強鎮改革：昆山經驗的得與失

程昕明

“五一”小長假之后一個普通的工作日，昆山市張浦鎮“便民服務中心”門前停滿了小汽車。舊廠房改造的大院樸素而敞亮，大廳里前來辦事的人絡繹不絕。工作人員告訴《中國新聞周刊》，現在這里連護照都可以辦，就連幾十公里外的周莊鎮居民都會來這里辦。

“中國第一水鄉”周莊聞名全國，“經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮”的金字招牌則讓張浦和周邊各鎮有了內在的不同?！氨忝穹罩行摹币呀浭沁^去時，它現在的名稱是“張浦鎮行政審批局”。

同一個大院里，坐落著張浦鎮綜合執法局、社會事業發展和管理局、組織人事和社會保障局等職能部門。稅務、人社、安監、環保等不同的窗口井然有序，現代化的自助機一字排開，這樣的場景和大城市的行政服務中心并無二致。

2010年，中央編辦聯合6部委在13個省25個鎮展開經濟發達鎮行政管理體制改革試點。2016年，《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》印發后，這項改革在全國范圍內推開。中央有關部門負責人曾表示“實踐證明，在行政建制不改變的前提下，制約經濟發達鎮的體制障礙是可以通過行政管理體制改革創新解決的”。

周市鎮行政審批局便民服務中心。

“強鎮改革”國家級試點鎮分布圖

資料來源：2010年中央編辦經濟發達鎮行政管理體制改革試點名單

作為最早的25個國家級試點鎮之一，張浦為江蘇的改革試點提供了1.0版的“昆山經驗”。2017年，同屬昆山的周市鎮被確定為全省第二批改革試點鎮。改革正向縱深推進，但一些關鍵性的體制問題仍待突破。

從“碎片化政府”到“基層大部制”

“大孩子小衣服”“鎮級體制，縣級工作量，市級要求”，這些說法形象地道出了基層政府“權小、責大、力微”的困境，也彰顯了經濟發達鎮行政體制改革的必要性。

雖然“經濟發達”是個相對概念，但蘇南經濟無疑在全國具有領先地位。在基層政府頗為看重的“百強縣千強鎮”名單上，昆山已連續14年雄踞全國“百強縣”之首，轄區內的玉山鎮多年蟬聯“華夏第一鎮”，其他各鎮也多在榜單百名之內。

作為昆山“南部城市副中心”的張浦鎮是典型的工業強鎮。鎮內共有外資企業700多家，民營企業4000多

家，形成了精密智造、總部貿易、高端食品三大主導產業。2018年，全鎮實現地區生產總值230億元，一般公共預算收入25.1億元。

根據最新排名，張浦鎮在“2018年度全國綜合實力千強鎮”位列第37位。改革試點剛剛啟動的2012年，張浦還排在百名之外。

2011年就任張浦鎮鎮長的王建華如今是該鎮黨委書記，他是改革試點的親歷者、推動者?；仡欉^去幾年的發展，王建華對《中國新聞周刊》表示：試點鎮是金字招牌，改革是強大引擎。

“金字招牌”有時就是真金白銀。幾年前的一次招商引資過程中，張浦正是憑借“全國經濟發達鎮改革試點”的金字招牌和想象空間PK掉中部一座地級市，成功吸引了一筆數億元的投資項目。

官方數據顯示，與改革之初的2012年相比，4年內蘇州7個試點鎮的GDP總體增長率比其他47個鎮高出9.87%，財政總收入增長22.59%。

2014年，張浦鎮榮獲“第七屆中國政府創新獎”優勝獎?！扒芭_+后臺”的運行機制是成熟的“張浦經驗”，也是經濟發達鎮行政管理體制改革“1.0版”的重要成果。前臺，即直接面向市民和企業的行政審批局、綜合執法局;后臺，即黨政辦、社會綜合治理辦等其他8個職能部門。由原先34個部門合并而來的這些機構在張浦統稱“兩辦八局”。

五臟俱全的政府機關，加上五花八門的“七站八所”，有人稱之為“碎片化政府”。張浦鎮“合并同類項”的34個部門只是基層機構臃腫的一個縮影，蘇州某鎮在合并之前部門總數高達到60多個。

根據中央精神，經濟發達鎮行政管理體制改革有三大首要任務：擴大經濟社會管理權限，構建簡約精干的組織架構，推進集中審批服務和綜合行政執法。

目前，張浦鎮共承接昆山下放的946項縣級經濟社會管理權限，其中行政審批、公共服務事項291項，行政處罰權655項。

這些權力并非一步到位。據相關工作人員回憶，剛開始搞權力下放的時候，各委辦局的領導都有想法，通過書記、市長多次的協調會才將各項權力逐步下放。不愿意、不放心，是市里一些部門的典型心態。不愿意是因為有權力和利益——其中一些項目審批涉及到收費。不放心，是懷疑鎮里有沒有能力接得住這些權力。

