東北省級開發區產業發展問題研究

易紅 吳相利

[摘要]東北地區省級開發區是我國實施東北振興戰略和供給側結構性改革的重要平臺，同時也是小范圍區域內部產業發展的主要載體，承擔著區域增長極的重要任務。東北地區省級開發區平穩有序的發展，是地方經濟的重要保障，對振興東北老工業基地具有重要促進作用。但是目前東北地區省級開發區發展面臨著規劃無序、產業混亂等問題。通過對東北地區184家省級開發區的設置時序與空間特征進行詳細梳理發現，東北地區省級開發區在1992—2018年間共經歷緊跟全國、限定批設、優化升級、趨于飽和四個發展階段。整體而言，其具有生產為主研發為輔、三大主導產業突出、省域尺度產業結構化差異顯著、復合型產業依賴要素為主、部分開發區潛力較大等特征。同時，也面臨著諸多發展問題，主要有：對外交流條件差，對內創新能力低;發展規劃不明確，管理制度不規范;難以提升工業生產效率;招商引資碎片化，產業集聚非自然;政府主導占優勢，市場調節能力弱?；诖?，東北地區省級開發區應加強合作、科學規劃、加快改革、培育特色產業并深度融入東北亞發展大環境。

[關鍵詞]東北地區;省級開發區;開放發展;經濟與產業

[中圖分類號]F127[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2019）01-0115-05

經濟特區、沿海開放城市、國家級開發區是我國實行改革開放的三個維度[1]，省級開發區則是各省積極響應改革開放的省域空間經濟組織模式。省級開發區是推動區域經濟的重要方式，為地區工業，尤其是主導產業帶來了長足發展，但這種模式主要是效仿國家級開發區的成功經驗，存在著跟風建設、盲目發展等問題，尤其是短期內大量建設帶來的經濟快速增長能否持續的難題。如今，在東北振興的大背景下，東北地區省級開發區能否為經濟制度的轉型持續貢獻力量，極具探討意義。將開發區進行維度的區分，對不同開發力度以及政策引導下的經濟區進行產業及發展問題的研究，有利于準確定位、對癥下藥。通過對國家發改委、商務部、科技部、住房城鄉建設部、國土資源部和海關總署聯合發布的《中國開發區審核公告目錄》（2018年版）以及各省級開發區官網的數據進行統計，東北地區共有省級開發區184家，雖然在管理級別、政策扶持、經濟體量上無法與國家級開發區媲美，但省級開發區勝在數量。省級開發區的未來發展方向在于創建特色產業，以獨特的產業區帶動縣市發展，再到提高整體經濟，東北地區必須重視這片充滿希望的星星之火。

一、東北地區省級開發區設置歷程

（一）緊跟全國“開發區熱”

1992—2002年是東北三省萌生開發區意識、融入全國“開發區熱”浪潮中的10年，這期間東北三省共批設50家省級開發區，全部都為省級經濟開發區，沒有省級高新技術產業園區。其中，吉林省最多，達到21家;其次是遼寧省16家;而最先設立省級開發區的黑龍江省僅13家。國家在1988年開始允許國務院各部門以及省一級行政單位批設開發區，隨后在1992年全國省級開發區開始出現井噴式增長。正是在這一階段，從1992年開始黑龍江省率先在佳木斯市（1992.01）、黑河市遜克縣（1992.05）、密山市（1992.06）成立3個省級開發區，隨后吉林省成立吉林德惠經濟開發區（1992.08），同年黑龍江省和吉林省又依次成立了黑龍江雙城經濟開發區、黑龍江北大荒經濟開發區、黑龍江同江經濟開發區、吉林長白經濟開發區、吉林臨江經濟開發區，這是東北地區第一批省級開發區。

