渤海的生態修復與補償制度建設

文 張廣帥 于永海 趙全民

在破除部門、地方利益的基礎上，完善渤海生態環境保護與生態補償的法律法規，立法規范渤海污染防治、資源開發、生態保護與生態補償，逐步拓展跨地區、跨流域、上下游、近遠海相銜接的生態補償。

隨著經濟發展水平的提高、科技的不斷創新以及人類生活對高質量物質需求的提升，海洋已經成為我國食品、能源、原材料和生產、生活空間的戰略性開發基地，有力支撐了沿海區域經濟社會的快速發展。然而，長期以來，對海洋資源的過度依賴與不合理的開發利用也產生了一系列生態環境問題，如濱海濕地面積萎縮，典型生態系統退化，海洋漁業資源嚴重衰退等，影響和制約了海洋經濟的可持續發展。如何恢復退化的生態環境，建立有效的海洋生態補償機制，使海洋生態系統持續、有效地為人類提供高質量的生態服務和生態產品成為全社會廣泛關注的焦點。

亟待修復的“黃金魚盆”

渤海作為我國唯一的半封閉型內海，由北部遼東灣、西部渤海灣、南部萊州灣、中央淺海盆地和渤海海峽5部分組成，海域面積約7.8萬平方公里，海岸線全長3039公里，平均水深18米，最大水深85米，20米以下水深的海域面積占一半以上，區位條件優越、自然資源豐富，素有“黃金魚盆”之稱，具有重要的資源價值、生態價值和戰略空間價值，是我國實施“陸海統籌”和“海洋強國”戰略的重要前沿陣地。由于渤海地理位置獨特，三面環陸，緊鄰中國人口密度最高、環境壓力最大的華北地區，因此生態環境脆弱。

環渤海地區不合理的海洋資源開發利用和高強度的陸源污染排放，已經讓渤海生態環境不堪重負、漁業資源嚴重衰退，但是，渤海的生態修復起步較晚，體現海洋生態價值和代際公平的保護性補償機制尚未完全建立，生態系統退化趨勢未得到根本扭轉，因此實施渤海生態修復與生態補償，對挽救渤海生態環境、保障渤海地區人海和諧、守護經濟高質量發展具有重要意義。

渤海生態環境現狀嚴峻

陸源污染大幅增加

監測數據顯示，渤海80%以上的污染為陸源，80%以上的陸源污染來自河流入海排放。

2017年渤海47個監測斷面中，劣五類斷面占44.7%，數量居中國四大海區之首，其中化學需氧量超標率達72.3%，高錳酸鉀指數超標率達63.8%，總磷超標率達53.2%，氨氮超標率達51.1%， 150個監測的入海河流斷面中，2017年總氮年均濃度排名前20的河流，渤海海區就占了9條。

渤海沿岸49個監測排污口，總排海廢水量達23595萬噸，化學需氧量6981噸，石油類12.7噸，氨氮2548噸，總氮4327噸，總磷190噸。

空間資源大量占用

近20年是我國經濟高速發展的時期，渤海三省一市土地需求強烈，進行了大規模的圍填?；顒?。

從2002年至2018年，渤海沿岸填海和圍?？偯娣e2413平方公里，占渤?？偯娣e的3.1%。填?？偯娣e約1225平方公里，其中，遼寧省330平方公里，河北省368平方公里，天津市342平方公里，山東省185平方公里。圍海（圍海養殖、鹽田）總面積約1188平方公里，其中，遼寧省565平方公里，河北省178平方公里，天津市28平方公里，山東省417平方公里。

大規模的圍填海侵占了濱海濕地空間，改變了海灣空間形態，壓縮了海灣的海域空間面積，自然岸線資源大幅度減少。

典型生態系統嚴重退化

缺乏合理規劃的大規模圍填?；顒邮篂I海濕地、河口、海灣、海岸等重要生態系統面積萎縮，生態系統結構趨于單一，生物多樣性降低，監測結果顯示，渤海海洋浮游植物、富有動物、底棲生物物種數量在全國四大海區中均為最低。

近40年來，渤海濱海濕地面積減少了66%，截至2017年，渤海海域圍填海占灘涂濕地面積約40660公頃，圍海養殖面積的25.4萬公頃中2.8萬公頃位于生態紅線區內。渤海的典型生態系統“三口三灣”（雙臺子河口、灤河口—北戴河口、黃河口、錦州灣、萊州灣、渤海灣）自2008年以來均處于亞健康或不健康狀態。

