關于提升陜西省農村留守老人福祉的對策建議

權一章　李學泳

摘 要：改革開往以來，隨著工業化和城市化進一步的展開，城鄉壁壘破碎的直接后果是農村大量青壯年勞動力涌入城市，農村留守老人問題隨之出現。文章立足陜西省實際，從提升農村留守老人福祉角度出發，通過對西安市鄠邑區進行調研，對農村幸福院運營中存在的問題進行了分析，最后提出了可資借鑒的對策建議。

關鍵詞：留守老人；社會救助；養老服務業；福祉

改革開往以來，隨著工業化和城市化進一步的展開，城鄉壁壘破碎的直接后果是農村大量青壯年勞動力涌入城市，由于城市沒有相應制度和政策來消化這批勞動力，當其年邁之后或留在城市做邊緣人，或返回鄉村成為新一代空巢老人。無論現存的留守老人還是將來新增加的新一代空巢老人都是城鄉發展不均衡、公共服務不均等、社會保障不完善等問題的深刻體現。因此，習近平總書記在十九大報告中強調，要“完善社會救助、社會福利、慈善事業等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系”。為貫徹落實十九大精神，著力推進各地農村養老服務體系的建設，民政部制定和出臺多項制度和政策，指導各地建立和施行農村留守老年人定期探訪與關愛服務制度。如何從陜西省實際出發，就提升農村留守老人福祉問題，我們赴西安市鄠邑區進行調研，以期提供可資借鑒的對策建議。

一、陜西省農村留守老人關愛服務基本情況

在我國城鄉二元結構尚存背景下，隨著農村勞動力的轉移，越來越多的農村老人獨守空巢，特別是在經濟欠發達的西北地區，這一問題更為突出。陜西省民政廳以貫徹落實《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》為契機，就建立完善農村養老服務體系出臺了一系列政策，為解決農村留守老人福祉問題提供制度保障。

2018年6月12日，陜西省民政廳與省人社廳等9個部門聯合出臺了《陜西省加強農村留守老人關愛服務的意見》，明確陜西省農村留守老人關愛服務的工作目標和工作任務。7月10日，陜西省民政廳制定下發《關于加快建立農村留守老人信息臺賬和定期探訪制度的通知》，指導省內各縣、鎮兩級建立農村留守老人信息臺賬，并對定期探訪農村留守老人制度進行安排部署。

2018年，陜西省加大幸福院建設扶持力度，支持新建農村互助幸福院1000個，充分發揮了農村養老服務平臺作用。西安市鄠邑區農村幸福院建設從2013年開始，該項工作開始由縣民政局負責，直至2016年3月調整到區老齡辦。2016年以前西安市共下達鄠邑區建設任務88個，2017年下達給28個建設任務。截止2018年11月16日，已建成并運營17個，竣工待驗收10個，裝修及設施配套1個。同時，鄠邑區十分重視農村幸福院建設及運營工作，加大督查力度，每月抽出5—10天時間深入農村幸福院進行檢查，對運營較差的幸福院，組織專人及時深入相關鎮村幫助解決困難，使其盡快投入運營。

二、農村幸福院運營中存在的主要問題

從在西安市鄠邑區調研情況看，目前已建成的幸福院基本上都能正常運營，但也存在一些問題。

（一）管理不到位

鄠邑區農村幸福院建立時間不長，沒有現成的管理經驗可以借鑒，許多工作處在探索階段，運營模式單一。部分鎮街和村集體對幸福院的管理服務意識比較模糊，沒有指導和幫助村集體理順、優化管理服務。導致部分幸福院沒有明確的管理人員和管理辦法，責任分工不明確。

（二）資金投入不足

幸福院的建設發展，離不開必要的資金投入。資金方面的主要問題是建設完成快但正常運轉難，資金投入難以滿足群眾需求。幸福院在運營過程中，支出項目包括水、電、物品購買維修、管理及服務人員補貼等必要支出項目，目前1-1.5萬元的運營獎勵補助和幸福院的實際運營需求還有一定差距。村經濟好還能維持，經濟條件差的村子幸福村運營很困難?，F有的貧困村基礎條件和資源條件都較差，任務重成本高，農村的生產要素只有單向的流出，沒有流入，社會資本進入受到制度的限制，而農村對人才又缺乏吸引力，導致幸福院運營標準難以滿足留守老人的需求，對幸福院的養老服務工作效果產生了不利影響。

（三）社會力量參與率低

目前，所有已建成的幸福院無社會力量參與，運營模式單一，幸福院資金來源主要依靠政府和村委會補貼。還沒有建立社會力量可以參與的網絡平臺，沒有一個由社會行業機構、公益組織、企業單位、媒體機構等全社會各界力量組成的公益聯盟來長期投入到幸福院項目中，尚未形成通過資金捐贈、項目創新、精準對接等方式來推動農村幸福院項目高效運營的有效模式。

