美國定向制裁的救濟方法

【摘 要】 本文論述了美國政府的定向制裁，分析了美國法院對定向制裁的司法審查，探討了針對美國定向制裁的救濟方法，預期使更多中國企業和中國人民更加了解美國定向制裁之規定，除了作為遵守的依據外，并能進一步地采取相對應預防和因應手段。

【關鍵詞】 美國政府;定向制裁;經濟制裁;外國資產控制管理局

一、引言

自從“9.11”恐怖攻擊后美國政府以大量定向制裁的手段進行與恐怖主義的對抗，然而隨著時間演進，美國政府已將定向制裁制度的范圍擴大衍伸，發展出更多不同項目的定向制裁，比如說對國際毒梟、毒品走私甚至是網絡惡行等，隨著定向制裁項目多樣性的擴張，受美國定向制裁的對象也包括不少中國企業或中國人，至2017年7月止，美國財政部轄下的外國資產控制管理局監管大約60項的定向制裁項目，以及大約1000多頁的制裁名單。

隨著近期中美貿易戰的加溫，中興通訊遭到美國政府指稱販賣了價值數百萬美元的美國原產地（U.S. Origin）產品，給伊朗最大的通訊公司Telecommunication Co of Iran （TCI）以及該公司的其他單位，因此要對中興通訊發起定向制裁。[1]加拿大政府更在2018年12月1日公布，已于當日逮捕華為CFO孟晚舟。據外媒聲稱，加拿大政府是應美國政府要求逮捕孟晚舟，逮捕的原因為華為涉嫌違反美國對伊朗的出口禁令。[2]

美國政府主張中興通訊和華為皆違反了《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）[3]以及美國對伊朗的出口管制。[4]《國際緊急經濟權力法》是美國商務部工業暨安全局（Bureau of Industry and Security）的出口管理條例及美國財政部外國資產控制管理局（Office of Foreign Asset Control，OFAC）對伊朗交易和制裁條例的法律依據。具體來說，任何企業從美國公司購買了產品，由于美國產品受到美國《出口管理規則》 （Export Administration Regulation，EAR）的管制，[5]美國產品的出口或再出口（re-export）都必須得到美國商務部工業暨安全局的事前核可，在沒有外國資產控制管理局授權的情況下，將這些美國產品出口或再出口到伊朗都是違反美國定向制裁的規定。

一旦違反美國政府的定向制裁，美國政府很有可能會將該企業或個人，放入制裁實體列表中（Entity List），而依照美國聯邦法律規定，[6]一旦任何企業或個人被美國政府加入該列表中，所有美國公司在出口、進口或是再出口給實體列表上的企業或個人時，都必須事先取得美國工業暨安全局的事前授權核可，而該事前核可的審查基準是以推定拒絕為政策（A policy of Presumption of Denial），也就是通常情況下該事前核可會被拒絕，且這項限制的適用范圍并非僅限于美國公司為主體，而是跟著產品的流向決定適用的范圍，只要美國原產地的產品，且該產品的組成有達到法規規定的微量程度（de minimis level），[7]即使產品的所有權人為外國人，都必須要受到美國工業暨安全局的事前核可的限制。簡而言之，一旦任何企業或個人被美國政府列入實體列表中，不僅無法從美國公司手中購買任何商品，甚至只要商品的產地來自美國，商品組成成份中有達到微量程度的美國組成成份，實體列表中的個人/組織也無法購買。

隨著美國共和黨參選人特朗普當選并就任美國總統后，特朗普屢屢威脅要以定向制裁的手段向中國企業或個人進行報復，故本文初步探討遭受美國定向制裁后救濟手段，以期能提供更多中國企業或個人因應之道。

二、美國政府的定向制裁

1、美國定向制裁介紹

美國基于各種不同的原因，如人道主義考慮或是國家安全等，實施以及維持各種不同的定向制裁項目（Sanction Programs），即使國際社會對美國定向制裁域外效力的擴張多有批評，[8]但是美國仍借著以定向制裁的手段，試圖影響受制裁方的政策或是行為。美國經濟制裁的規范，體現在各種不同類型的行為，且適用主體并不僅限于傳統經濟制裁以國家為對象，還包括定向制裁以企業或個人為對象，甚至于非美國國民，也被強加遵守美國經濟制裁的義務，以全球特定恐怖分子的制裁項目（Global Terrorism Sanctions Regulations[9]）為例，所有該制裁項目定義下的“美國人”都必須遵守該制裁項目的規定，而所謂的美國人，法條明定不僅是美國公民，還包括所有美國組織的海外分公司，[10]也就是說，即使是依照他國內國法成立的法人組織，只要其母公司是美國公司，都有義務遵守全球特定恐怖分子制裁項目的規定。