（二）限定批設，合理改革

2003—2008年，國家在全面清理整頓開發區的同時，也對東北老工業基地和一些其他特殊區域做出了相應的政策傾斜，這對東北地區省級經開區的設置和發展起到了一定的推進作用，也使得在全國大范圍停止批設時期，東北地區仍然有所增加。東北地區省級開發區在整頓清理期過后仍然有幾年的時間按照開發區要求不斷進行自身規范，因此這一期間是開發區限定批設、整體改革時期。這時東北地區一共批設了46家省級開發區，絕大多數都為省級經濟開發區，只有2家省級高新技術產業園區，為牡丹江高新技術產業開發區（2006.08）、綏中高新技術產業開發區（2008.04）。其中，吉林省批設最多，共19家，其次是遼寧省17家，而黑龍江省最少僅10家?！伴_發區熱”使產業集聚無序混亂，招商引資惡性競爭，侵占農民土地。國家在2003年開始對全國開發區進行了集中清理整頓、規劃審核、設立審核及落實“四至范圍”等幾個階段的開發區清理整頓工作。到2006年12月，全國各類開發區由6 866個核減至1 568個，規劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9 949平方公里。同時，對中西部地區、東北老工業基地的資源枯竭型城市、部分老、少、邊、窮地區的開發區，在入園企業個數、基礎設施建設水平、產業發展規模等具體審核條件上給予了一定傾斜[2]。國家在東北開發區建設上給予的政策傾斜，使得東北地區在清理整頓期間存留較多的開發區，東北地區產生了相對于全國的開發區紅利。

（三）優化建設，競爭升級

2009—2012年，東北三省共批設39家省級開發區，多數為省級經濟開發區，省級高新技術產業園區只有4家：其中遼寧省3家，為撫順高新技術產業開發區、鐵嶺高新技術產業開發區、朝陽高新技術產業開發區，黑龍江省1家，為佳木斯高新技術產業開發區。在省級經濟開發區中遼寧省最多，達到17家，其次是黑龍江省14家，而前兩個階段都設立最多的吉林省開始減少設立，僅8家。東北地區省級開發區持續優化，為晉升成為國家級開發區做準備。自2009年起，國家開始按照省級開發區綜合發展情況，對符合升級條件的省級開發區進行申報、批準、升級等一系列流程，實行省級開發區考核升級制度，隨后東北地區出現了一股“升級熱”，光在2010年內升級的省級開發區就有7家，這也是2010年之后的幾年里東北地區國家級經濟技術開發區數量猛增的直接原因，從此開始呈現逐年上升趨勢。2009年是國家開始實行省級開發區考核升級制度的第一年，隨后2010年有7家省級開發區升級成為國家級經濟技術開發區，這一階段省級開發區的主要任務是按照標準進行質量提升。

（四）省級開發區容量趨于飽和

2013年，黨和國家明確指出，將科學發展觀作為長期堅持的指導思想，同時也明確了堅持出口和進口并重，提高利用外資綜合優勢和總體效益，加快走出去步伐，統籌雙邊、多邊、區域次區域開放合作，提高抵御國際經濟風險能力的任務[3]。其中，我國的三大次區域合作格局包括以圖們江次區域合作為核心的面向東北亞的次區域合作區域。省級開發區作為對外開放的基礎載體，直接影響到東北省級開發區加強對外開放、深入探討科學發展的艱巨任務。這一期間，東北地區一共設立了49家省級開發區，絕大多數為省級經濟開發區，只有1家省級高新技術產業園區，即盤錦高新技術產業開發區（2013.11）。在省級經濟開發區中，黑龍江省批設最多，達到37家，遼寧省12家，吉林省未批設。這一階段東北地區省級開發區批設的特點之一為：吉林省停止批設，黑龍江、遼寧兩省持續批設。十八大之后國家針對東北振興頒發了多項政策，在這一階段東北的發展深入各個領域。將深化經濟體制改革，推進經濟結構戰略性調整，全面提高開放型經濟水平作為重要任務，以推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題為主要目標[4]。黑龍江省的省級開發區以每年平均9家的速度上漲，主要批設于2013年，達到15家;遼寧省也主要批設于2013年，達到7家。東北地區最后一批省級開發區批設于2016年，當年遼寧省批設了4家，黑龍江省批設了9家，至此，四個時期的波動形成了目前東北地區省級開發區的總體分布形式。

東北三省的省級開發區，以黑龍江省數量最多，達到74個，遼寧省62個，吉林省48個。形成此種分布特征的原因為省級開發區一般設立在較大的市、地級市或縣級行政單位，并與其輻射的地理范圍有很大的關聯，因此每個省份擁有省級開發區的數量多少，有很大一部分原因取決于該省份的轄區面積大小以及地級行政單位和縣級行政單位的數量多少。相比其他兩個東北省份，吉林省從轄區面積大小和地、縣級行政單位數量綜合來看是對省級開發區承載能力最小的，當吉林省在第一階段、第二階段以最快的批設速度成為擁有省級開發區數量最多的省份后，第三階段批設較少，并在第四階段達到飽和，故不再批設。而黑龍江省無論在轄區面積大小以及縣級行政單位數量上都居東北三省之首，并且未曾出現過爆發式增長的情況，因此在四個階段能夠持續穩定的批設。

