制約增殖放流工作高質量發展的問題分析與對策建議

文/涂忠 盧曉 董天威 信敬福

現代漁業發展進入新時代，我國增殖放流工作面臨新的發展形勢。本文系統分析了目前我國增殖放流工作中存在的主要問題，結合工作實際，有針對性的提出了創新制度規劃體系、供苗機制體系、技術保障體系，創新資金保障、監管機制，創新打造大養護、大放流格局等建議與對策，以期進一步提高增殖放流綜合效果，促進我國增殖放流事業轉型升級和高質量發展。

增殖放流是國內外公認的養護水生生物資源最直接、最有效的手段之一，是實現鄉村生態振興和水域生態文明建設的重要舉措，是踐行習近平生態文明思想的具體實踐。2006年，國務院印發《中國水生生物資源養護行動綱要》，增殖放流發展步入快車道。經過十多年的發展，增殖放流活動逐步由區域性、小范圍發展到全國性、大規模的水生生物資源養護行動。

目前，我國已是世界上資金投入、放流規模最大，社會支持度、參與度最廣泛，放流效果最顯著的“放流大國”。據不完全統計，“十二五”期間，全國共投入增殖放流資金近50億元，放流各類水生生物苗種1583.5億單位，放流物種數量近200個，并取得顯著的生態、經濟和社會效益。在我國增殖放流事業快速發展的同時，現代漁業發展進入新時代，增殖放流工作也面臨一些新情況、新問題，在很大程度上制約增殖放流事業高質量發展，下一步應堅持問題導向、目標導向，開拓創新、順勢而為，進一步促進增殖放流轉型升級提質增效，開拓新時代增殖放流事業新局面。

一、我國增殖放流工作存在的主要問題

（一）增殖放流的法律地位和戰略地位還不高

增殖業作為現代漁業五大產業之一，是水域的“植樹造林”，但與陸地“植樹造林”的法律地位和戰略地位相差很大，《森林法》對植樹造林單章闡述，而現行《漁業法》中有關增殖放流的條款和規定卻很少，增殖保護區建設、放魚日設立、增殖站地位、放流生態安全、社會放流放生監管與處罰等法律條文均空白，相關實踐成果亟需法律固化，法律法規的缺失導致重視程度不高、行業監管缺位、公眾參與度不大等問題。

（二）多元化資金投入長效機制尚未建立

近年來，國家和地方相繼實施了涉農資金統籌整合政策，相關放流資金均被整合為涉農資金，因增殖放流為非約束性指標，且漁業資源具有移動性，工作顯示度不是很高，故各地政府積極性不高，資金縮水嚴重，資金已成為制約放流事業加快發展的短板，如山東省2019年度涉農資金僅為2018年度的一半，放流規模很難持續壯大，2020年全國放流“400億單位”的既定目標恐難實現。此外，水生生物資源生態補償制度尚未建立，生態補償的標準、辦法、機制等制度體系亟需構建。違法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟在海南、舟山、青海等地雖有嘗試，但未全面鋪開，尚有潛力可挖。

（三）系統性、整體性、協同性的大養護格局亟待建立

水生生物資源養護是一項十分復雜的系統工程，宏觀上陸海統籌、以陸定海，微觀上需海洋牧場、增殖放流、保護區等綜合養護措施相互配合、同向用力方能見效。重放流，輕監管，常年放，一直捕，連續數十年開展大規模增殖放流，但漁業資源未實現根本上的好轉。捕撈強度居高不下，短期海洋伏季休漁也僅是增加捕撈量，一旦開捕，養護成效往往就損失殆盡，亟需加強頂層設計，完善延長保護期、建立增殖保護區、改革漁具漁法、建立漁船強制贖買報廢制度、實行限額捕撈等相關制度，并強化政策的系統性、整體性和協同性，才能形成最大養護合力。

（四）全民廣泛參與的大放流格局還未成形

一方面，從2015年開始，全國合力打造6月6日“放魚日”品牌，社會參與度不斷擴大，取得了良好社會反響。但從整體上看，增殖放流的整體宣傳力度還不夠，部分地區仍各自為戰、單打獨斗，尚未形成整體宣傳合力。另一方面，近年來社會放流放生風生水起、蔚然成風，尤其廣東、福建等部分南方省份放生文化氛圍非常濃厚，部分地區社會放流放生規模甚至超過政府放流規模，但多數民眾不了解增殖放流的基本知識，無序盲目放流放生現象依然突出，存在較大生態安全風險。

