房地產調控的轉型與創新

羽鍵 牛鳳瑞

摘要：從一定意義上講，我國房地產是政策市。反思這些年的房地產調控，主要存在三大問題：一是以控制房價為中心的調控目標，與房地產行業特點和市場規律相悖;二是調控政策的效果，還與房地產業功能被泛化、夸大化，房地產調控被賦予了不應承擔和不可能承擔的非產業功能有關;三是房地產調控政策還被賦予了保證住房制度落地的社會功能，混淆了經濟政策和社會政策的邊界。因此，調控政策的轉型與創新，對行業的發展至關重要。

關鍵詞：房地產調控;轉型;創新

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）07-0010-13 收稿日期：2019-06-20

1調控政策是否成功

反思這些年的房地產調控，我們認為，調控政策存在以下問題。

問題一：以控制房價為中心的調控目標，與房地產行業特點和市場規律相悖。

房地產開發周期一般3-5年，開工即形成資本沉淀，中間停工、轉向都將要付出高昂的成本，難以對調控政策作出即時反應。房價發生變化受需求和供應的影響，調控政策從出臺到發揮效力，會經歷一個滯后期，以控制房價為目標的政策調控必然力不從心，疲于應付。調控政策密集出臺，欠缺穩定性，不利于穩定市場預期，又造成了政策的互相抵消。

問題二：調控政策的效果，還與房地產業功能被泛化、夸大化，房地產調控被賦予了不應承擔和不可能承擔的非產業功能有關。

在經濟高速增長時期，房地產調控被作為抑制經濟過熱的應急工具，要求關緊土地供給和資金供給兩個閘門，限制房地產開發。限制開發有抑制固定資產投資增速之效，但與彼時的房價上漲發生對撞。房價上漲表明市場供不應求，本應增加有效供給，而關緊土地、資金閘門限制房地產供給，反而會刺激房價上漲，加劇供不應求。這就造成了調控政策效力的相互抵消。

問題三：房地產調控政策還被賦予了保證住房制度落地的社會功能，混淆了經濟政策和社會政策的邊界。

房地產為全體人民住有所居提供物質基礎，但其只是“多主體供給”中的一員。住房保障是社會保障體系的組成部分，要求公平優先，要在國民收入初次分配和再分配環節上統籌安排，這非房地產業所能包辦。房地產調控是產業政策，要以產業穩定健康發展為目標，強調資源配置效率。

而且，房地產調控政策設計由于可能受到一些似是而非的理論和輿論影響，難以在國民經濟社會發展全局中進行準確定位和功能賦予。寄希望于有形之手的極致使用，立足于近期單項目標的達成，較少謀劃更多更好發揮無形之手配置資源的決定性作用，難以與構建長效機制相銜接，必然表現為急于求成，在松綁與嚴控、救市與壓市中頻繁交替。

2房價持續高漲的根源分析

我國住房價格持續上升，是宏觀發展背景、社會經濟特定的歷史發展階段、傳統置業思想觀念，以及相關制度設置共同作用的結果。

根源一：通脹、貨幣超發推升房價。

貨幣超發、通脹是當代世界各國普遍現象，我國每年都有2%-3%的通貨膨脹率。在這種宏觀經濟背景下，房價保持與通貨膨脹率和建房成本上升相對應的上漲，客觀上發揮著吸納超發貨幣、抑制通脹的作用。

根源二：住房購買力階段性集中釋放推升房價。

我國居住總體水平較低，城市化進程持續，改善居住條件成為家庭消費結構升級的重點，必須增加有效供給、提升住房品質。

根源三：傳統的安居置業觀念，令我國有較高住房自有率和很多家庭負債置業的社會基礎，住房制度改革為城鎮居民購房提供了制度支持。

雙方家庭長者的支持降低了首次置業群體的平均年齡。按揭制度支撐、發展了居民住房購買力。社會投資渠道狹窄，購房成為增值保值的一種理性選擇，也成為二手房和租賃住房供給的重要來源。