二、東北地區省級開發區經濟與產業發展存在的主要問題

（一）對外交流條件差，對內創新能力低

開發區作為改革開放的直接產物，對外合作是終身使命，隨著科學技術發展，大城市的科研院所、高等院校云集為科技創新提供條件。然而對東北地區的省級開發區來說，區位與建設層次的局限性導致其過于封閉，缺少對外交流的便利條件，其內部又缺乏科研載體，整體創新能力不強，這兩個因素成為制約東北省級開發區發展的根本性因素，通過政策的宏觀調控以及企業的自主創新，可以在一定程度上進行改觀。

（二）發展規劃不明確，管理制度不規范

自2017年2月6日國務院發布《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》國辦發〔2017〕7號以來，各省以及各開發區管委會紛紛以省或開發區為單位制定開發區發展的“十三五規劃”。加強經濟開發區、工業園區、高新技術產業園區等省級開發區依托區域資源優勢，推動產業要素集聚，提升營商環境國際化水平，向主導產業明確、延伸產業鏈條、綜合配套完備的方向發展，成為區域經濟增長極，帶動區域經濟結構優化升級[5]。國家對各類開發區提出要求，督促其進一步明確發展方向，省級開發區也融入了更重要的發展理念。

（三）難以提升工業生產效率

省級開發區的建設能夠大幅提高所在地區的工業經濟規模，但主要是針對主導產業的規模增大，并不能帶來生產方式的創新以及產業結構的轉型，對生產資料的配置也無明顯優化，因此不能促進工業生產效率的提升。這表明，省級開發區經濟發展主要依賴要素為優惠政策和廉價要素投入，然而這樣的發展模式并不能促進資源的優化配置以及生產方式的創新，難以促進區域經濟的持續增長，對生產效率也難以改善，轉型和升級已經刻不容緩[6]。

（四）招商引資碎片化，產業集聚非自然

較小的經濟規模難以支撐其內部多種關聯程度較低的主導產業，開發區產業缺乏特色性，是東北地區省級開發區中存在的普遍現象。深入探討形成此種現象的原因，發現主要是由開發區在建立初期缺乏規劃所導致。如果說國家級開發區的布局策略是一整套從沿海開放城市試點、到內陸重點城市布局、再到全國推進的整體策略，那么省級開發區的發展則毫無規律可言，它們是在國家允許國務院各部委以及各省級行政單位批設開發區之后，各地區為快速提高經濟發展而迅速建立起來的利益引導性區域，它們大部分沒有自身發展特色，多數相鄰地區省級開發區所扶持的主導產業相似度極高，反而使招商引資變得混亂，這種為維護自身利益的政策引導產生對同一資源的競爭性，反而使企業投資、產業發展違背傳統自然選擇優勢，進行了碎片化的分布。

（五）政府主導占優勢，市場調節能力弱

目前，東北地區的省級開發區多為由政府劃定、為招商引資而大力發展區域主導產業的地方性工業集中區，其優惠政策由政府直接制定。所在地區的產業規模較小，主導產業種類單一，很難形成產業集聚效應和較為完整的產業鏈，所以對企業的優惠政策大多是由政府主導的土地利用政策、“先征后返”等與市場經濟規律相違背的優惠，使市場的作用變弱。

三、東北地區省級開發區經濟與產業發展問題分析

（一）開發區狀態相對封閉，且科研載體缺失

開發區載體地區的外向性直接影響到開發區的產業發展規模，開發區呈現出的“所處城市級別越高，開發區GDP越高”的經濟特點與之密切相關。東北地區絕大部分屬于內陸地區，沒有沿海及南方地區路網發達、交通樞紐密集，城市間的聯結密度與人口密度都處于較低水平，除哈長沈大交通干線沿線分布的中心城市經濟輻射范圍較大，與其他地區交流合作較多之外，大部分區域是地廣人稀、經濟密度也較低的小范圍區域，省級開發區處于這種相對封閉的狀態不利于自身的開放發展，因此限制了省級開發區的產品供應范圍，縮減了開發區的經濟效益。此外，科學研發載體的缺失導致東北地區省級開發區中經濟開發區與高新技術產業園區的比例嚴重失調。省級開發區所處地區經濟體量較小，且處在對外開放的次開發區域，缺乏科研院所及高等院校的支撐，以經濟開發區為絕對主力、高新技術產業園區數量稀少的環境導致東北地區省級開發區整體科技創新能力不足。

