高層官員地震應急演練中應急決策行為的質性分析*

郝 陽，程五一，鄧云峰

(1.中國地質大學(北京) 工程技術學院，北京 100083；2.中共中央黨校(國家行政學院)，北京 100089)

0 引言

突發事件應急中，應急決策者的決策行為對應急活動開展乃至最終效果有非常重要的影響。我國當前應急管理模式下，重特大突發事件應對的核心決策者通常由政府高層官員擔任。研究該特殊群體在壓力和困境下的決策行為，對提高政府應急管理能力，有效應對非常規突發事件有重要的理論和現實意義。受重特大突發事件發生概率和高層官員群體的可接觸程度限制，該領域的實證研究在資料獲取和研究方法選擇上均面臨挑戰。

相關已有研究中，曹蓉等運用扎根理論對收集的應急決策經驗進行質性分析，提出應急決策過程包括4個階段，并認為決策者的價值觀、經驗、情緒、意志力及溝通協調能力對應急決策有主要影響[1]；Williams等通過對海地地震災后恢復過程中的大量采訪文獻記錄進行質性分析，提出了1個扎根理論的實證研究范本[2]；陳俊霖等基于前景理論，研究了時間壓力對決策者在應急領域中風險尋求或規避程度等決策行為的影響[3]；張云翌等通過決策行為研究，建立決策者情緒對應急決策的影響模型，并分析了決策任務特征、環境特征和決策者特征對決策者情緒的影響作用[4]；鄔群勇等提出了利用詞共現模型從應急預案文本中提取應急任務的方法，用以提高應急決策系統的自動化程度[5]；黃超等將案例推理技術應用于突發事件案例的文本數據處理，對實證材料的文本和特征詞的聚類處理、結構化等方面進行了有益的探索[6]；張炎亮等在CBR基礎上，通過研究目標情景與源情景的結構相似度和全局相似度，在信息不完備條件下較快搜索案例庫，為目標情景決策提供參考[7]。

上述已有成果從不同側面針對決策者、決策行為以及文本語義處理和質性研究方法等做了大量有價值的工作，但均未涉及應用質性研究方法分析決策命令等實證材料，進而刻畫和研究高層官員決策行為這個領域。面向政府高層官員的應急決策演練為解決這個問題提供了可行途徑，通過模擬重特大突發事件情景，設置決策命令擬定的演練任務，從而獲取一手文稿資料[8]。本文依托某廳局級官員參與的“特大地震應急決策與指揮模擬演練”，在“樣本生成→采集→處理→分析”框架下[9]，采用質性分析方法探討以下與高層官員有關的3個具體問題：①應急決策是否受建議稿的影響？②決策涉及哪些方面，在建議稿外自主補充的決策內容有哪些？③如何進行多目標決策的排序？

1 前期準備

1.1 應急決策演練設計

1)情景設置

情景設置參考歷史案例，適當增加事件的復雜性和嚴重性。本文演練情景設置為某重要區域內發生特大地震，造成大量群眾傷亡，經濟損失嚴重，影響范圍波及多個省市，同時伴有火災、建筑坍塌、地質災害、衛生防疫、交通事故與擁堵、化工事故、社會失序、網絡輿情等各類次生災害及影響[9]，需要國家和屬地各級政府響應。

2)演練組織

演練形式為應急決策推演，編組國家、省(直轄市)2級共3個抗震救災指揮部[9]，同步分場地分階段模擬：①地震初期，任務覆蓋震后15 min至4 h內決策指揮；②震后1 d，任務覆蓋震后24 h至36 h內決策指揮；③震后3 d，任務覆蓋震后72 h至84 h內決策指揮。

