農村土地流轉的問題及對策研究

高健鑫

摘要：貫徹落實黨的十九大精神，深化以土地為核心的農村改革，激發農業農村內生發展動力，對農村發展而言至關重要。土地流轉作為以家庭聯產承包責任制為基礎的土地政策，促使了農民生活水平的提高，也促進了我國農業的進一步發展，本文就針對我國農村的土地流轉問題進行了闡述，提出了解決的對策建議。

關鍵詞：農村；土地流轉問題；對策

1 農村土地流轉的內涵

農村土地流轉就像一座無形的橋梁，一頭連著現代農業發展，一頭連著農民土地權益。土地流轉是指農村土地經營權的流轉。具體就是農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留土地承包權，將土地經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。土地主要包括水田、旱地、林地和其他農業生產用地。

2 農村土地流轉存在的問題

2.1 實際處分權能存在缺陷

承包期內，農民應當擁有對合法承包經營的土地的處分權。但實踐中，農民處置土地承包經營權利是不充分、不完全的。比如流轉價格基本沒有談判的余地，盡管各不同區域有不同的標準，但在特定范圍標準基本是一致的。這些標準，有的源于基層政府指導標準，有的屬于約定俗成的標準，農民在流轉土地時基本沒有討價還價的余地。同時，標準不一致也帶來了一些問題，比如同一企業分布在兩個區域，出現了同一項目要按兩種標準支付租金，引發了很多矛盾。再有，如果農戶所在范圍的土地一旦被某家企業選定或者是規劃預留，其他業主就不能從農民那邊再流轉這范圍的土地。

2.2 業主支付租金有時滯后

租金是土地流轉最基本的收益，必須獲得優先、全面、及時的保障。農民土地流轉收益，與業主生產經營等情況息息相關。企業實力雄厚，生產經營狀況良好，土地租金就能夠依據協議按時兌現。反之，就會受到影響。實踐表明，業主出現延遲支付租金的情況較為普遍。

2.3 決策監督權利保障較差

《物權法》規定：農民作為集體成員，以集體所有的方式享有土地所有權，并依法享有參與權、決定權和分紅權。因此，作為農村集體經濟組織成員，農民在農村土地上享有法定的集體成員權。諸如機動地、“四荒地”等屬于集體經濟組織所有的統一經營土地的流轉，農民參與決策、監督顯得比較薄弱。農民行使集體土地流轉的決策權很低，至于土地流轉后的監督，農民感覺更是難以介入。

2.4 持續發展權益受到局限

農民把土地流轉給企業等經營業主，雖然享有了取得土地租金的權利，但是，喪失了依靠土地獲取擴大收益的其他權利。采取土地入股的方式雖有獲得其他收益的機會，但農民享有的機會和收益微乎其微。采取出租和其他流轉方式的農戶，約定按照糧食部門公布的中等稻谷價格取得租金，但大多沒有約定租金增長或與企業經營掛鉤機制，只能獲得“死租金”。這就意味著，在流轉期限內，農民的土地收益大多被“鎖定”。

2.5 恢復土地原狀難度很大

為了方便生產管理，提高發展效益，企業流轉的土地，往往都要進行整治或者建設塘庫、道路、溝渠等生產性基礎設施，有的甚至還要建設加工、管理用房。土地一旦進行整治，就會打破原有邊界，流轉期滿，無法按原界原狀退還農民。企業流轉土地并進行了整治，幾年后由于生產經營不善不得不退出經營，流轉的這些土地又不能還原退還給農民，不得已采取的辦法是重新招商引進企業繼續生產。還有就是，已經修建道路和加工、管理用房的土地，流轉期滿后，不僅僅不能退還農民，更面臨著不能復耕的問題。

2.6 農民社保體系不夠完善

當前，農村社會保障體系還不夠完善，“土地換保障”還是較小范圍的探索，保障農民基本生活、養老、醫療、社會救助的體系還不完備。很多農民一直擔心將土地流轉出去之后，便失去收入來源。特別是不再征收農業稅、實施糧食直補等多種強農惠農政策以來，部分農民更加擔心丟掉土地承包經營權和相關附加收益。還有一種比較普遍的現象，農民難以預計未來的收入來源，在沒有找到他們認為長久放心的、可以替代土地承包經營的生存出路之前，農民對土地流轉的態度是比較謹慎的。土地流轉實踐中，會遇到不少農戶提出解決土地流轉后的社會保障問題。