（五）放流苗種政府采購不符合放流實際

根據《政府采購法》的有關規定，增殖放流苗種必須依法政府采購，但從具體操作來看弊端頗多，一是多數適宜放流物種因無養殖市場，競標者無預期，不知能否中標，不敢貿然生產，結果導致無苗可放或買苗放流現象，而買苗又會引起種群污染、疫病傳播、成活率降低等問題，此類問題在淡水放流中更是突出；二是低價中標，存在以次充好等現象；三是供苗單位確定較晚，漁業主管部門無法從親本階段對苗種生產各環節進行監管；四是招標時限較長，公開招標需1個多月，常貽誤最佳放流時機，影響項目實施質量。2006年以前，山東省直接通過設立漁業增殖站來進行苗種供應，育苗企業有生產預期，但增殖站的法律地位較低，近年來也需按規定履行政府采購程序，有時存在“壓苗待標”現象，部分物種高死亡率嚴重影響了放流效果。

（六）增殖放流項目監管還存在一些難點、堵點、痛點

一是種質安全監管較困難?！端镌鲋撤帕鞴芾硪幎ā穼Ψ帕鞣N質有明確規定，但具體實踐層面無有效監管手段，因多數物種無種質鑒定標準，種質鑒定時限長、費用高等因素，種質鑒定基本未開展，尤其現階段多數是放流前通過政府采購確定供苗單位，供苗單位明確時前期育苗工作已結束，更無法進行有效種質管控。二是驗收監督機制需完善。有時存在層層驗收、層層監督等現象，如江蘇省部分地區每次放流涉及領導小組、監督小組、技術小組、漁民代表、公正人員等多方參與四五十人，增加了基層負擔；部分漁業主管部門人員不足，經常需臨時抽調人員參與項目驗收，而抽調人員多經驗不足，又無系統培訓，項目驗收存在不規范現象。

（七）增殖放流的科技支撐力度依然不夠

增殖放流是一項十分復雜的系統性生物工程。近年來，我國增殖放流投入逐年加大，規模不斷擴大，但尚未安排專項資金就一些共性問題開展精準科技攻關，缺乏科學、系統、長周期的研究，水生生物資源底數不清，基于生態系統修復需求的放流模式、基于種質安全保障的風險防控體系、基于最優增殖綜合效益的放流技術體系、基于放流效果評價的對策優化機制等尚未完全建立，增殖放流的科學性、安全性、精準性有待進一步提升，這一點與日本等先進國家差距較大。

二、創新我國增殖放流工作的意見建議

下一步，應堅持問題導向、目標導向，找準定位、提升站位，開拓創新、擔當作為，全力打造多部門聯動的大合唱格局、全民參與的大放流格局、統籌推進的大養護格局，努力實現從“放流大國”向“放流強國”轉變。

（一）創新增殖放流法律法規和規劃體系

一是在新時代全面依法治國的大背景下，國家系統總結近年來我國漁業事業最新實踐成果，加快修訂和完善《漁業法》，要更加突出漁業生態保護、漁民權益維護和漁業安全管控等內容，并將增殖業單列一章，充實增殖保護區、放魚日設立、增殖站法律地位、社會放流放生監管、種質安全管控等條款。同時，地方也要加強相關配套法律法規建設，構建完備的增殖放流法律法規政策體系。二是國家層面著手制定下一個階段增殖放流總體規劃，加強頂層設計，明確努力方向。

（二）創新建立多元化資金投入長效機制

更加注重增殖放流的整體性、系統性和協同性，建議放流工作由國家或省級層面統一謀劃、統一布局、統一實施，同時將增殖放流不再納入涉農資金統籌整合范圍，或納入涉農資金專項的約束性指標，或納入省級統籌安排資金，如山東能否將包括增殖放流在內的現代化海洋牧場綜合試點列為省級重點農業發展事業支出，由省級統籌安排。