大部分的美國經濟制裁都是來自于行政命令，美國總統得以行政命令發布經濟制裁是源自于法規的授權，如《國際緊急經濟權力法》[11]以及《國家緊急法》。[12]行政命令的頒布通常是公布新的經濟制裁項目、或是基于現行生效的經濟制裁項目基于國家危急情況再新增限制或修改限制，行政命令會闡明具體對美國的威脅、定義受制裁方受經濟制裁的獨特原因、指定經濟制裁的生效日，以及委派實行經濟制裁的機關。在大多數的情況下，美國總統委派實行經濟制裁的機關會是財政部，并且由美國國務卿（Secretary of State）或其他指定的內閣官員（Cabinet Official）為顧問，而財政部會將其實行經濟制裁的管理及執行的權力再委派給其轄下的外國資產控制管理局。[13]由于受到財政部的委派實行經濟制裁，外國資產控制管理局是美國經濟制裁首要的管理機關。[14]截至2016年12月6日為止，外國資產控制管理局總共監管了27項經濟制裁項目，[15]這些項目包括了對國家的傳統經濟制裁，或是針對企業或個人的定向制裁，傳統經濟制裁如對蘇丹或敘利亞的經濟制裁、定向制裁如跨國犯罪組織（Transnational Criminal Organizations）的制裁或是針對鉆石原石交易控制（Rough Diamond Trade Controls）的制裁。針對這些經濟制裁項目，外國資產控制管理局可以頒布執行經濟制裁的法規、發布經濟制裁的指名決定、要求受制裁方提供報告、核發授權許可同意受制裁方得例外進行經濟制裁管制的交易，在違反經濟制裁時進行強制執行措施。

外國資產控制管理局針對受制裁方的制裁清單，稱為“特別指定之國民或禁止往來之名單”（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，SDN List），以下稱“指定制裁名單”，并對名單上的企業或個人進行管理和監控，且進一步檢閱評估指定制裁名單上受制裁方的除名（Removal or Delisting）要求。

2、遭到定向制裁的后果

被美國政府指定為制裁名單上的企業或個人，只要財產在美國境內，或是受美國人，包括美國公司的海外子公司，所控制的財產及財產所生利，除非經美國政府授權核準的情況外，一律都會受到凍結。[16]受到凍結的財產，不僅只受制裁的企業或本人，而是包括其所控制之組織或企業，如受制裁方持股百分之五十以上的組織或企業，也會遭到凍結，依照法律的規定，[17]以“直接或間接”（directly or indirectly）的控制決定是否持股百分之五十，若某公司賬面上看起來受制裁方的持股比例不到百分之五十，但如果受制裁方對于該組織或企業有任何間接性地控制，也應被視為指定制裁名單的制裁對象。

除了受制裁的企業或個人財產遭到凍結外，美國政府也有權利轉讓受制裁方的財產給第三人。如《與敵國貿易法》[18]即允許美國總統得以行政命令轉讓被凍結的財產，在上世紀90年代時，美國總統克林頓即以行政命令宣布，將凍結的古巴財產轉讓給1996年遭古巴擊落的民航機飛行員的家屬，用以賠償古巴政府的行為。

最后，美國政府亦得禁止和受制裁方進行交易，其手段和限制內容，是由美國總統以行政命令決定，限制內容可以是禁止美國人和受制裁方從事交易、禁止幫助交易進行，或是禁止某種特定交易的服務出口，總統決定的限制內容也可以具體到禁止某種產品的進口，或是概括到禁止一切的交易和產品服務的進出口。

三、美國法院對定向制裁的司法審查

如果遭到外國資產控制管理局認定為恐怖分子，或是按照其他制裁項目決定該企業或個人須受到經濟制裁，外國資產控制管理局得將該企業或個人指名放入指定制裁名單。法律規定被指名的受制裁方，[19]可以向外國資產控制管理局提交證據，證明該局的指名決定基礎并不充分，且如果受制裁方認為有補救的步驟可以推翻外國資產控制管理局的指定制裁名單的指名決定，受制裁方可以向該局提出建議，要求除名（Delisting）。

在審查受制裁方的除名要求時，外國資產控制管理局可以要求受制裁方再提交額外的信息。[20]受制裁方亦可以向外國資產控制管理局要求會面，但是該局并沒有答應的義務。[21]依照現在的程序，受制裁方并沒有權利要求外國資產控制管理局和受制裁方進行任何會面、舉行聽證會，也沒有權利對外國資產控制管理局主張審訊或檢視證據的權利。