施工許可證的審批權下放是鎮里得到的最大“實惠”，2012年12月10日張浦鎮發出首張建筑工程施工許可證，一時成為新聞熱點。協調了很久的不動產審批也在2018年10月正式對外辦理。還有一些審批權在磨合了一段時間之后又還回去了，要么是用不上，要么是專業性太強。前者如礦產審批，后者如燃氣安全。

“改革最大的難點應該說不在當時，而是在改革以后。大量管理權限下放，與現有行政事業編制資源及人員能力不相匹配，難以滿足改革后的實際需要?！辨傸h委書記王建華說。

以“兩辦八局”為例，它們只是政府職能機構，即不是事業單位更不是行政機構。尤其是執法部門，上級部門大部分是行政機構或者是參公機構，專業事業人員無法、不愿向下流轉。

新的行政架構與傳統職責分工也有抵牾。兩個“前臺”為正科級建制，其余8個機構均為副科級建制，實際上目前鎮領導班子成員還是以副科為主，造成分管與被分管級別不順的尷尬。

改革2.0，盆景變風景

以昆山為中點，與張浦鎮遙相呼應的是“北部新城”周市鎮，也是新版昆山城市總體規劃中的“北部副中心”。2017年11月，周市被確定為全省第二批經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮。

同年，江蘇省新圈定了30個新一輪改革試點鎮，省級試點鎮總數達到50個，標志著這項改革在江蘇完成了從試點到“面上開花結果”，盆景變成了風景。對于新一輪改革，江蘇省提出的目標是，用3年左右時間把經濟發達鎮建成現代新型城鎮。

在周市鎮政府，記者看到一份由鎮長牽頭的“改革領導小組”名單。這份接近50人的大名單基本囊括了現有行政框架下的各部門主要領導，同時按改革方向劃分出與張浦鎮類似的“大部制”工作組。

據周市鎮黨委委員、黨政辦主任謝大偉介紹，該鎮將建立“一部兩辦五局”的行政管理架構。

相比之下，周市鎮的新架構更簡約，同時新增了黨建工作部。這是省里“1+4”基層治理新模式的統一要求?！?”即黨的建設總引領，“4”包括鎮村治理“一張網”、政務服務“一窗口”、綜合執法“一隊伍”、指揮調度“一中心”。

江蘇省編辦相關負責人對《中國新聞周刊》介紹說，“1+4”的新模式是在張浦鎮1.0版本和江陰市徐霞客鎮的2.0版本基礎上融合而來的。

1.0的核心是“前臺+后臺”的運行機制，“后臺為前臺服務，前臺為老百姓服務”。2.0的創新在于“網格+網絡”，是“網格管理和現代管理技術的深度融合”。上述負責人如此表示。

因此，雖然比張浦鎮的改革試點晚了5年，但是周市顯然具備了更多可供參考的路徑。

周市鎮黨委書記陳建中對《中國新聞周刊》表示，改革試點工作開始以來，鎮領導已經先后赴昆山張浦鎮、江陰徐霞客鎮、吳江平望鎮、南京棲霞區堯化街道等地交流學習，并在2018年10月邀請省委黨校的公共管理專家教授到鎮里把脈會診，形成了“1+4+N”的集成改革新模式。多出來的這個N，代表養老服務、志愿服務、環境治理等。

官方數據顯示，2018年周市鎮完成地區生產總值265億元，一般公共預算收入突破30億，總人口超過25萬。這樣的實力在昆山名列前茅，在“2018年度全國綜合實力千強鎮”排名第28位。

“30億的一般公共預算收入，中西部地區恐怕沒有幾個縣能超過?！辨傸h委委員謝大偉說，“如果再有一所高中，我們就和中西部縣城的功能差不多了?！?/p>

曾經在昆山市衛生部門工作過的謝大偉對《中國新聞周刊》表示，“周市有醫院、社區衛生服務中心、社區衛生服務站三級醫療服務體系，這是一個縣城公共服務體系的標準配置。養老和教育也是如此?！?/p>

據了解，周市鎮正在選址，打算將一塊價值14億的百畝土地用于新建高中。這番大手筆體現了當地政府對于民生工程的重視——據悉該鎮已建成各類學校33所——更有改革試點帶來的政策利好做支撐。