參演人員為廳局級以上領導干部，均非專職、非分管應急或相關工作領導。參演人員約80人，按級別編組國家、省(直轄市)2級共3個抗震救災指揮部[9]。

1.2 樣本生成與采集

按照演練設計，3個指揮部根據現實模擬編成，設置有總指揮、副總指揮及各工作小組，演練推進中參演人員以分配的角色身份完成各階段決策任務。特別是，在演練第1階段(地震初期)，設置有獨立于上述流程之外的專項任務，要求所有參演人員均以所在指揮部核心決策者身份，以演練提供的建議稿為參考，簽發決策命令。按照“①有簽批；②字跡可辨識；③語義明確；④內容為相關決策命令”等作為判定有效樣本的原則，演練最終收回國家級指揮部16份(編為樣本A組)，省市級指揮部29份(不考慮地域差別，2個指揮部合編為樣本B組)，共計45份有效決策樣本。

1.3 樣本說明

1)關于建議稿

①源自歷史案例，選取與演練背景類似的真實高層應急決策部署，保留形式及主體內容以模擬現實。

②設置了決策漏洞，在原稿基礎上刪除了與基礎設施和輿情相關的2條關鍵性決策，以測試參演人員的決策能力。

③決策背景為地震初期，即演練第1階段，對決策樣本的分析也限于該應急階段。

2)關于決策過程

A，B組均為“觀看背景視頻→閱讀災情信息→根據建議稿獨立做出決策”，完成決策部署任務前不設置討論環節。

1.4 研究方法及工具選擇

基于提出的研究目標，選擇質性研究方法對樣本進行分析。研究工具使用QSR公司的質性分析軟件NVivo12，利用編碼、探索等功能梳理提煉決策數據，在統計分析基礎上得出研究結論。

2 樣本處理

2.1 應急決策提取

總結國內外學者對應急決策的定義，無論是“為應對非常規突發事件……制定應急行動方案……的一個動態過程[10]”中的“行動方案”， 還是“在突發事件情境下……采取應急處置措施的過程性活動[11]”中的“處置措施”，均包含 “(誰)(利用什么)對誰做什么”，即“(主體)+(資源)+對象+行動”(形式一)這樣典型的結構化表述；此外，頂層的應急決策還可以“希望什么呈現什么狀態”，即“對象+狀態”(形式二)的抽象形式表達；以及對應急組織、主體或資源等的專項要求或調派(撥)(形式三)。

本文對樣本進行決策提取的方法是：首先，按照上述3種基本語義結構進行決策識別；然后，從主體、資源、對象、行動、狀態等維度尋找特征詞；最后，依據經驗和習慣確定標準特征詞，保證各特征詞之間詞義的區別度。以建議稿為例的應急決策提取過程如表1所示。

2.2 編碼

將轉錄為電子文稿的45份樣本按前述方法分為A，B組后導入NVivo12軟件。按表1所示步驟，遍歷全樣本提取決策特征詞并進行一級編碼。A組樣本共編碼27個，B組37個，全樣本共計40個，詳見圖1。

表1 建議稿應急決策提取

圖1 一級編碼Fig.1 Primary coding

為便于研究，淘汰引用率10%以下，即覆蓋樣本數<4.5的低頻編碼，結果與NVivo軟件按編碼參考點數比較生成的層次圖一致。對保留的21個中高頻編碼按對象和主體分類，進行二級編碼，見表2。

2.3 數據整理

將表2任務編碼在全部樣本中逐一匹配，匹配1次，變量“引用次數”值加1，當次編碼序值加入變量“總序值”，“平均序值”為該編碼的總序值與引用次數的商。分別統計A，B組及全樣本，按平均序值升序排序，詳見表3。

3 分析

3.1 建議稿對決策者的影響

利用NVivo軟件將45份樣本分組，并與建議稿進行文字相似性比較，以Jaccard系數(取小數點后2位)為參考，全樣本中相似系數最高為0.91，最低為0.16，A組平均為0.75，B組平均為0.55，全樣本平均為0.62。如圖2所示，A，B組決策者對建議稿的接受度有顯著差異：A組官員的決策命令與建議稿的相似系數集中分布在0.6～0.9之間，說明該決策群體整體對建議稿表現出較高的認同，同時也不完全依賴建議進行決策；B組官員的相似系數則呈現大跨度的分散分布，甚至在極相似與極不相似2端較為密集分布，說明該決策群體態度未形成相對統一，部分官員高度依賴決策建議，部分拋開建議自行決策，其余的個體性明顯強于該群體的整體決策風格，造成該現象的原因或與建議稿內容與該層決策者在決策系統內的位置不符有關。

