大學章程在治理結構上的機制創新

熊倬

摘 要：基于江西公辦高校的視角，對大學章程在治理結構上的四個方面——黨委與校長分工協作、高校學術治理、民主管理和監督、社會參與高校治理進行剖析，提出機制創新和突破的建議。

關鍵詞：大學章程;治理結構;機制創新

【中圖分類號】G【文獻標識碼】B【文章編號】1008-1216（2019）02B-0118-03

一、黨委與校長分工協作機制

校黨委領導下的校長負責制是公辦高校的領導體制，也是當前高校內部治理結構的框架基礎。在實踐中，這一領導體制也會出現一些問題，比較突出的問題是黨委與校長容易產生權力沖突的問題。這就需要高校在大學章程的制定中明確規定黨委與校長各自的職權和職責，把沖突的潛在可能性降到最低。

（一）實踐中的探索

從江西各高校大學章程制定的實踐可以看出，不同高校對黨委與校長的權力分配作了積極的探索。高校普遍采用了黨委決策、校長擬定方案并組織實施的模式，保障校黨委領導下的校長負責制有效運行。對于黨委職權和職責，除了政治領導、思想領導、組織領導，各高校普遍規定黨委掌握包括重大事項決策權與組織人事權在內的高校核心權力。對于校長職權和職責，高校的一般規定為校長具有重大事項的組織擬訂與實施權?？傮w來說，高校校長的權力體現在行政執行權方面，是高校的法定代表人，但是不具備對重大辦學事項的決策權。

江西財經大學對黨委與校長分工負責進行了有益的嘗試，賦予校長辦公會辦學事項的最高決策權，對以校長辦公會為承載的學校行政系統的職權作了較大突破。江西財經大學規定，在辦學事項上，黨委的職權為確定實施意見、指導思想或工作原則，而校長具有決定權，改變了多數高校校長及行政系統在辦學事項上權力較弱、不具備決策權的局面。

大學章程中的黨委與校長分工協作機制的實現方式主要可分為兩種。第一種為黨政系統互邀出席會議或列席會議。例如，南昌航空大學規定包括黨委領導在內的全體校領導可以出席校長辦公會議，江西財經大學、南昌航空大學規定非黨員校領導可以列席黨委委員會議。第二種方式為召開黨政聯席會議。目前黨委與校長分工協作的實現途徑，仍然以第一種為主。

（二）創新和突破的建議

簡單地劃分決策權與執行權界定校黨委與校長的職權存在著不足之處，這種劃分方式容易導致校黨委對辦學事項決策的包攬，繼而影響校長職權的發揮。很有必要在保障校黨委政治核心地位的同時，科學地界定校黨委的決策權。

當前，有些高校在大學章程的制定過程中，對校黨委的職責定位主要為對學校發展中觀層面事項及辦學事項進行決策，而對例如確定學校長期發展戰略和規劃的宏觀層面事項等職權關注不多。校黨委過于介入辦學事項，而校長在辦學事項上卻沒有決策權。

建議對校黨委與校長在決策事項上的定位應該科學地區分，校黨委應定位為對學校發展宏觀層面問題的決策上，例如：確定學校的發展方向，明確學校的辦學性質等。而將確定教學規劃、科研規劃等中觀層面的問題及辦學事項（包括學?；竟芾碇贫?、重要行政規章制度、重大教學科研改革措施、重要辦學資源配置方案、重大基本建設、年度經費預算等事項）的決策權移交給校長及其行政系統。這樣，既可使校黨委擺脫學校日常事務的干擾，專心于學校的重大事項，又可使校長獲得對辦學事項的決策權，彌補因決策權與行政執行權完全分離而產生的不足之處。

二、高校學術治理機制

當下公辦高校存在著較為嚴重的行政化現象，學術事務的決策由學校黨政領導控制的問題較為嚴重。造成這種現象的原因，主要是學術組織中行政人員所占比例較高。因此調整學術委員會委員的結構比例，成為公辦高校去行政化的關鍵所在。

（一）實踐中的探索

多數高校對學校黨政領導及職能部門負責人進入學術委員會做出了限制，規定了學術委員會組成人員中學校黨政領導的比例。例如，東華理工大學、南昌工程學院規定擔任學校及各職能部門黨政領導職務的委員，不得超過校學術委員會委員總數的1/4。

少數髙校對校黨委與校行政領導能否擔任學術委員會領導職務做出了規定。東華理工大學規定，學術委員會主任一般由不擔任校級領導職務的資深教授擔任。

高校在大學章程制定中，對黨政領導能否參與學術委員會決策的規定存在較大爭議，學者們普遍反對黨政領導對學術委員會的過度介入;然而，也有學者注意到了黨政領導不得參加學術委員會存在的不足。

部分高校規定了學術權力保障機制，規定學術事務決策前必須征得學術委員會同意;有的高校甚至明確規定對學術委員會予以否定的事項，學校不得做出否定決定。這意味著學術事務必須經學術委員會同意方可做出決策，有利于形成對處于強勢地位的行政權力的制衡機制，避免公辦高校的行政化現象。

學術委員會參與高校治理的方式總體上可以分為兩種類型。第一種為“教授治學”。多數高校采取了這一模式，規定學術委員會具有對學術事務的評議、評定、審議、審定或決定權，將學術委員會的職權限定在對學術事務的管理中。第二類為“教授治?！?。

（二）創新和突破的建議

公辦高校對校黨委與校行政負責人是否應退出學術委員會的爭議，有兩種認識。一方面，高校黨政領導對學術委員會的過度介入，會影響學術問題的獨立決策，因此學界普遍呼吁高校黨政領導退出學術委員會。而另一方面，由于高校目前的學術資源配置仍以政府主導，政府又通過高校行政部門及行政人員將資源逐級下撥到學者手中，高校與學術相關的關鍵資源仍掌握在行政人員手中。這樣，就意味著高校黨政領導在與學術相關的資源分配中具有更大的話語權，而高校學術委員會難以取得較大的權力突破。