3 農村土地流轉的解決對策

3.1 完善農民土地產權權能

第一，強化農民土地基本權利保障，即完善農民維護權益的權利。詳細的講，諸如農民享有的集體所有土地的成員權，必須作出具體規定，包括這種權利如何行使、如何生效、如何監督、如何防止受到侵害、如何救濟等等，有嚴格的程序來保障和維護農民土地實體權益，防止受到公權力的侵犯。第二，農村土地流轉存在長期經營與短期流轉的突出矛盾。雖然有了“長久不變”的許諾，但農民仍然需要明確的、具有法律保障的預期。應當賦予農民長久不變的土地承包權，保障轉出者和轉入者權利，穩定雙方權利預期，進而發揮土地流轉的效益。第三，中央提出了所有權、承包權、經營權三權分置，要注重搞活土地經營權，賦予農民土地處置權。具體地講，就是必須明確界定農村土地所有權、使用權、轉讓權的邊界和關系，讓農民土地權益得到清晰、完整和有穩定預期的制度保障。

3.2 創新農民土地承包方式

第一，應該規范和保障股份合作，解決轉出、轉入雙方能夠持續合作的問題。具體地講，要從財政、金融、稅收方面加大土地股份合作社的扶持力度，防范風險，保障收益。第二，創新土地承包經營制度。第二輪土地承包期限已經過半，新一輪承包日漸臨近。已經進行整治和建設基礎設施的土地，客觀上具有不可復原性。針對這方面的問題，目前應當穩慎進行創新承包經營方式的試點和研究，探索“確權確股不確地”的改革，創新承包經營方式。下一輪土地承包時，可以不再為農民確定一份實物土地，但賦予農民一份受法律保障的土地權利，從“把農民捆綁在土地上”轉變到“把權利附著到農民上”。第三，在近些年作出有益探索的基礎上，深化金融扶持制度，繼續通過頒發投資證明和“五權”抵押方式，盤活農業投資，為農民或經營業主獲得資本投資提供支持。

3.3 健全農民權益保障制度

首先，要健全農村社會保障體系?，F階段，土地仍然賦予了農民極強的社會保障和就業功能，然而這種功能強度越大，農民對土地流轉的后顧之憂就越大。加之農村社會保障機制尚不完善，導致農民難以脫離土地，始終把土地視為自己的“命根子”，作為生活的最后依靠。沒有健全的社會保障制度，難以從根本上讓農民獲得離開土地的安全感，也將阻礙農村土地流轉進程。通過建立健全覆蓋面廣泛、保障水平高的農村醫療、養老等多層次社會保障體系，促進農村土地流轉市場發展。其次，普及和完善土地流轉風險保障金。制定管理細則，確保風險保障金用于農村土地承包權流轉過程中風險防控和失地農戶生活保障，切實保證土地流轉、農村社會穩定和糧食安全的需要。

3.4 強化農民權益保障能力

尊重農民的主體地位，提高農民自我發展能力，循序漸進推進農地流轉，力保農民權益不受非法侵害。第一，尊重農民的流轉意愿，關注農民的現實需要，保護農民的權利，真正“由民做主”。第二，提升農民組織化程度。積極支持農民發展合作經濟組織，依法保障農民自治權利，注重規范農村社會管理，發揮農村社會組織的作用，不（下轉頁）

（上接頁）斷提高農民組織化水平。不斷提高農民素質，大力發展農村經濟，增強農民的民主參與、民主決策、民主監督。第三，增強農民綜合維權能力。普及法律知識，提高農民維權意識，保障農民依法維權。

3.5 規范政府管理服務工作

基層政府在農村土地流轉和農民權益保障中發揮著非常關鍵的作用。第一，落實土地承包經營配套措施。開展一輪清理規范，完善確權頒證工作，抓緊糾錯糾偏。堅決貫徹土地承包制度長久不變的要求，防止隨意調整農村土地。第二，支持農民參與村民自治，運用民主的措施來管理農村土地和其他事務，保障農民充分行使各項民主權利。第三，注意總結農村產權交易平臺建設工作，繼續深化農村產權制度改革創新，積極推廣成功經驗，使之成為維護農民土地權利、爭取平等權益的平臺。第四，嚴格監管土地流轉行為。做好宣傳引導工作，正確宣傳流轉政策。采取召開村民大會表決或者開展入戶走訪征求意見等方式，善于運用協商的方法，尊重農民權利和意愿，規范推進農地流轉工作。注重合同管理，杜絕不簽協議或口頭協議等行為，規范合同范本，明確流轉雙方的權利和義務，并且做好合同登記、備案、入檔保存工作。及時調處糾紛，農民權益受到侵害時，及時有效解決。第五，嚴密監管土地用途。進行土地規劃管理是行之有效的方法，必須監督經營主體履行社會責任，督促他們保護農村環境、抓好生態修復，切實保護好耕地等農業資源。

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）