特朗普對臺軍售：美國“扶臺抑華”的主要抓手

陳藝元

2019年4月15日，美國國防部國防安全合作局通知國會一筆價值5億美元的對臺軍售訂單，內容為F-16戰斗機飛行員培訓、維護及后勤項目。這是特朗普政府上臺以來啟動的第三次對臺軍售。隨后，中國外交部發言人對此劣行進行嚴正回應。美國經年累月的對臺軍售行為是對中美關系產生不良影響的“頑疾”，更可怕的是，此疾是一項美國政府長期堅持的政策，會不定期發作，造成中美關系震蕩。

“當今世界面對的是百年未有之大變局”，中美關系也面臨新的困難和考驗。特朗普政府上臺以來，美對臺軍售“抑華制華”的地位再次得到提升。2018年8月，特朗普簽署了《美國2019財年國防授權法案》，該法含有要求美國政府應經由對外軍售、直接商售及產業合作，強力支持臺灣獲得防御性武器，并應確保及時檢討與回應臺灣提出的軍購需求，以改善“對臺軍售的可預測性”的條款。2019年1月1日，特朗普總統簽署了包含鼓勵定期對臺軍售的《亞洲再保證倡議法》，再次為美國對臺軍售定期化和常態化提供了法律保障。2019年5月8日，美國眾議院全票通過“2019年臺灣保證法”，該法案支持“臺灣是美國自由開放印太戰略的重要部分，因此對臺軍售應該要成為常態，尤其應協助臺灣發展及整合不對稱戰力?！痹摲ò概c同天通過的“重新確認美國對臺及對執行臺灣關系法承諾”決議案，一再表明美對臺軍售作為美國“扶臺抑華”主要抓手的重要地位。事實證明，以上美國國會通過的法案和決議相關內容全部落實到特朗普政府具體對臺軍售行動中。

對臺軍售模式出現重大改變

特朗普政府2017年1月上臺以來共通知國會三筆對臺軍售案，金額均不大，共22.5億美元，較之于奧巴馬政府第一任期的119.04億美元，金額上相形見絀。從售武的內容來看，軍售分別為奧巴馬未完成的對臺軍售項目和戰斗機配件及售后服務項目，售武類型聚焦于提高臺灣空力和不對稱作戰能力。值得關注的是，伴隨第三筆軍售案前后國防部還公布了兩筆涉臺商業合同。2019年3月26日和4月18日，美國國防部網站上發布了對臺軍售商業合同公告，分別為美國軍火商雷神公司獲取的價值約4998萬美元的海軍艦艇的相關雷達翻修軍售合同和價值241.4萬美元的短程空對空導彈（AIM-9X Block II型響尾蛇導彈）以及相關配件（含響尾蛇導彈訓練彈）的軍售合同。

總體來看，特朗普政府對臺軍售呈現出化整為零、小步快跑、每年例行、鼓勵商售、配件為主的特點。特朗普政府改變了奧巴馬政府時期包裹式軍售的方式，恢復了共和黨小布什總統任內量少批多的形式，以實現美對臺軍售的常態化，降低軍售敏感度。雖然從數量上，特朗普政府對臺軍售尚處低位，然而其對軍售模式作出的一系列重大改變，包括容許技術轉移、鼓勵商售、聚焦不對稱作戰武器等趨勢，勢必對未來美對臺軍售和兩岸局勢產生重大影響。

值得引起注意的是，特朗普政府對臺軍售模式的重大變化，呈現出官商并舉、鼓勵商售的新特點。

傳統上，美對臺軍售是“政府間”銷售模式，民間企業只起配合協助的作用。而特朗普上臺后，主動把軍工企業推至前臺，同意這些軍工企業直接與銷售對象進行談判。2018年4月7日，美國務院對臺簽發“營銷核準證”（Marketing License），允許美國公司以商業銷售模式為臺灣潛艇制造提供相關敏感技術，這就等于給美國軍工企業提供了一個“授權書”，同意其直接與臺灣進行談判。這是臺灣宣布“自制潛艇”以來，美國政府首次正式表態在潛艇技術上放寬對臺灣的限制，為臺既定的“潛艦國造”計劃打了一針強心劑。這也意味著此前美國對臺軍售多由“官方銷售主導”的模式逐漸向“官方銷售與商業銷售并舉”的模式轉變，銷售的主體也會由此前的“官方主導、民間配合”模式向“官民同步、民間先行”的模式轉變。

