深化改革為生態文明建設夯實基礎性制度
——自然資源部綜合司負責人解讀《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》

焦思穎

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了統籌推進自然資源資產產權制度改革的時間表與路線圖。

自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度?！兑庖姟返某雠_基于怎樣的背景？自然資源資產產權制度改革的基本思路、原則和目標是什么？改革的任務清單又有哪些？自然資源部綜合司負責同志對此進行了解讀。

重大意義

為生態文明建設夯實重要基礎性制度

“自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度，對完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國具有重要意義?！痹撠撠熑藦闹醒胍?、現實需要闡述了進行自然資源資產產權制度改革的必要性。

出臺《意見》是中央明確的一項重要改革任務。習近平總書記指出，要加快健全自然資源資產產權制度，統籌推進自然資源資產確權登記、自然生態空間用途管制改革。李克強總理強調，要開展健全國家自然資源資產管理體制試點，為生態文明建設提供有力制度保障。黨的十八屆三中全會提出，要健全自然資源資產產權制度。中央印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。中央全面深化改革委員會2018年工作要點對制定《意見》提出了明確要求。

出臺《意見》是解決自然資源資產管理突出問題的現實需要。伴隨我國經濟社會發展，我國自然資源資產產權制度逐步建立，在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用。尤其是黨的十八大以來，按照中央部署，自然資源資產產權制度改革提速推進。在推進自然資源統一確權登記、完善自然資源資產有償使用、健全自然資源生態空間用途管制和國土空間規劃、加強自然資源保護修復與節約集約利用等方面進行了積極探索，同時農村集體產權、林權等一批產權制度改革加快推進，形成了一系列制度方案、標準規范和試點經驗。

“但客觀看，這些改革探索統籌協調還不夠，系統性、整體性和協調性還不夠，還存在與經濟社會發展和生態文明建設不相適應、不協調的一些突出問題?！痹撠撠熑颂寡?，突出問題主要表現在資源資產底數不清、交叉嚴重，所有者不到位、權益不落實，權利體系不完善、權責不明晰，保護不嚴格、監管力度不夠、產權糾紛多發等。

“這些問題嚴重制約了自然資源資產的合理開發、高效利用、嚴格保護和系統修復。出臺《意見》就是為了增強自然資源資產產權制度相關改革的系統性、整體性和協調性，做好自然資源資產產權制度改革的頂層設計，既集成銜接已有的各項產權相關改革內容，又查漏補缺并力求創新，解決上述突出問題，使產權制度在生態文明建設中發揮更加重要的作用?！痹撠撠熑苏f。

基本思路

加快構建中國特色自然資源資產產權制度體系

《意見》明確，到2020年，基本建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度。如何確保改革不跑偏，此次改革的基本思路、原則和目標是什么？

該負責人表示，自然資源資產產權制度改革的基本思路，是以完善自然資源資產產權體系為重點，以落實產權主體為關鍵，以調查監測和確權登記為基礎，著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修復，加強監督管理，注重改革創新，加快構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系。

“這一基本思路，突出和強化了產權的兩大關鍵要素——權利體系和主體，突出和強化了產權的重要基礎性工作——調查監測和確權登記，突出將產權制度貫穿自然資源源頭保護、過程節約和末端修復的全過程?！?/p>

改革要堅持哪些基本原則？該負責人從四個方面進行了解讀。

一是堅持保護優先、集約利用。這是堅持節約資源和保護環境的基本國策，貫徹節約優先、保護優先、自然恢復為主方針的需要，目的是發揮自然資源資產產權制度在促進經濟、社會、生態效益最大化中的作用。

二是堅持市場配置、政府監管。這是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用的需要。通過市場與政府作用的有機結合，努力提升自然資源要素市場化配置水平，同時加強政府監管，促進自然資源權利人合理利用資源履行相關義務。

三是堅持物權法定、平等保護。這是全面落實依法治國基本方略，體現物權平等保護的要求。通過完善自然資源資產產權法律體系，平等保護各類自然資源資產產權主體的合法權益，以更好發揮產權制度在生態文明建設中的激勵約束作用。

四是堅持依法改革、試點先行。這是基于改革涉及資源門類多、環節多、部門多、內容廣、綜合性、復雜性強的考量，也是堅持重大改革于法有據、堅持頂層設計與基層探索相結合的要求。既發揮改革頂層設計的指導作用，又鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創新提供鮮活經驗，實現二者有機結合、良性互動。

“到2020年，基本建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度?！睂τ谶@一目標，該負責人詳細進行了介紹。其中，歸屬清晰是指各類自然資源資產產權主體劃分清楚、權屬邊界明晰。權責明確是指各類自然資源資產產權主體和使用主體的權利與責任清晰，并且要體現保護、利用和修復的權責對等。保護嚴格是指既要加強對自然資源資產產權的保護和救濟，又要加強對自然資源資產開發利用和各類自然資源保護地的保護。流轉順暢是指通過健全自然資源資產的權利體系，完善權能和交易平臺、交易規則、服務體系等，發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現交易的順暢、安全、高效。監管有效是指通過發揮多方面的監督作用，對自然資源資產產權、自然資源資產開發利用和保護修復全過程進行及時、全面的監督管理。

主要任務

夯實九大任務確保改革落地見效

《意見》明確了九項具體任務，如何把握這些任務要點，該負責人進行了詳細闡述。

——健全自然資源資產產權體系。這是改革的重點。針對自然資源資產權利交叉重疊、缺位遺漏及權能不完善等問題，《意見》提出推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，處理好自然資源資產所有權與使用權的關系，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。土地方面，落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用；礦產方面，探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、采礦權授予與相關規劃的銜接，依據不同礦種、不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續、保留期限，根據礦產資源儲量規模，分類設定采礦權有效期及延續期限，依法明確采礦權抵押權能，完善探礦權、采礦權與土地使用權銜接機制；海洋方面，探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租作價出資（入股）等權能，構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能；完善水域灘涂養殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押，理順水域灘涂養殖的權利與海城使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系。