將渤海綜合治理攻堅戰45億目標具體到三省一市。避免“撒芝麻鹽、面面俱到”，建議中央專項資金全部由省級統籌使用，集中有限資金，打造放流亮點。系統總結各地刑事連帶放流公益訴訟經驗做法，在全國范圍內復制推廣；國家層面盡快構建水生生物資源和生態補償制度體系，明確水生生物資源生態補償的具體辦法、標準和制度等，對損害生態的水域污染、水域工程、違法捕撈等行為征收生態補償費，專項用于放流工作。逐步建立以政府投入為主，燃油補貼資金、生態補償費、個人捐助、企業贊助、國際援助、放流基金等為重要補充的資金多元化投入長效機制。

（三）創新構建系統性、整體性和協同性的大養護格局

一是堅持陸海統籌。建立區域性的漁業環境綜合治理和漁業資源管護協調機制，統一行動，共同促進漁業環境和漁業資源管護工作。二是改革現行休漁制度。在現行海洋伏季休漁制度的基礎上，每年延長2～3個月休漁期，用3～5年時間，過渡到“常年休漁、選擇性捕撈”制度上來。要盡快摸清漁業資源現狀和漁船捕撈強度家底，進一步強化漁政管理，依法取締“三無”漁船；深化下輪燃油補貼資金政策調整，大力實行漁船強制報廢制度，大幅度降低捕撈強度，使捕撈強度與漁業資源可持續利用相協調、相適應。三是加大懲處力度。強化行刑銜接，同時加大對電魚、毒魚、炸魚和使用“絕戶網”等違規網具等違法違規行為的打擊力度。四是強化綜合養護。探索設立增殖保護區，將增殖放流與各類保護區建設、人工魚礁建設、海洋牧場建設、休閑海釣等工作有機結合起來，實現優勢互補，提升綜合養護效果。強化國家級海洋牧場示范區建設質量，避免同質、低質、重復建設。在國家級海洋牧場示范區的基礎上，高起點、高標準建設2～3處整合各種養護措施、監管手段，體現大海洋牧場理念、功能齊備的海洋牧場示范區，將其打造成我國漁業轉型升級的示范區、漁業高質量發展高地、海洋漁業意識培育基地、“兩山理論”漁業實踐中心等。轉變重放流輕管理的觀念，加強增殖放流與執法監管銜接，強化放流前中后相關水域的有效監管。

（四）創新打造全民參與的大放流格局

堅持政府放流和社會放流雙向發力，將增殖放流打造成為社會公眾踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的戰略要地，建議：一是在前期全國集中力量打造放魚日的工作基礎上，繼續爭取全國人大將每年的6月6日設為我國的“放魚日”，持續打造“放魚日”“放魚節”“碧水責任”等特色漁業品牌，培育一批接地氣、有影響、群眾喜聞樂見的特色放魚黨建品牌。如2019年煙臺首屆海洋放魚節。二是加強頂層設計，建議每年5月前，國家制定年度全國放流宣傳總體方案，制作公益放魚廣告于放魚日前后在央視等主流媒體集中播放1～2周，聘請有影響力的公眾人物出任資源養護形象大使。三是成立中國漁業協會增殖放流分會或全國水生生物資源養護管理協會，地方也應成立基層協會（或分會），通過各級協會整合資源、組織活動、加大宣傳、擴大影響。四是建立漁業主管部門、宗教主管部門、放生組織、放生團體的科學協調機制，探索建立社會放流放生備案制度，推廣可復制的社會放生管理經驗。五是建議國家安排專項資金，在全國典型水域、旅游資源豐富的區域，高起點、高標準建設一批集漁文化宣傳、資源養護知識普及、休閑旅游、社會放流放生等功能于一體的大型綜合性放魚臺，為社會放流放生搭建永久性平臺和載體。六是探索政府放流與社會放流融合發展。依托放流項目實施，在確保放流人員安全的情況下，邀請社會各界廣泛參與，提高放流社會化程度。