這種住房購買力的階段性集中釋放和提前釋放構成了我國房價上漲的持久動力。

根源四：土地、資金兩大要素掌控在政府之手，是房地產政策市的基礎。

其一，政策逆向調節推升房價。

房價上漲表明市場供不應求，吸引資源進入，增加有效供給;房價下行表明市場供大于求，促使資源退出，減少供給，達到新的市場供求平衡，這是市場配置資源的規律。而調控卻逆是在房價高漲之時，以防經濟過熱為目的，限制房地產投資開發，加劇供不應求;以保障住房民生為目的，限制房地產市場交易，增加交易成本，扭曲市場關系。在房價局部短暫下行之時，又以穩增長為目的，把房地產去庫存納入宏觀調整，以行政手段救市，刺激市場銷售，致使房價報復性增長。

其二，土地制度推升房價。

一是僵硬的用地計劃控制造成房地產用地有效供給不足;二是房地產開發用地要求一次性交納70年土地出讓金的制度設置;三是建房用地競標被要求配建各種公共公益性基礎設施;四是日漸提升的征地拆遷補償;五是土地開發過程中各種稅費征繳。

由此構成了地方土地財政體制。以土地財政支持城市加快現代化建設是一種當代人建設、后代人分享的代際傳承關系。土地財政收入安排用于加快城市基礎設施建設，增加公共服務供給，是土地財政的顯性社會資源再分配;購房者以高價買房，多買房，多交納稅費，等于為土地財政多做貢獻;買不起房的依靠住房保障，這是一種以房地產為平臺的隱性社會資源再分配。發達國家征收房地產稅，買房便宜，住房貴;我國是發展中國家，未開征房地產稅，買房貴而住房便宜。這是兩種不同的制度安排，沒有對錯之分。在發現更好的代替方案之前，土地財政是改進、完善、用好的問題，而不是擺脫，也不存在不可持續的問題。

3調控政策的基礎

我國房地產年投資規模和銷售額均達10多萬億元，拉動上下游關聯幾十個行業，提供數千萬人就業崗位。高房價的背后隱含著復雜的社會再分配關系，但房價過高也會扭曲正常的社會利益關系。要把房價控制在一個合理水平，就要精準施策，包括土地制度、財政稅收制度、住房制度和住房保障制度、國民收入初次分配和再分配制度、社會保障制度、金融信貸政策、城市化政策、產業政策等系統化頂層設計，而不是長期的行政性限制。對行業的定位、特性、功能以及走向的認識，是制定調控政策的基礎。

認識一：房地產是實體經濟。

房地產是建造實實在在的物質形態的房屋以滿足社會需求的實體經濟，而不是什么虛擬經濟。樓市交易伴隨資本流動，但是區域性市場，交易的對象是實物資產，完成交易的周期少則一二年，多則三五年，或更長。而股市、債券、期貨等虛擬經濟完成交易的速率與樓市并不是一個量級，樓市調控的時效性遠遜于虛擬經濟?！吨袊y計年鑒》把房地產劃為第三產業，而把房地產投資置于社會固定資產投資欄目，是房地產性質被模糊的反映。

認識二：關于功能與地位。

房地產被稱為城市化的先導產業，房地產是否被視為國民經濟支柱產業無關緊要，其功能和地位客觀存在，不因主觀認識的差異和文件認定而改變。房地產擠占戰略新興產業資源是偽命題，兩者都是國民經濟體系的組成部分，功能作用不可相互替代。

戰略新興產業的發展也要以有一定的場所和住房為條件。我國金融安全的威脅主要來自金融機構內部治理結構，而非房地產。房地產綁架國民經濟論是對房地產功能與地位的誤讀。

認識三：房地產未來走勢。

我國住房存量是多了，還是少了？是供求平衡，還是供不應求？這是當前業內爭議的焦點。

我國工業化和城市化還在進行中，每年有千萬以上農村人口進城，催生更多基本居住需求，還有廣大城市居民改善性需求，由城市更新改造釋放的被動性居住需求，這幾種居住需求的疊加決定了增加供給成為樓市供求矛盾的主要方面。

房地產除住房之外，還有大量的產業地產和公共公益地產。我國城市房地產存量還應有成倍量的增加，不是一兩個黃金十年，而是還有多個黃金十年。存量過剩論、樓市拐點來臨論等與社會主義初級階段的長期性并不相融，也不能解釋房價何以持續上漲。我國城鎮居民住房戶均已達1.04套、城鎮住房空置6400萬套等數據，既沒有對“套”的內涵作出界定，也沒有數據來源的披露，難以說明問題。