（二）政策優勢逐年減弱，開發區面臨轉型需求

當政策紅利因省級開發區數量的大幅度增加而逐漸耗盡時，優惠政策帶給每個開發區的競爭優勢逐漸減弱。依靠大量要素和資金投入、稅收減免等優惠政策來吸引資本建立起來的開發區面臨著轉型的需求，開發區內部的制度優勢將逐漸代替政策優惠成為未來省級開發區生存發展的重要因素。位于區縣及地級市的開發區只是將原本區域內的產業進行搬遷轉移，將能夠產生經濟效益的工業產業進行位置的規范化，由于省級開發區的所在區域一般經濟體量較小，位置集聚后的開發區產業難以形成規模經濟，于是產生了基于企業位置的開發區經濟高速增長，由于開發區中產業的高密度性，使其成為所在區縣的經濟增長驅動，然而從區縣總體上來看，這種區域的資本和生產要素內部流動所產生的主體中某一部分經濟效益的明顯增長，具有區域整體上的制衡性，并不能使整個區域的經濟水平得到明顯提升。

（三）開發區產業關聯度較低，規模經濟效應不明顯

產業集聚是指在某一區域范圍內，若干個生產某種產品的不同類企業，以及為這些企業配套的上下游企業、相關服務業，高度密集地聚集在一起[7]。省級開發區多為依賴大量勞動力和原材料集中地而發展起來的指向型經濟，經濟聯系的集聚類型能夠說明企業之間聯系的穩定性，才能判斷是否產生了效益的增加。經濟集聚一方面需要產業達到一定規模，另一方面還需要企業在生產環節上下游之間高度契合。東北地區每個省級開發區都具有1～4項主導產業，然而，每個開發區內部的主導產業在生產環節上關聯度較低，較為無序。如，遼寧丹東前陽經濟開發區以服裝紡織業、食品加工業、機械制造業為主導;吉林敦化經濟開發區，以木制品加工業、食品加工業、醫藥業為主導;黑龍江肇東經濟開發區以農副產品加工業、生物醫藥業、新材料業為主導等。在眾多省級開發區中還有許多家開發區以較小的開發強度和經濟體量支撐著種類較多且產業關聯度較低的主導產業，這違背了經濟自然集聚的規律，難以產生規模經濟效應。

（四）開發區缺乏完整經驗，政府與市場的不協調狀況突出

由于省級開發區缺乏完整的開發經驗，且體量小、主導產業單一，對市場的抵抗能力弱，政府與市場的不協調性要比國家級開發區更加明顯?！疤幚砗谜褪袌龅年P系，更好發揮政府作用。堅持出口和進口并重，提高利用外資綜合優勢和總體效益，加快走出去步伐，統籌雙邊、多邊、區域次區域開放合作，提高抵御國際經濟風險能力”[8]，是黨的十八大報告中明確的重要任務，東北地區處在大圖們江次開發區域的后方戰線，開發區更是作為改革開放的窗口。省級開發區迫切需要探索開發新的理論和模式，因此，怎樣在改革開放進一步加深的同時協調好政府與市場的關系，對東北省級開發區的持續發展意義重大。

（五）區域合作程度較低，開發區之間尚未形成關聯體系

加強省級開發區之間的區域合作，積極融入地區間開發區產業分工協作氛圍，構建省級開發區產業銜接、分工協作體系。東北省級開發區遍布各區縣，資源稟賦不盡相同，利于構建互相流通的“產品—市場”生產消費互補網絡，以政府為主導的建設削弱了開發區之間關聯體系的形成。建議加強市場流通，讓省級開發區在生產環節上的分工以市場為導向，以創建自然形成的市場經濟體系，加強自身調節能力。

四、東北地區省級開發區經濟與產業發展的對策建議

（一）抓住契機，積極融入地區交流

充分利用好東北地區與東部地區部分省市對口合作契機，積極融入交流。不但要學習先進經驗，推進體制機制創新，更要開展產業務實合作，加快結構調整步伐，以及促進科技成果轉化，提升創業創新水平，尤其是合作園區共建，搭建合作平臺載體[9]。國家支持在東北地區建設對口合作示范園區，引進東部沿海地區的先進經驗、管理團隊，創新管理體制和運行機制，吸引優勢產業集聚。支持東部地區重點園區在東北地區設立分園區，鼓勵東北地區與東部沿海地區合作發展“飛地經濟”，探索跨地區利益分享機制[10]。