商業銷售的靈活性能夠確保美臺之間進行更多隱密的實質性的軍事安全合作。尤其是美國可能會配合蔡英文當局軍事力量升級的企圖以及軍事戰略的調整，在先進武器裝備的開發和生產——如常規潛艇和高級教練機方面對臺灣方面進行秘密技術轉移，或是采取商售形式進行變相的合作研發。

首次軍售：集中于協助臺灣培植不對稱戰力

2017年6月29日，特朗普政府上臺后不久，就向國會通知了價值14億美元的對臺軍售案。事實上，這筆軍售內容是上屆政府的拖延軍售。奧巴馬政府原定于卸任前、在2016年底宣布金額約10億美元的對臺軍售案，后因政府內部反對而叫停。因此特朗普總統剛上臺后就迫不及待地宣布了這筆已經“成熟”的對臺軍售，以滿足多方利益。

該軍售案所包括的內容，如對早期預警雷達的技術支持、反輻射導彈、MK48重型魚雷和標準-2導彈均為典型的提高臺灣不對稱戰力武器。該筆軍售最大突破是出售56枚AGM-154聯合距外武器（Joint Standoff Weapon，JSOW）和50枚AGM-88B 高速反輻射導彈（Highspeed Anti-Radiation Missile， HARM）。JSOW是具有隱身能力地打擊防空設施的中程投擲滑翔炸彈，高空投擲可在130公里外精準命中目標。此類導彈具有先發制人的戰略能力，能夠對機場形成威脅，是典型的非對稱作戰武器。HARM導彈則是臺灣求購已久的武器，具有鎖定對方雷達波發射源，以三倍音速發動襲擊的能力。

特朗普政府上臺伊始即宣布對臺軍售，是繼他在2016年底贏得總統選舉后一系列“親臺抑華”行動的一部分，此舉亦有助于其兌現對華強硬的競選主張。

這單軍售案充分表現出不對稱戰力武器已經成為美對臺軍售重要組成部分，售臺武器裝備集中于協助臺灣培植不對稱戰力。鑒于大陸軍事科技的飛速發展，兩岸軍力差距日益擴大的趨勢不可逆轉，美方認識到維持“兩岸軍力平衡”已不復可能，轉而慫恿臺當局發展所謂著重擊破對手弱點或要害的不對稱戰力，以爭取局部性相對優勢，最終實現“以小搏大、以弱克強”。

第二次軍售：旨在強調采取個案處理的方法

2018年9月25日，美國政府宣布價值3.3億美元的對臺軍售案，包括F-16、C-130、F-5和IDF四款戰斗機的配件及維修服務。

該軍售內容被臺灣稱為“鳳展專案”，屬于升級F-16A/B戰斗機系列合同。由于此次軍售案數額較小，內容單一，是奧巴馬政府升級F-16A/B戰機的后續部分，因此未掀起太大波瀾。該案具有代表意義的是特朗普政府時隔一年后再次對臺售武，意在打破前民主黨政府包裹式軍售方式，采取個案處理的方法，以此表明對臺軍售的常態化和加強美臺軍事合作的態度。此外，對軍售采取個案處理，會大大簡化美對臺軍售的流程，實時反映臺灣的緊急需求，提高對臺軍售的效率。

同時，第二次軍售案是特朗普政府拋出《美國國家安全戰略》報告、挑起中美貿易爭端，繼而推出一系列對抗性的對華政策、導致中美關系快速降溫后的第一個對臺軍售案。此時如果推出較大規模的軍售必然會引起中方強烈反彈，進一步惡化兩國關系，對特朗普政府既定戰略產生不利和不必要的影響。因此特朗普政府權衡利弊，在實現對臺軍售常態化和加強美臺軍事合作目標的前提下，拋出數額較小且不敏感的第二次對臺軍售案。

第三次軍售：加強對臺軍人員的培訓和美臺軍事交流

2019年4月15日宣布的價值5億美元的軍售案類同于第二次軍售案，也是升級F-16A/B戰機系列合同的一部分。其中含有人員培訓、飛行訓練、參加演習、教練彈射擊等培訓和軍事交流等方面的“軟合作”，表明美方近年來在加強對臺軍人員的培訓力度。從另一個側面也表明近年來美臺兩軍軍事合作與交流力度得到鑿實加強。