外國資產控制管理局審議完受制裁方除名化的請求后，按照法律，[22]該局必須提供受制裁方一個書面的決定，告知受制裁方，其要求除名的請求是否被接受。由于法律只要求外國資產控制管理局告知受制裁方其決定的結果，外國資產控制管理局并沒有提出說明或解釋的義務，所以受制裁方也往往不知道該局的心證過程、該局是依據何種的證據做出決定，以及是否有哪些反證可以提出抗辯;再者，法律并未規定外國資產控制管理局需要在幾日內回復受制裁方的除名要求，因此受制裁方也只能無止盡的等待該局的回復決定。

受制裁方按照法律規定，[23]必須先向外國資產控制管理局的指名決定提出除名化的請求，如果請求失敗，受制裁方才能向聯邦法院請求法院判決。外國資產控制管理局作為一個行政機關，司法體系審查（Judicial Review）其決定的合法性時，司法體系必須遵守《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）的規定，[24]而依照該法的規定，行政機關有權力依據行政紀錄解決事實上的爭議，[25]也就是外國資產控制管理局，有權力依據其搜集到的行政紀錄，比如證人的證詞或是監聽報告，判斷受制裁方事實上到底是否為恐怖分子，因而要放入指定制裁名單中。

但相反的，司法體系在審查行政機關的決定時，僅能就該行政機關在做出決定時，所搜集到的行政紀錄是否足以正當化該決定，[26]作為司法審查的根據。依據《行政程序法》，[27]如果行政機關的決定是武斷地、任意地、濫用裁量權或是違反法律，法院應將行政機關的決定認定為違法并且駁回該決定。司法審查在判斷行政機關決定時，闡明司法審查的審查標準，[28]法院須縮小其審查范圍，法院并不是要以法院判決去取代行政機關的行政決定。且該案中最高法院亦進一步指示，行政機關的行政決定享有合法推定原則，也就是說除非有相反證據，否則原則上推定行政機關的決定符合其法定權限，并且法院在審判過程中探究案件事實時，必須要徹底且慎重，司法介入審查行政機關決定時應相對限縮，[29]從以上的司法審查見解可以得知，司法審查對于行政機關的行政決定，是非常尊重的，由于達到《行政程序法》的高門坎規定實屬不易，所以大部分外國資產控制管理局的指名決定，都會通過司法審查。

1、制裁對象為美國企業或美國人

以KindHearts for Charitable Humanitarian Development， Inc. v. Timothy Geithner[30]（以下簡稱KindHearts）和Al Haramain Islamic Foundation Inc. v. United States Department of Treasury[31]（以下簡稱AHIF）兩案為例，[32]這兩個美國組織都被美國政府主張其為全球特定恐怖分子，[33]應被加入指定制裁名單接受定向制裁，并且對其名下的所有財產進行凍結。

由于KindHearts和AHIF皆為美國組織，受美國憲法保護，美國法院在審查KindHearts和AHIF案的定向制裁行政命令時，都以美國憲法的高門坎保護標準，保護兩個組織的權利，比方說美國法院會去審查美國政府做出定向制裁的決定，是否有違反KindHearts和AHIF基于美國憲法所賦予，第五修正案正當法律程序以及第四修正案的不當扣押。

美國法院在KindHearts中認定，美國政府未提供KindHearts有意義的通知，包括對KindHearts罪名的指控以及指控的證據基礎，亦未提供KindHearts聽證的機會，包括及時提供KindHearts答辯的機會，所以該局違反KindHearts憲法第五修正案的權利。

美國法院在AHIF案中亦認為，美國政府未提供AHIF答辯的機會因此違反了AHIF-Oregon憲法第五修正案的正當法律程序，以及第四修正案的不當扣押。

KindHearts和AHIF兩案在美國法院中都得到了救濟，以司法審查的方式駁回了美國政府的定向制裁決定，但是當受制裁對象變成外國企業或外國人時，美國司法審查的力度卻大大不如其保護本國人或本國企業。

2、制裁對象為外國企業或外國人

Peoples Mojahedin Organization of Iran 和 National Council of Resistance of Iran本案是一連串三次的訴訟案件[34]，原告Peoples Mojahedin Organization of Iran （伊朗人民圣戰組織，以下簡稱PMOI），在1997年、1999年以及2001年連續遭到美國國務院依據《反恐與有效死刑法》三次指名為外國恐怖組織，在第二次的指名時，由于國務院主張National Council of Resistance of Iran（伊朗反抗力量全國議會，以下簡稱NCRI）是PMOI的分身，所以NCRI也一同遭到第二次及第三次的指名，PMOI三次和NCRI兩次的指名都向美國法院起訴要求司法審查，主張其美國憲法第五修正案的正當法律程序遭到國務院的違反。