（五）創新增殖放流科學供苗機制

一是建議農業農村部會同財政部，提請全國人大對《政府采購法》進行修訂，或專門就增殖放流苗種供應這一特殊情況，做出符合苗種繁育規律、我國放流實際的法律創新或制度安排，或參照政府定點加油、定點賓館等招標模式，探索依法通過政府采購方式確定定點供貨商；二是建議將現行山東省通過設立漁業增殖站的成功經驗上升為法律法規，通過修訂和完善《漁業法》，明確漁業增殖站的法律地位，建立起系統完善的增殖放流苗種供應體系；三是借鑒日本大型栽培漁業中心的先進做法，依托現有大型漁業增殖站、示范站或規?；绶N繁育基地等，在全國高起點、高標準打造一批增殖放流產學研深度融合，集水生生物規?；庇?，瀕危物種拯救，社會放流放生規范引導，漁業種質收集、保護，海洋意識培育等多功能于一體的國家級增殖放流示范基地，進一步拓展增殖放流的生態、經濟和社會功能，示范帶動全國增殖放流工作，逐步建立起以國家級增殖放流示范基地為龍頭，以各級漁業增殖站為骨干的增殖放流專業化隊伍，不斷提升增殖放流的規?；?、集約化、規范化水平。

（六）創新增殖放流項目嚴格監管

一是創新項目監督制約機制。精簡人員，提高效能，探索聘請科研院所、大專院校等專業第三方進行項目驗收，同時，亦可探索由省級漁業主管部門（或省級增殖管理機構）牽頭，聯合放流協會、科研院所、大專院校等成立專職或兼職的專業化項目驗收隊伍或機構，為本省放流項目提供專業驗收服務。

二是創新供苗單位信息化監管手段。建立供苗單位育苗在線監控系統，實現對增殖放流苗種繁育全程無縫隙可視（在線視頻）、可測（溫度、鹽度等指標）、可控，提升監管效率，提高苗種質量。三是創新種質安全監管。強化增殖放流檢驗檢疫，開展放流苗種漁業官方獸醫檢疫。放流物種必須是本地種的原種，結合鑒定手段創新，從嚴從緊強化對放流親體檢查和種質管控，建立種質資源基因庫；對違反種質安全規定的供苗單位零容忍，實行一票否決，納入增殖放流苗種供應單位黑名單。進一步科學規范和引導社會放流放生行為，嚴禁放流外來種、雜交種等不符合生態要求的物種，原則上不支持物種跨水系放流，特別是鯉、鯽等品種較多的種類。

（七）創新構建放流技術支撐體系

一是建議設立全國增殖放流專家咨詢委員會。二是建立漁業資源監測常態化機制。落實好以五年為周期的漁業資源調查監測制度，為漁業資源養護摸清底數、做好鋪墊。

三是建立基于生態系統修復需求的放流模式。堅持政產學研有機結合，科研單位、示范站（增殖站）、主管部門要通力合作，實現無縫對接，科研部門根據資源調查最新成果，開展戰略性新物種篩選，提出生態系統修復需求，重點解決“放什么、放多少、放多大規格，何時放，在哪放，怎么放”等“六個放”問題，會同示范站（增殖站）組織開展放流野性馴化及放流后苗種適應性研究；示范站（增殖站）根據生態系統修復需求，重點突破戰略性新物種規?；庇?，集成新物種放流技術，開展新物種放流試驗；主管部門協調安排放流計劃、組織放流，會同科研單位跟蹤放流效果，及時進行政策優化，最終實現從“有什么放什么”向“需要什么繁育什么放流什么”轉變，最終實現全生態鏈修復。

四是建立基于種質安全的風險防控體系。強化種質管控，開展放流苗種種質快速檢測研究，開展放流親體種質檢查，確保放流苗種為本地種的原種或其子一代；強化數量管控，開展最小親體數量研究，確保親體數量充足，確保繁育的放流苗種始終處于較高遺傳多樣性水平；強化生態評估，重點開展放流群體對野生群體的生態學、遺傳多樣性及對生態系統結構和功能的影響研究，確保增殖放流始終做正功。建立水生生物外來物種入侵監測預警防控治理體系，研究外來物種上岸后續處置和管理等問題。

五是建立基于放流效果反饋的對策優化機制。建立科學的增殖放流效果評價指標體系，對增殖放流進行全方位、系統性、長周期效果評價。根據年度效果評價情況，及時調整和優化增殖對策。建議國家安排增殖放流關鍵技術科研專項，就制約增殖放流健康持續發展的技術問題進行科技攻關，進一步提升增殖放流的科學性、精準性、安全性、有效性。