如果高校黨政領導完全退出學術委員會，將勢必造成服務學術的行政權力與作為其服務對象的學術權力的完全脫節。為此高校黨政負責人是否應退出學術委員會，便成為兩難困境。因此建議，要從深層次上解決這個問題，必然要求政府從宏觀管理體制上入手，繼續深入推進政府與高校關系的調整，改變高等教育資源配置模式，破解體制機制的障礙。只有這樣，高校才能在治理結構改革上取得實質性突破。

三、民主管理及監督機制

教師和學生參與高校治理的途徑，主要為通過教職工代表大會與學生代表大會?？傮w來說，教職工代表大會仍然不具備參與高校決策的實質性權利，只有個別高校進行了突破，賦予教職工代表大會相關事項的審議權或決策權。學生代表大會的職權主要為參與學生利益相關事務的管理，除此之外，部分高校規定學生具有參與高校重大問題決策的權利。

（一）實踐中的探索

江西師范大學對學生參與大學管理進行了有益的嘗試，規定學校學生代表大會在學校黨委的領導和校團委的指導下依據其章程開展活動，行使民主權利，參與學校民主管理，維護學生的利益，這樣有利于落實學生對大學的監督權。

南昌大學除了通過學生代表大會、研究生代表大會保障學生權利，還規定學生代表可以參加學校理事會，進入支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，對學校實現民主監督。南昌大學吸納學生進入學校理事會，通過多種途徑保障了學生參與大學治理的權利。

江西公辦高校在大學章程制定中，對議事規則的重視程度較高。多數高校規定了黨委會、校長辦公會、學術委員會等的會議召開頻次、召開條件、表決通過條件與決策方式，有利于保證各機構的有效運行。然而，只有個別高校對決策程序與爭議處理機制做了規定，說明高校對議事規則的規定仍然比較籠統，不夠具體，操作性較低。在今后的大學章程制定和修訂中，應該加強對決策程序與爭議處理機制的規定。

（二）創新和突破的建議

現代大學制度建設需要構建科學決策機制與民主管理機制，處理好決策權在各權力主體間的分配，同時需要構建決策權、執行權、監督權的制衡機制。當前公辦高校的治理結構存在著比較嚴重的權力沖突與不平衡問題，政治權力與行政權力較為強勢，而學術權力與民主權利較為弱勢。

在大學章程制定中，少數高校規定了處于弱勢地位的學術委員會與教職工代表大會的權利保障機制，構建了權力的制衡機制，這既有利于保障學術權力、民主權利的有效落實，也有利于實現對政治權力、行政權力的監督，對治理結構改革進行了有益探索。

可是，多數高校仍沒有對此做出規定。建議公辦高校的大學章程建設應強化對學術委員會與教職工代表大會、學生代表大會權利保障機制的規定，使學術權力、民主權力在大學治理中切實發揮作用。

四、社會參與高校治理機制

公辦高校對理（董）事會的各項職權，強調最多的分別是為學校決策提供咨詢或參與審議，籌措辦學資金、擴大辦學資源，促進社會合作與交流。

（一）實踐中的探索

江西公辦高校在社會參與高校治理的組織機構設置上存在較大差異。其中，南昌大學、江西師范大學、南昌航空大學、南昌工程學院等高校設置理事會作為社會參與高校治理的載體，江西財經大學、江西理工大學、東華理工大學等高校設置董事會作為社會參與高校治理的載體，而江西農業大學、華東交通大學、景德鎮陶瓷大學、贛南師范大學等高校尚未明確社會參與高校治理的載體。

江西財經大學還設立了學校教育發展基金會，致力于加強江西財經大學與社會各界的聯系和合作，募集辦學資金，獎勵、資助學校師生，促進學校各項事業發展。

公辦高校規定，理（董）事會有權參與高校決策的制定，而其權利又可以分為兩大類型。第一種為提供咨詢，第二種為審議或參與審議。

（二）創新和突破的建議

公辦高校的管理體制中，政府權力相對較為強勢，髙校權力相對較為弱勢。改革開放以來，經過近40年的高等教育管理體制改革，公辦高校成為依法獨立自主辦學的法人實體，同時高校的辦學自主權得到了相當大的擴展。然而，沒有從根本上改變政府對公辦高校的直接干預;這就進一步造成高校難以主動回應其他相關方的利益訴求，這是當前大學章程制定中對理（董）事會等社會參與治理機制相對忽視的主要原因。

為了獲取社會資源，面向社會融資，回應技術環境的要求，高校又成立了理（董）事會或學校教育發展基金會等組織。但是由于公辦高校已有黨委作為決策機構存在，這種借鑒西方高校決策機構而來的理（董）事會是否能適應國內本土的環境，學界目前仍然持觀察的態度。

制度環境與技術環境的雙重要求，使公辦高校的治理結構呈現出了復雜化的特征，同時使各類機構之間的關系難協調，甚至出現相互沖突的現象。為了解決這些問題，建議政府為公辦高校松綁，除了為保證公辦高校領導體制而必設的組織機構，其余的哪些機構應該保留，哪些機構需要撤銷，應該為高校留出自主抉擇的空間。

同時，建議公辦高校在大學章程制定和修訂時，仔細思考治理結構中各個機構的存在價值及各個機構之間的相互關系，力求將大學治理結構內部不必要的內耗降低到最小程度。

基金項目：江西省教育科學“十三五”規劃2016年度課題項目 “大學章程中的治理結構研究——基于江西高校視角”（16YB154）。

參考文獻：

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