遭到第一次指名后，PMOI遂向美國法院主張國務院的定向制裁的決定，[35]沒有提供通知也沒有提供答辯的機會，違反了PMOI美國憲法第五修正案的正當法律程序。但是本案法院認為PMOI無法主張美國憲法的適用，因為PMOI是外國組織，沒有財產在美國遭到凍結、也沒有存在于美國，所以無法主張美國憲法的保護;本案法院再進一步表示，由于PMOI沒有美國憲法的保護，只能主張《反恐與有效死刑法》中法條賦予的權利，即使國務院的制裁決定是完全的傳聞證據、證據也未經過PMOI的反證、PMOI也沒有被提供答辯的機會，但是法院的角色，就只是審查確認國務院是否有足夠的訊息支持其做出指名的決定，且國務院并未被禁止使用傳聞證據，有鑒于國務院信息的來由，即使國務院的決定可能是錯的，這也不是法院能決定的領域，法院不對國務院的指名決定進行實質審查，只要有足夠證據可以合理支持國務院的指名決定即為已足。

有趣的是，PMOI第二次指名時，國務院認為NCRI是PMOI的分身，所以NCRI亦一并受到指名，但美國法院認為NCRI是受美國憲法保護的美國組織，因為法院認為依據整體的證據考慮，NCRI可以合理的主張其在美國管轄范圍內并且有實質連結，因此可以主張美國憲法的保護，NCRI在華盛頓特區的全國記者大樓（National Press Building）設有辦公室，是明顯公開的存在，且在美國銀行也有小額存款，所以法院認定NCRI是和美國有實質連結，存在于美國的外國組織，因此可以主張美國憲法的保護。而由于NCRI是PMOI的分身，NCRI是受美國憲法保護的美國組織，因此法院認定PMOI也可主張受到美國憲法的保護，國務院并未善盡舉證義務，國務院沒有提供PMOI及NCRI正當的事前通知，所以法院認定國務院違反了PMOI及NCRI美國憲法保護的正當法律程序。

第三次遭到國務院指名時，PMOI和NCRI主張國務院使用非公開的機密信息，是違反其正當法律程序，[36]但法院予以拒絕，法院認為國務院只要認定PMOI和NCRI有符合法條對外國恐怖分子的定義：第一，該組織必須為外國組織;第二，該外國組織從事法條定義的恐怖活動;以及第三，該恐怖活動造成美國國家安全或美國人民安全的威脅，國務院就有權利指定其為外國恐怖組織。再加上，本案法院認定在第二次指名的判決中，該案法院已經指定了國務院應提供的正當法律程序，也就是在指名外國恐怖組織前提供通知給該組織，并且提供該組織有意義的答辯機會（包括適當的時機以及方式），而證據顯示國務院已遵守法院指示，本案法院表示，第二次指名的法院已提供正當法律程序的指示，且國務院也已照做，所以PMOI和NCRI第三次被指名的決定并沒有正當法律程序的疑義，國務院的第三次指名決定維持。

四、結語

從上述的案例分析可以得知，當外國企業或個人在面對美國政府定向制裁的指名時，除了依照法律規定可請求重新審議外，亦可以尋求司法體系的審查，但是要能贏得司法審查可能性的前提，必須是該外國企業或個人可以建立和美國間的實質連結，方得以主張美國憲法的保護;美國憲法是一切法律的最高指導原則，美國境內的任何法律都不能與之相違背，如果有憲法的保護作為請求權基礎，外國企業或個人的勝算會高上許多，否則如果沒有美國憲法的保護，最后結局就會像是PMOI第一次被指名的結局一樣，沒有憲法的主張保護，外國企業或個人只能主張法條的權利，如果回歸到法條的適用，只要政府的指名決定沒有到《行政程序法》的武斷、任意、濫用裁量權或是違反法律，政府的指名決定都會通過司法審查。

以POMI第二次被指名案例為例，在同樣的事實背景下，第一次被指名時，由于和美國沒有實質關聯所以無法主張憲法保護，只要美國政府的指名決定有合理基礎，該指名決定就不會被法院廢棄;但是當PMOI第二次被指名時，由于得以主張美國憲法的保護，第二次的指名決定就被法院認定違反其正當法律程序，法院指示外國資產控制管理局必須在符合正當法律的情形下，才能指名，比方說應給予在調查中尚未被指名的組織事前通知，PMOI的案例，充分地說明外國企業或個人能不能主張憲法保護，最終結果有可能是天差地別。