（二）科學設定各階段發展目標

省級開發區承擔著小范圍區域增長極的作用，各階段的目標設定應科學合理。省級政府一般會制定較為籠統的中短期發展規劃，為全省各層次、各類型開發區把握發展方向，一些國家級開發區也會制定單獨的發展規劃，唯獨省級開發區較少制定正式且詳細的發展規劃，省級開發區數量龐大，國家和省級層面難以全面深入到個體進行指導，各開發區應對全國市場需求、區域發展形勢以及自身發展潛力有具體的把握，在發展目標、產業轉型、具體實施方面能夠有一套完備的理論體系，從而制定科學詳細的發展規劃。

（三）加快轉型升級，加強開放程度

對內加強經濟體制改革，促使資本和生產要素產生新的分配方式，加快產業轉型升級;對外加強改革開放，吸引外資及發達地區的投資，打破省級開發區傳統的經濟效益在開發區聚集，但區域內整體制衡的低效率現狀。開發區依賴的傳統發展要素主要為外部優惠政策，這種方式會隨著開發區數量增多、建設的日漸完善以及落地企業的逐漸飽和而弱化，轉型升級在于產業結構的轉型，但在這一時期更在于由制度轉型而產生的經濟運行機制的合理化。因此，在開發區發展驅動要素更替的背景下，完善經濟體制改革是提升省級開發區工業生產效率的關鍵因素。省級開發區屬于對外開放的次水平區域，無論開發強度還是吸引外資的能力都較弱，又因其大多地處區縣等經濟體量較小的區域，產業的空間集聚難以達到形成規模經濟的程度。因此，需要加強開放、吸引投資，讓省級開發區所在區域經濟水平在整體上有所提高。

（四）培育特色產業，避免惡性競爭

省級開發區產業發展的首要任務是形成獨具特色、區別于周邊地區的產業園區，避免參與到政策趨同、產業趨同的惡性競爭中去。目前在省級開發區的三大分類中，東北地區共有177家經濟開發區、7家高新技術產業園區，而特色工業園區的數量為0。要改變這種重經濟、輕建設的局面，應建立引導性機制，出臺經濟開發區轉型升級走向特色工業園區的獎勵辦法及考核機制[11]，積極引導省級經濟開發區向省級特色工業園區的轉變，增強開發區的創新發展導向與支持，彌補東北地區在省級特色工業園區的空白，促進3種開發區均衡、協調發展。省級開發區的經濟體量一般較小，只有發展出自身的工業特色，才能形成競爭力，彌補建設前期因缺乏規劃所導致的招商引資碎片化，才能在較小的經濟體量上形成產業集聚效應。

（五）增強區域合作，推動經濟發展

東北地區的省級開發區是促進東北經濟融入東北亞的堅實后盾，省級開發區分工協作體系的形成與穩定有利于東北地區面向東北亞的次區域增長極建設，并能夠為長吉圖城市群、哈牡綏城市群、沈大城市群以及呼包鄂城市群的經濟建設提供基礎支持，保證地方經濟的穩定發展[12]。

五、結語

東北地區省級開發區在1992—2018年間共經歷緊跟全國、限定批設、優化升級、趨于飽和四個發展階段，由黑龍江省率先開始批設并擁有開發區數量最多。影響東北地區開發區數量的因素在設置初期為各省的積極性，但到后期變為各省的轄區面積和各級行政地區數量?？傮w而言，東北地區省級開發區產業發展面臨著一些問題：對外交流條件差，對內創新能力低;發展規劃不明確，管理制度不規范;難以提升工業生產效率;招商引資碎片化，產業集聚非自然;政府主導占優勢，市場調節能力弱，等等。產生這些問題的因素多元化，主要為開發區載體地區的外向性較低、高?？蒲袡C構等創新部門的缺失;政策紅利的弱化;多數縣域內開發區的產業規模較小，難以產生規模經濟效應;政府和市場之間對開發區的調控關系，等等。東北地區省級開發區在未來發展中應利用好東北地區與東部地區部分省市對口合作契機，制定科學詳細的發展規劃，加強改革、促進開放，努力營造獨具特色的產業發展路徑，積極融入東北亞發展大環境。

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〔責任編輯：徐雪野田丹婷〕