渤海的生態修復初見成效

濱海濕地修復

對于因為空間資源過度占用，造成的濕地面積萎縮、生態用水不足、植被破壞或退化，進而導致生物多樣性降低、生態功能衰退的濱海濕地，一般采用“退養還灘”“生態補水”等生態修復手段，重塑濱海濕地生境，恢復生態系統功能。

比如，遼寧省盤錦遼河口濕地在2015—2017年，通過養殖池清淤平整生態修復工程、堿蓬種植工程和沙蠶放流工程的實施，將回收的養殖灘涂恢復為原生濱海濕地，并疏通淤積的潮溝水道，恢復灘涂水系，改善河口生態環境。黃河三角洲充分利用現有水利工程，新建引水工程，以自流引水與提水補水相結合的方法，補充保護區內淡水資源，促進濕地生態恢復。

自然岸線修復

環渤海地區針對自然岸線的生態恢復措施因地制宜，根據岸線屬性來選擇適合的恢復手段。

針對侵蝕退化嚴重的砂質岸線，主要通過建設丁壩、離岸潛堤，以達到消浪促淤、養護海灘的效果，并配合人工補沙等工程措施恢復原生砂質岸線。比如，山東榮成月湖沙壩—潟湖海岸生態修復示范工程，主要采用了生態清淤治理、殘壩拆除、離岸潛堤、人工補沙等措施，不僅恢復了潟湖海岸的自然生態系統，維護了月湖生物多樣性，也增加了越冬棲息大天鵝的數量，促進了當地旅游產業的發展。

針對基巖海岸，主要采用建設生態護岸的手段，增加海岸景觀生境的多樣性，豐富植被種類，提升生態功能。比如遼寧營口團山國家海洋公園通過實施海岸侵蝕防護、生態景觀廊道和親水岸線建設等措施對岸線進行了生態整治修復。

淤泥質岸線的生態恢復手段與濱海濕地相同，主要是恢復自然的水系連通性，進行原生耐鹽植被的生境改造和種植等。

海島生境修復

環渤海地區實施的海島生態修復目前有遼寧省錦州市大筆架山島嶼的生態修復、山東省煙臺市長島的生態修復等。

以山東長島生態修復為例，主要通過退養還灘、構筑物拆除、山體綠化等措施，恢復自然的山海一體化景觀，提升海島生態功能。據統計，截至2018年，長島共恢復自然岸線16.7公里，修復岸灘約24萬平方米。

生物資源修復

環渤海海域主要采取實施伏季休漁制度、漁業增殖放流、人工魚礁建設等手段來有效恢復近海漁業資源，通過積極建設海洋自然保護區、海洋國家公園等措施來保護局部海域獨特的生物棲息環境和生態系統功能。

2018年遼寧省共計放流中國對蝦仔蝦20.5億尾，其中體長10mm以上中國對蝦仔蝦19.27億尾。據《山東省人工魚礁建設規劃（2014-2020）》，規劃建設9大人工魚礁帶，40個人工魚礁群，其中布局在渤海海域的有東營近海1個，萊州灣4個，渤海海峽9個。

渤海的生態補償任重道遠

解決海洋生態保護與利用之間的矛盾，協調人海關系，是實現海洋生態系統可持續發展的基礎條件。黨的十九大報告中進一步明確“要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”。海洋生態補償制度就是運用經濟手段調節海洋利益相關方經濟利益分配關系的制度安排，旨在維護海洋公平，保障海洋生態服務和生態產品的持續供給，促進海洋生態保護與利用開發協調發展，推動海洋藍色經濟有力轉型。

國家關于渤海生態補償的制度設計

2001年我國開始實施了《渤海碧海行動計劃》，旨在促進渤海近岸海域海洋環境質量的改善，努力實現海洋生態環境良性循環。2008年中國民主同盟在兩會上提交了《關于渤海區域經濟與生態環境協同發展的提案》提出要加大環保投入力度，健全環保政策與法律，建立生態補償機制，完善環渤海區域環境的保障體系。

2017年原國家海洋局印發的《國家海洋局關于進一步加強渤海生態環境保護工作的意見》指出，要建立健全海洋開發利用活動生態補償制度、推動建立海洋生態保護補償制度，加大對海洋生態紅線區、保護區等重點生態區域工作的支持力度。2018年12月，生態環境部、國家發改委和自然資源部聯合印發《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》提出要強化規劃引領與機制創新，綜合運用財政、稅收和市場手段，采用以獎代補等形式，建立獎優罰劣的海洋生態保護效益補償機制。