受制裁方為美國企業或個人時，至少還有美國憲法的保護可以與美國政府對抗，當受制裁方為外國企業或個人，而該外國企業或個人又無法建立和美國有實質連結，則僅剩的就是法條上的權利，因為法院推翻政府定向制裁決定的高門坎，所以當剩下的只有法條權利時，受制裁方幾乎難以成功挑戰政府的指名。

最后，從本文的案例亦可以總結出，法院在審查美國政府的定向制裁決定時，并不是以《行政程序法》為主要的著力點，法院會從憲法著手，從憲法上位的保護概念，進行定向制裁決定的司法審查，但癥結點在于大部分定向制裁的受制裁方都是外國企業或個人，而外國企業或個人在美國憲法上能主張的保護有限，如果沒有了憲法的保護傘，那就只能回歸到法條上的主張，也就是回到《行政程序法》的高門坎標準，結果將導致所有受制裁方為外國企業或個人的情況下，將無法得到實質且有效的司法救濟。所以本文建議若真的有中國企業或個人遭到美國政府的定向制裁，可以主張該企業或個人和美國存在實質連結，正如NCRI案例所示，要證明實質連結的門坎并不高，在美國設有辦公室或是銀行有賬戶都有可能被美國法院認為有實質連結，有了實質連結的存在，即可主張受有美國憲法的保護，并進而得以用高審查標準審查美國政府的定向制裁決定，勝算可大大提升。

【注 釋】

[1] 美國制裁中興通訊引發廣泛關注[EB/OL].http：//www.c114.net/news/127/a943901.html，訪問日期：2017年8月6日.

[2] http：//www.sohu.com/a/280317390_126758[EB/OL].訪問日期：2019年1月1日.

[3] 50 U.S.C. §§1701-1706.

[4] 15 C.F.R. § 746.7.

[5] 15 C.F.R. §§ 730-774.

[6] 15 C.F.R. § 744.

[7] 15 C.F.R. § 734.4.

[8] Jerold A. Friendland. Understanding International Business and Financial Transactions. Third Edition. USA： LexisNexis， 2010：173.

[9] 31 C.F.R. § 594.

[10] 31 C.F.R. § 594.315.

[11] 50 U.S.C. §§1701.

[12] 50 U.S.C. §§1621.

[13] Kay C. Georgi. Paul M. Lalonde. Handbook of Export Controls & Economic Sanctions. American Bar Association， Section of International Law， 2013：5.

[14] 31 C.F.R. § 594.802.

[15] Office of Foreign Assets Control Administers.Sanctions Programs and Country Information詳細內容參見： https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx，2017年2月8日最后訪問.

[16] 31 C.F.R. §594.201.

[17] 31 C.F.R. §515.302.

[18] 50 U.S.C. app. §5（b）.

[19] 31 C.F.R. §501.807（a）.

[20] 31 C.F.R. §501.807（b）.

[21] 31 C.F.R. §501.807（c）.

[22] 31 C.F.R. §501.807（d）.

[23] 31 C.F.R. §501.807.

[24] 5 U.S.C. § 706.

[25] 5 U.S.C. § 554.

[26] Securities and Exchange Commission v. Chenery Corporation， 318 U.S. 80（1943）.

[27] 5 U.S.C. § 706（2）（A）.

[28] Motor Vehicle Manufacturers Association of the United States， Inc. v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co.， 463 U.S. 29 （1983）.

[29] Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe， 401 U.S. 402 （1971）.

[30] KindHearts v. Geithner， 647 F. Supp. 2d 857 （2009） 以及 710 F. Supp. 2d 637 （2010）.

[31] Al Haramain Islamic Foundation Inc. v. United States Department of Treasury ， 686 F.3d 965 （2012）.

[32] 由于篇幅有限，所以本文僅以此兩件案例作為主要探討對象.

[33] Executive Order 13224詳細內容參見： https：//www.state.gov/j/ct/rls/other/des/122570.htm，2019年1月1日最后訪問.

[34] 三次訴訟先后分別為：People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 182 F.3d 17 （1999）， National Council of Resistance of Iran v. Department of State， 251 F.3d 192 （2001）以及People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 327 F.3d 1238 （2003）.

[35] People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 182 F.3d 17 （1999）.

[36] People's Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State， 327 F.3d 1238 （2003）.

【作者簡介】

許愷彧（1983—）女，臺灣臺北人，清華大學法學院2012級博士生.