在美國猶他州希爾空軍基地執行戰斗演練任務的F-16型戰機。

從出售時機看，美國一年一次、三年三次的軍售行為是美對臺軍售常態化的重要表征。如此頻率也讓內焦外困的臺灣地區領導人堅信，特朗普政府正在以實際且實在的行動給予臺灣堅定的支持。2019年4月10日是美國國會通過《與臺灣關系法》40周年紀念日，其間美臺兩地均舉辦了規模不等的慶?；顒?。而該法所包含的“美國將使臺灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務”等相關條款，正是美對臺軍售的法律基礎和保證。此時宣布對臺售武更能彰顯美國政府一以貫之地堅持《與臺灣關系法》中規定的美國對臺灣的各項義務和保證。此外，本次軍售時值中美貿易談判期間，在此形勢下，大額并敏感的對臺軍售必然會對中美貿易談判造成沖撞，引發中美關系緊張升級。因此，本次軍售美國政府并未宣布先前被媒體披露已經進入申購程序的F-16V戰斗機。

美是否向臺出售先進戰機成為今后中美斗爭的焦點

在可預期的一段時間，美國政府加大對臺軍售力度趨勢明顯，出售先進戰機是重要選項。

當前，臺灣亟需在近年內獲得新型戰機以彌補其飛機老化和在飛機操控性能上的重大不足，備選戰機需要滿足如下條件：1.具有執行空中巡邏、空中防守反擊的能力。2.具備超視距作戰能力，可攜帶防御性制空和制海導彈。3.備選機型必須能夠服役超過2025年，其間日常運行及維護成本必須合理。4.替代機型是容許出口給臺灣或是已經出售給臺灣的機型。根據以上條件，臺灣空軍更換戰機的最佳選擇是不沖破現有配備的F-16系列戰斗機。在奧巴馬政府升級146架F-16A/B戰斗機為F-16V戰斗機的基礎上，臺灣軍方提出申購F-16V戰斗機擬替換在臺服役已經逾30年的89架F-5s，以提高臺灣空軍精確制導武器“打擊入侵”能力，從而提高臺灣空軍整體戰斗力。

2018年11月28日，美臺媒體分別爆出臺灣向美國申購66架洛克希德·馬丁F-16戰斗獵鷹蝮蛇（V） Block70多用途戰斗機。該批F-16V戰斗機配備有源電子掃描陣列（AESA）雷達系統、升級的航空電子設備和高容量、高速數據總線等。F-16V戰斗機被稱作超級“F-16”，是洛克希德·馬丁公司在2012年推出的“研發型號”（并非正式軍用型號），V源自美軍的Viper口語，是目前市場上最新、最先進的F-16戰斗機。由于美國海外軍售市場存在提升F-16戰斗機性能的巨大需求，因此洛克希德·馬丁公司推出了F-16性能提升方案，該型戰機同時裝配了F-35戰機和F-22戰機的最新科技，例如隱形涂層。F-16V戰斗機的很多配置改進旨在加強其作為世界上最重要的經過戰斗驗證的第四代多用途戰斗機的地位。

同時，美國內親臺勢力積極推動美國向臺灣出售先進戰機。2018年3月26日，參議員約翰·科寧（John Cornyn）和詹姆斯·英霍夫（James Inhofe）致信美國總統特朗普，敦促美國政府向臺灣出售一批具有垂直起降能力的F-35B先進戰斗機，或加售F-16V戰斗機，以提高臺灣的空中防御能力。

通過對歷次美對臺軍售時機和中美關系狀況對比發現，美國政府通常會選擇在中美關系向好窗口期啟動新一輪對臺軍售。而當前，特朗普政府主要精力集中于在中美貿易談判中獲利最大化，中美關系正處于敏感時期，此時對臺進行大規模售武，必然會刺激大陸，急劇惡化中美關系。因此，特朗普政府匿名官員消息渠道通過媒體對外發出暫時擱置出售F-16V戰機的消息，以息事寧人。然而，根據兩岸軍力對比及臺空軍戰機狀況江河日下的客觀事實判斷，美對臺出售更為先進的戰機只是時間和時機問題。根據戰機代際發展趨勢，現階段臺灣空軍本應該采購具有能夠垂直起降、快速升飛、空中懸停及倒退飛行能力的新一代戰機——F-35B戰機來填補戰機代溝。但是F-35B售價昂貴，同時臺灣地區并非美國聯合攻擊戰斗機（JSF）研制伙伴，必須等到JSF計劃研制參與方全部獲得F-35戰機后才能采購，因此，臺灣至少要到2020年才能采購該型號戰機。而且，美國對將具有先進技術的F-35戰機出售給臺灣也心存忌憚，擔憂大陸通過臺灣獲取先進戰機技術。因此，臺軍通過采用F-16V替換F-5s作為過渡型戰機，來填補無法采購F-35的戰力真空期將成為可行的方案。一旦中美關系轉暖，美國政府定會重新啟動向臺出售F-16V戰斗機項目。