表2 二級編碼Table 2 Secondary coding

表3 分組及全樣本編碼序值對照Table 3 Comparison of code sequential values in sub group and full samples

3.2 決策者關注的對象

按編碼引用相關參數降序排列，并依據來源和頻度分區整理，如表4所示?？梢园l現，建議稿提供的11個決策編碼引用頻次均高于其他編碼，全部進入高頻區，呈壓倒性優勢，該現象也進一步證明建議稿對決策者的影響。

此外，決策者們僅根據災情信息自行研判添加了其他29個決策項，對象包含災情、人、基礎設施、次生災害、社會面、應急資源以及應急主體和組織相關內容。值得注意的是，如前文1.3所述，建議稿從真實材料中刪除了2條關鍵性決策以測試參演人員的決策能力，從反饋情況看，A，B組決策者均對漏洞做出了補救反應——以輿情信息與基礎設施為對象的決策占據了中頻區。另有關注災情信息的“災情核實匯總”進入第2區，體現出高層官員在應急決策中對信息的需求和敏感。

圖2 分組樣本與建議稿文字相似性比較Jaccard系數分布Fig.2 Distribution of Jaccard coefficients for word similarity comparison between sub group samples and proposed draft

表4 編碼引用分區Table 4 Partition of code reference

3.3 決策的排序

決策的排序不僅能夠反映決策者在進行多目標決策時對權重的判斷，而且在因時間壓力或應急資源有限導致決策內容無法全部實現時，可能直接影響執行層對任務的取舍，對重特大突發事件的應對有重要的現實意義。影響決策者對決策排序的主要因素包括：①決策建議；②政府行文習慣；③對情勢的判斷；④對目標對象的權重。在本文樣本中，以上因素均有不同程度的體現。

前文已完成對A，B組及全樣本的中高頻決策排序統計，如表3所示。A組樣本的平均序值排列表現出良好的連續性和唯一性，在序列中前段尤為突出，體現了該組的群體一致性特征；從目標對象的角度觀察，可以清晰地梳理出該組“人→次生災害→災情→基礎設施→社會面→應急主體與組織”的鏈式結構，同時，對比建議稿的 “人→次生災害→災情→社會面→應急主體與組織”，可以發現決策建議對該群體的影響，但面向“基礎設施”的決策加入，說明這種影響更可能源于認同而非盲從。B組樣本的平均序值排列表現與A組明顯不同，體現了該組的個體差異性特征；B組目標對象鏈交叉無序，是該組各樣本間多方意見博弈的結果。從全樣本的排序表現看，B組的各方分歧由于A組較統一的意見加入，使得全樣本最終向決策建議稿靠近，但“預案啟動”、“震情報告”等決策項排在序值高端，保留了決策者的獨立意見。

4 結論

1)基于決策者的決策身份所提出的決策建議，更容易被接受和采納；反之，如果決策建議偏離決策者的崗位和職責，決策者將傾向于根據自主研判的結果進行決策，該過程將導致決策時間增長進而加重決策者的決策壓力。

2)高層官員的決策主要面向災情、人、基礎設施、次生災害、社會面、應急資源以及應急主體和組織等方面，且不以決策建議為轉移。對災情信息的需求反映其決策行為更多依據研判而非程序。

3)不同層級決策者的多目標決策排序存在顯著差異。重特大突發事件初期，高層官員對目標決策的權重分配為：人>次生災害>災情>基礎設施>社會面>應急主體與組織。