認識四：住房消費的性質與特點。

住房是家庭生活基本必需品，滿足家庭居住需求是住房制度的基點，但住房是私人消費品，而非公共物品，消費彈性大。人均幾平方米可滿足基本居住需求，人均十幾平方米可以住得寬敞，人均幾十平方米可住得舒服，人均上百平方米的別墅也是許多人的向往，住房的大小與品質取決于家庭收入水平和消費偏好。

對大多數家庭住房實施市場化配置，只對少數貧困家庭提供住房保障，更有利于提高住房配置效率，也更有利于調節不同階層的利益關系。這是我國住房制度市場化改革的依據。堅持住房市場化改革方向，才有房地產的穩定健康發展。

多數家庭經過多年積累實現住房自有是正?，F象，在短期內讓大多數家庭買得起住房是一種空想，家庭在擁有住房上的差異是多元社會結構的反映，只要購房資金來源合法，一個家庭擁有多套住房就具有合法性。

租金是按月支付的居住消費，購房是一次性支付的多年居住消費，也是家電、家具、裝修市場擴大的前提。所謂購房擠出消費論是一種單向思維和理論上的幼稚。

購房保值是建立在房價上漲快于物價上漲之上的。住房不炒是對住房本質屬性的界定，炒房的根源在于房價的持續快速上漲，而抑制房價上漲的根本措施是增加住房的有效供給。

4調控政策的轉型與創新思路

新時代房地產調控政策目標由應對房價變化，向構建房地產長效機制提供支持轉型，為房地產穩定健康發展提供政策保障;調控手段由主要依靠行政限制手段干預市場，向主要發揮市場調節作用轉型;重在理順房地產內部關系以及房地產與其他行業之間關系，提高市場各環節要素資源整體配置的效率。

思路一：房地產調控是經濟政策，不宜異化為社會公共政策，不應承擔其無力承擔的社會公共功能。房地產調控只為住房有效供給提供政策保證，而不應包攬住房制度和住房保障的全面落地。住房制度和住房保障是更高層次上的社會再分配關系，由房地產調控政策包辦不現實。

思路二：房地產政策是行業調控，不同于國民經濟宏觀調控。房地產業是國民經濟體系中的組成部分，把房地產調控作為國民經濟宏觀調控的應急工具與房地產行業特點相悖。房地產業是經濟部門，發揮市場配置要素資源的決定性作用更有效率。房地產既不應受到歧視，也不需要優惠，需要的只是國民待遇。運用價格、利率、稅收、金融信貸等經濟杠桿進行調節，能低成本的平衡市場供求，理順各種利益和矛盾。

思路三：房地產調控是政府行為，要針對市場失靈領域，做好政府應做之事：一是科學規劃房地產空間布局，把握供地節奏，滿足房地產開發用地的合理需求;二是運用現代信息技術做好市場長期走勢監控，規范市場交易秩序;三是做好產品服務的質量監管;四是實施支持中等收入階層購房的金融信貸政策，完善和用好住房公積金政策。

當前我國房地產調控目標仍然是穩地價、穩房價、穩預期，防止大起大落，并沒有跳出以往的思維慣性。但何為大起大落？可以有不同的理解。

在社會經濟增長、上升階段，期望房價同其他產品和勞務價格的比價關系下降，是不現實的。房價上漲幅度低于物價上漲就可視為房價下降，與經濟發展和收入水平提高相適應的房價上漲也可視為“穩”。少數年度房價同比漲幅超過經濟和收入的增長，可能是市場形成價格、發現價格的過程，故應謹慎應對，不宜作出過激的調控。月度、季度、年度的環比和同比數據，個別區域的典型數據是市場供求雙方博弈的表現，不宜簡單、絕對地作為政策調整、決策的依據。

一城一策、因城施策符合樓市區域性特點。應該相信城市政府的智慧和理性，并賦予城市政府相應的調控權力。政策調整要建立在全局的、長期的走勢基礎之上。