——明確自然資源資產產權主體。這是改革的關鍵。針對自然資源資產產權主體規定不明確、所有者主體不到位、所有者權益不落實、因產權主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機制不合理等問題，《意見》提出研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權，依法落實農村集體經濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，增強對農村集體所有自然資源資產的管理和經營能力，農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。

——開展自然資源統一調查監測評價。這是改革的重要基礎性工作。長期以來，由于自然資源分部門管理、對各類自然資源的定義、分類、調查評價標準、周期不同等原因，導致部分自然資源底數不清，甚至交叉統計。針對上述問題，《意見》提出“三個統一”，即統一自然資源分類標準、統一自然資源調查監測評價制度、統一組織實施全國自然資源調查。同時，建立“兩個制度、一個機制”，即自然資源資產核算評價制度、自然資源動態監測制度、自然資源調查監測評價信息發布和共享機制。

——加快自然資源統一確權登記。這也是改革的重要基礎性工作。針對標準規范不統一、資源家底不清，資源主體不到位，邊界模糊，權屬不清的問題，《意見》提出要總結自然資源統一確權登記試點經驗、完善確權登記辦法和規則，重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界，建立健全登記信息管理基礎平臺，提升公共服務能力和水平。

——強化自然資源整體保護。這是改革的重要目標。針對過去分部門管理導致的規劃不協調、規劃管控作用弱、生態修復與保護分散、生態保護補償機制不健全等問題，《意見》提出要編制實施國土空間規劃，劃定并嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線，建立健全國土空間用途管制制度、管理規范和技術標準，對國土空間實施統一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海統籌，以海岸線為基礎，統籌編制海岸帶開發保護規劃，強化用途管制，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。對生態功能重要的公益性自然資源資產，加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系。探索建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。健全自然保護地內自然資源資產特許經營權等制度，構建以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。依法依規解決自然保護地內的探礦權、采礦權、取水權、水域灘涂養殖捕撈的權利、特許經營權等合理退出問題。

——促進自然資源資產集約開發利用。這也是改革的重要目標。針對自然資源資產價格形成機制不健全、市場配置資源的決定性作用難以充分發揮、部分自然資源資產有償使用制度不健全、自然資源資產市場流轉不順暢等問題，《意見》提出既要通過完善價格形成機制擴大競爭性出讓，發揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發揮政府管控作用。深入推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革，加快出臺國有森林資源資產和草原資源資產有償使用制度改革方案。全面推進礦業權競爭性出讓，調整與競爭性出讓相關的探礦權、采礦權審批方式。健全水資源資產產權制度，根據流域生態環境特征和經濟社會發展需求確定合理的開發利用管控目標，著力改變分割管理、全面開發的狀況，實施對流域水資源、水能資源開發利用的統一監管。完善自然資源資產分等定級價格評估制度和資產審核制度。完善自然資源資產開發利用標準體系和產業準入政策，將自然資源資產開發利用水平和生態保護要求作為選擇使用權人的重要因素并納入出讓合同。統籌推進自然資源資產交易平臺和服務體系建設，促進自然資源資產流轉順暢、交易安全、利用高效。

——推動自然生態空間系統修復和合理補償。這同樣是改革的重要目標。針對生態修復規劃缺失，修復的系統性與綜合性不足以及生態環境損害賠償制度不完善等問題，《意見》提出編制實施國土空間生態修復規劃，建立健全山水林田湖草系統修復和綜合治理機制。堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設占用各類自然生態空間和壓覆礦產的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。落實和完善生態環境損害賠償制度，由責任人承擔修復或賠償責任。對責任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權由各級政府組織開展修復工作。按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復。

——健全自然資源資產監管體系。這是改革的重要實現途徑。針對自然資源資產產權監管制度不完善、自然資源資產管理考核評價體系缺失、社會監督作用不足等問題，《意見》提出要發揮人大、行政、司法、審計和社會監督作用，創新管理方式方法，形成監管合力。加強自然資源督察機構對國有自然資源資產的監督，國務院自然資源主管部門按照要求定期向國務院報告國有自然資源資產報告。各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資產情況，接受權力機關監督。建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系，開展領導干部自然資源資產離任審計，落實完善黨政領導干部自然資源資產損害責任追究制度。完善自然資源資產產權信息公開制度，強化社會監督。建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平臺。完善自然資源資產督察執法體制，嚴肅查處自然資源資產產權領域重大違法案件。

——完善自然資源資產產權法律體系。這是改革的重要保障。針對當前自然資源資產法律體系不完善，產權糾紛解決機制協調不夠，難以滿足經濟社會發展、生態文明建設與依法治國的需要等問題，《意見》提出全面清理涉及自然資源資產產權制度的法律法規，對不利于生態文明建設和自然資源資產產權保護的規定提出具體廢止、修改意見，根據自然資源資產產權制度改革進程，推進各門類自然資源資產法律法規的“立改廢釋”。建立健全協商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議和訴訟等有機銜接、相互協調、多元化的自然資源資產產權糾紛解決機制。全面落實公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟等法律制度，構建自然資源資產產權民事、行政、刑事案件協同審判機制。

這位負責人表示，下一步，自然資源部將建立實施《意見》的工作機制，切實推動改革任務的落地實施。