（四）老年人參與率低

受傳統觀念的影響，農村留守老人普遍認為兒孫繞膝、全家團圓享受天倫之樂是最理想的老年生活狀態，怕到幸福院損害兒女的聲譽。還有部分老人較為任性，對幸福院的固定時間安排、飲食環境及就餐質量要求較高，覺得不如在自己家舒服，對老年餐桌極低的費用都無法接受，經常出現免費就來，收費就走的尷尬現象。

三、提升陜西省農村留守老人福祉的對策建議

（一）加強監管力度

推進農村養老服務體系建設，需要有效監管，必須按照“強化管理、規范實施、有效監管”的要求，實行制度化管理、規范化運行、有效化監管的工作機制，落實相關部門協同配合的責任和機制，確保改善農村留守老人生活質量的目標任務落到實處。

家庭是贍養留守老人責任主體。子女或其他贍養義務人對留守老年人有法定的贍養義務。但家庭聯產承包責任制的實施使得家庭成為了以夫妻和子女為單位的結構，原子化形態的家庭模式使得成員之間的互助合作關系急劇下降，履行贍養老人法定義務在執行上出現了新的難題。因此，必須充分發揮基層村委會及黨員模范帶頭作用，提供有利于家庭重建的制度機制，為農村留守老人實施精準養老服務。

（二）增加資金投入

保障農村養老服務體系建設，政府在設立專項養老資金的同時，市、縣應當鼓勵社會資本流入農村，與政府資本結合起來，促進農村本身的發展?？h財政要建立健全養老資金穩定增長機制，增加公共財政對專項養老資金的預算。各級部門應指導和配合各基層單位實際情況，增加各級資金的投入，規范養老資金使用范圍，優化審批程序，加快資金撥付速度。

（三）引導社會力量開展關愛服務

農村留守老人的養老問題，單靠政府的力量遠遠不夠，要全面放開養老服務市場，動員社會力量投入這項事業，為失能特困老人提供日間照料、助餐、助醫、代辦服務以及精神慰籍等基本居家養老服務，讓老人養老不離村；要加強政策法規及傳統文化的宣講工作、廣泛吸納社會各界慈善社團的加入。農村壯年勞動力的流失并不必然導致農村和農業的衰敗。但要防止農村和農業的大規模衰敗，就必須有制度創新，即逐步實現農村宅基地流轉，讓社會資本進入農村，重建農村美麗家園。從歐洲的發展經驗來看，城市中產階級的資金流入和生活方式的鄉村回歸，將會帶動鄉村建設，整合鄉村發展，利用社會資本提高農村留守老人養老服務質量。同時，探索建立志愿服務互助循環機制，動員廣大志愿服務組織和志愿者與留守老年人結對幫扶，為留守老年人開展義診、助餐、娛樂、教育、法律援助等服務；發揮農村老年協會、老年人理事會等社會組織作用，重點開展留守老年人關愛服務，以互助式養老、結對幫扶、抱團養老等方式方法，組織會員之間采取“一幫一”“多幫一”“一幫多”等形式，廣泛開展低齡健康老人扶助高齡、失能老人的互助關愛活動；發揮社會工作人文關懷、助人自助的專業優勢，通過設立社會工作站點等方式，及時為留守老年人提供心理疏導、情緒疏解、精神慰藉、代際溝通、家庭關系調適、社會融入等服務。

（四）繁榮農村文化活動

開展文化下鄉、農家書屋等形式繁榮農村文化活動，關心留守老人的精神需求，提高農村留守人員的整體素質。在產權明晰的前提下，遵照“低成本、高質量、求實效”的原則，充分利用現有的農家書屋、老年活動中心等社會資源，以農村互助幸福院為載體，為農村留守老人提供日間照料、配餐、短期托養、互助養老等多樣化的服務。同時發揮農村留守婦女的作用，讓她們主動、自覺地投入到本鄉留守老人的關愛中。正確引導農村的宗教信仰觀，將村民樸素的宗教信養同家風、民風、傳統教育相結合，發揮好群眾的主體作用，努力實現社會主義新農村建設，使廣大農村留守老人過上物質富足和精神飽滿的幸福生活。

農村養老服務業仍處于起步階段，需要做的事情很多。政府應在加強調查研究的基礎上，積極探索全省加強農村留守老人關愛服務工作的多種途徑，制定加快農村留守老人養老服務業發展的政策措施，提出切實可行的合理辦法，及時處理需要跨部門協調解決的問題，合力推動農村留守老人關愛服務體系建設，以適應不同群體老人的不同需要，讓更多的老年人能夠安度晚年。

作者簡介：權一章，男，蘭州大學管理學院在讀；李學泳，女，中共陜西省委黨校研究室干部。