周市鎮黨委書記陳建中介紹說，昆山市為鎮里的改革配套了一系列強有力的輔助措施，比如在財稅體制改革上，新增的財稅收入分成在改革第一年內予以全部返還，以后逐漸遞減10%至當前分成比例。改革前三年內，鎮里的存量土地出讓金的市級集中部分予以全額返還。

“這些配套措施有力緩解了我們大量事權下放與鎮級財力不足的現實矛盾，讓我們能夠以更足底氣、更大手筆來擘畫改革藍圖，推動改革向縱深發展?！标惤ㄖ袑Α吨袊侣勚芸繁硎?。

改革的3.0版本會是什么？江蘇省編辦相關部門負責人表示，目前還很難說，可能的大方向是“小政府，大社會”?！罢鲗?、社會參與，政府的行政管理與基層群眾的自治組織、社會組織有序銜接，分工合作?！边@位負責人進一步解釋說。

這一預測與基層的想法不謀而合?！案呤衷诿耖g?！敝苁墟傸h委委員謝大偉說。

底層邏輯與頂層設計

“如果不出意外，今年就是昆山連續15年位居‘全國百強縣之首?！崩ド绞形晃还ぷ魅藛T對《中國新聞周刊》表示。今年，昆山還將迎來撤縣建市30周年。

激蕩三十年，昆山從蘇州排名墊底的“小六子”逆襲成為全國縣域經濟的狀元郎。數據顯示，1978年到2017年，昆山地區生產總值增長1450多倍，成為全國首個地區生產總值突破3500億元、財政收入突破350億元的縣級市。

2012年，昆山成為三個“省直管縣體制改革試點縣”之一。在《昆山市城市總體規劃（2017-2035）》中，這個昔日的農業大縣已經將自己的發展目標鎖定為“大城市”。按照大城市定位，昆山確立“高質量發展的宜居宜業大城市、國際知名的智能制造名城、銜接滬蘇的重要戰略支點、江南特質的綠色生態城市”的城市性質。

在整體經濟實力強勁的昆山，強鎮改革已經具備了全面開花結果的成熟土壤。記者從昆山市編辦了解到，目前該市正積極推動權力下放，力爭在今年實現區鎮相對集中行政處罰權改革全覆蓋。

但是，改革中遇到的一些關鍵性問題也成為繞不過的坎兒：人的問題，錢的問題。歸根結底都是體制問題。

基層遇到第一大難題就是編制有限。以張浦鎮為例，現有行政編制62個，事業編制175個，其中有16個事業編制還是改制試點之初帶編劃轉的。

張浦鎮社會治理網格化聯動分中心。

“權力給你了，但是沒有專業人員來執法，于是當年就帶編劃轉了16個。實際上，大家都不太想來鄉鎮，下來都會有點想法?！辨偵弦晃桓刹拷榻B說。

周市鎮也遇到類似難題。部門合并帶來中層崗位大幅縮水，進而影響到干部積極性。以前各部門領導都是一把手，一個蘿卜一個坑?，F在“一部兩辦五局”總共就8個副股級部門，變成了幾個蘿卜一個坑。

江蘇省編辦相關部門負責人告訴《中國新聞周刊》，參與改革試點這些年，他最深切的感受就是：“干部人事制度必須要改了，組織架構、體制流程這些能改的都改完了?！?/p>

“現在看，法律層面必須有所突破。以往是法定的權力不下縣，鄉鎮政府沒有執法主體資格。權力不放下去，后面的改革都沒有做?！鄙鲜鲐撠熑苏f。

權力多了，需要做的事自然就更多了，開支又成了問題?！吧厦娌毁I單，很多費用都要由基層承擔，壓力很大”。比如教師、警察的編制不在鎮里，但是經費全由鄉鎮一級承擔。

外來人口的快速增長也考驗著基層公共服務的承受能力。

“我們幾乎負擔著全國的教育?！睆埰宙傄晃还ぷ魅藛T半開玩笑地說。目前該鎮25萬總人口中戶籍人口只有8.3萬，本地居民與外來人口的比例達到了1：2。盡管近幾年的教育設施已經擴大了好幾倍，但還是很難滿足實際需求。醫療設施也相對落后，用當地干部的話來形容，相當于十幾年前的昆山醫院的規模。

張浦鎮改革試點前五年一共返還財政開支1.9億元，但鎮里總是覺得錢不夠用，光拆遷和征地補償這兩塊就是很大的一筆費用。雖然沒有透露具體的債務情況，但是每年很難做到收支平衡是鎮里的現實困境。

對此，江蘇省編辦相關部門負責人表示，應該將財權與事權匹配。據介紹，改革過程中的財政問題大多由各鎮和縣級政府協商解決，如果不以制度的形式固定下來，則很容易淪為“短期讓利行為”