地方關于渤海生態補償的制度探索

早在20世紀80年代，渤海海域就開始通過實施中國對蝦的生產性增殖放流來補償因為過度捕撈導致的漁業資源的喪失。這是渤海，也是我國早期開展海洋生態補償的典型實踐。為控制濕地圍墾，山東省在2007 年出臺了“退漁還濕”的生態補償政策，該政策對于減少濕地圍墾， 保護和修復海岸濕地有積極意義。2016年山東省出臺了《山東省海洋生態補償辦法》，明確補償資金按照《用海建設項目海洋生態損失補償評估技術導則》的標準計算，是全國首個明確規定海洋生態損失補償的規范性文件。

2016年遼寧省出臺的《遼寧省海洋生態文明建設行動計劃（2016年～2020年）》中提出要推進海洋工程建設項目的生態補償試點，探索建立海洋保護區、管控紅線區等重點生態功能區的生態補償機制。2019年山東省十三屆人大常委會第十一次會議初次審議通過了《山東省長島海洋生態保護條例（草案）》，指出要堅持把生態保護作為第一要務，堅持健全生態修復與培育長效機制，著力統籌實施“山水林岸城”全域系統保護修復，并強調要按照保護優先、持續發展和“誰受益誰補償”的原則，完善生態保護補償機制，并通過市場化、多元化方式籌集生態保護補償資金，列舉式地規定了生態保護補償資金的主要來源。

渤海生態補償面臨嚴峻挑戰

第一，目前我國涉及海洋生態補償的法律法規很多，但是沒有海洋生態補償的專門立法，涉及海洋生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性，權威性和約束力不足，無法為海洋生態補償實踐提供指導和依據。海洋生態補償具體制度實踐以地方政策為主。但是，環渤海各省市制定的法規、規章或其他規范性文件的位階較低，缺乏法律層面依據，另外地方立法的適用范圍較窄，法律效力較小，缺乏上位法的統一指導，在補償標準上沒有國家標準，各地區補償實踐大不相同。

第二，海洋生態補償標準體系、海洋生態服務價值評估核算體系等建設滯后，有關方面對海洋生態系統服務價值測算、海洋生態補償標準等問題尚未取得共識，缺乏統一、權威的指標體系和測算方法。

第三，由于渤海生態修復涉及生態紅線管控空間內及重要海灣、河口的大量養殖戶清退，養殖戶清理補償、海洋生物棲息地恢復修復等資金需求缺口較大。目前，我國海洋生態補償資金主要依靠政策財政轉移支付，資金來源渠道過窄、結構不合理，并未形成社會公眾廣泛參與的市場化海洋生態補償機制，在一定程度上使渤海生態修復的效果難以得到有效發揮。

第四，目前的生態環境政策，尚未將環渤海流域—海域作為一個整體來統籌規劃，海洋生態補償和流域生態補償制度分類并行，缺乏陸海統籌的流域-海域系統化生態補償制度。

渤海生態修復建議

實施渤海海域-流域生態環境綜合系統治理、統一頂層設計，推動環渤海三省一市的生態保護、生態修復和生態補償制度的協同管理。在破除部門、地方利益的基礎上，完善渤海生態環境保護與生態補償的法律法規，立法規范渤海污染防治、資源開發、生態保護與生態補償，逐步拓展跨地區、跨流域、上下游、近遠海相銜接的生態補償。

健全渤海生態補償長效機制，推進實行排污權交易、“藍色碳匯”交易、保護地役權交易、綠色信貸、生態購買、生態標簽等環境政策。建立海洋生態產品和生態服務價值核算制度，進行渤海重要生態系統價值與資產核算，提升生態保護補償效益評估和生態損害鑒定能力。

建立多主體、多形式的市場化公共支付體系，在發揮政府引導作用的前提下，加強和完善橫向財政轉移支付制度，加快實施產業補償、異地開發式補償、綠色技術及教育援助等多元化橫向補償方式，鼓勵沿海地區以及流域-海域間通過資金補償、對口協作、產業轉移、共建保護區等方式建立橫向海洋生態補償關系。

推進渤海海域-流域-陸域系統化保護，強化渤海生態保護修復規劃的綜合性、整體性和系統性，以入海河流為主線，形成從源頭到海洋的生態系統修復體系，完善海洋生態保護修復管理制度，堅持海洋生態系統的整體保護、系統修復和綜合治理，大力發展自然恢復技術，突出“修復生態、改善環境”的生態修復目標，恢復渤海生態服務和生態產品的持續供給能力。