脫貧，縣政府在財政困難的情況下每年投入異地搬遷項目大量資金，并結合來料加工，場所建設、職業技能培訓、原有山林和土地承包經營權流轉與下山搬遷同步，基本實現搬遷農民充分就業，確?！鞍岬贸?、穩得住、能致富”。這些優惠政策措施有效有力地推進了異地搬遷工程的深入實施。截止目前，開化縣新建續建了10個安置小區（其中縣級安置小區5個、鄉鎮安置小區5個）、96個安置點，共完成4000余戶近16000余人異地搬遷。

試點區內移民情況分析

試點區內需生態移民的有蘇莊鎮的蘇莊、橫中、余村，齊溪鎮的上村4個行政村中的8個自然村，戶籍人口815人，常住人口311人（見表一）。

表一 錢江源國家公園搬遷型村各村人口情況

從表一中可以看出：

1、已享受異地搬遷政策的移民——“政策型移民”116人，占總人口的14.2%，占已移民人口的23.0%，這部分移民的原房屋已拆除，宅基地已由村集體收回，無法返鄉居住，并結合來料加工，職業技能培訓、原有山林和土地承包經營權流轉等，大部分實現就地就業。

2、未享受異地搬遷政策的“移民”卻有388人，占總人口的47.6%，占已移民人口77.0%。

這部分“移民”屬于動態人口遷移，也稱“生存型移民”，是在生活和環境的兩方面壓力作用下，通過投親靠友、外出打工創業等方式，人們自愿擺脫其惡劣的自然環境，主動改變自身的生活狀態與生活質量，這是一種自發選擇行為，雖然屬于動態人口遷移，仍有較強的穩定性，已成為試點區內生態移民當中不能缺少、非常重要的組成部分，如上表中的充凹、嶺里頭、大鮑山、外長坑頭、內長坑頭自然村。

3、常住人口311名，占總人口的38.16%，龍潭口、東山兩自然村278人，占常住人口的89.4%，對試點區內的生態環境保護具有一定干擾。青安塘村因離行政村較近，交通相對便利，常住人口17人，但基本上是年老體弱、因身體原因不能外出打工的村民，對環境的破壞力微乎其微。

表二 錢江源國家公園搬遷型村搬遷人口安置分布

從表二看：忽略縣外情況，安置人數排序為本行政村（占39.5%）——中心鎮（占25.6%）——城區（占16.1%）——本鄉鎮（占14.5%），而“政策型移民”基本集中選擇在本行政村和城區兩安置點，占總“政策性移民”人數的87.9%，“生存型移民”集中選擇在本行政村和中心鎮兩地安置，占總“生存型移民”人數的68.3%，這說明：

1、在本行政村安置成本相對較低，房源戶型好，生活方式改變不大，語言環境和生活習慣相通，能了卻移民故土情結，故吸引力高，移民樂意接受；

2、而城區、中心鎮因基礎設施條件相對較好、交通相對方便、就業機會多、生活幸福指數高，部分村民也愿意接受；

3、本鄉鎮安置點離城區較遠，在各方面條件不占優勢的情況下，吸引力相對不高。

推進試點區生態移民工作的困惑

隨著試點區生態移民工作的進一步推進，除原有的：思想有顧慮，故土情結濃；搬遷成本高，安置地房源戶型小，公共配套跟不上，教育、衛生、就業等滯后，沒有形成很強的吸引力（除城區外）等原因外，新的問題相繼出現，工作難度加大，需要引起我們的重視和警惕。

1、通過農村康莊工程及新農村建設等項目的有效實施，農村基礎設施條件均較為完善，通水、通電、通路、通信、電視等公共設施建設一應俱全，村民生活幸福指數提高，導致農民搬遷意愿不強，是312名常住人口基本集中在龍潭口、東山兩自然村的原因之一。

2、生態移民離開世代居住的自然環境，在生活方式、生活來源、教育資源、就業機會等方面都可能發生較大變化，面臨資金、技能、語言環境和生活習慣等多方面限制和重新融合。

3、待移民年齡偏大，經濟條件差，再就業能力低，移民后生活成本增加，即使政府給予一定補助并采取了相應移民安置措施，原有的生活水準和質量難以保證。

4、移民也會給遷入地增加壓力，如何使生態移民的收入水平和生活水平改善提高，加速遷入地的城鎮化建設步伐，從經濟效益、社會效益、生態效益三個方面促進遷入地的良性發展，實現遷出地生態保護和遷入地繁榮的雙贏局面。

5、動態遷移人口雖然大部分已在居住地或安居樂業或隨子女生活，住房年久失修，重返山林長期居住的可能性極小，但從表二中可以看出，“生存型移民”在本行政村、本鄉鎮、中心鎮安置人數占“生存型移民”比例高達86.1%，因他們沒享受相關政策，仍享有原住房所有權，不排除有潛在重返山林而造成對生態環境影響的可能。

6、安置在本行政村、本鄉鎮移民人數占總人數的54%，雖然移民的原房屋已拆除，宅基地已由村集體收回，無法返鄉居住，但因離原居住地近，部分移民仍然利用原有的生產資料、“靠山吃山”而生存。

加快試點區生態移民工作的建議

我國國家公園管理及建設經驗仍處在摸索階段，需要探索符合我國東部地區實際情況的國家公園建設路徑，堅持以人為本、人與自然和諧的理念，科學規劃、決策、評估生態移民工作，如何既要搬得出，又要穩下來富起來，使他們成為發展型移民，只有這樣才能防止重返山林，這是試點區移民工作中的重中之重。

1、科學選址加強配套。要做到公共服務設施建設要與安置小區同步規劃、同步建設、同步投入使用，著力提高安置小區品質，增強吸引力；實行城區、中心鎮、中心村等梯度安置，既加快人口集聚速度，又兼顧到移民的鄉土情結。

2、對要實施試點區生態移民村及年齡偏大、體弱、再就業能力低、對環境影響極小的居民，實行萎縮性管理。

3、提供就業機會，加強技能培訓，引導移民自主創業。

4、實行分類安置。對試點區生態移民優先安置，適度提高補助標準，并探索長期的動態的經濟補償方法。

5、盡快落實動態人口遷移的移民政策。

6、保障移民的合法權益，實行地役權改革，實現國家公園對試點區內自然資源的統一管理。