略論戶籍管理立法的服務為本理念

王蘇醒

（南京森林警察學院 治安學院，江蘇 南京 210023）

從立法理念的角度，立法者要以正確的立法理念為指導，使法律具備“真、善、美”的功能。[1]所謂法律之“真”，是指立法要從實際出發，結合實際社會情境；所謂法律之“善”，是指法律的制定要遵循正義的原則，法律對公民的權利和義務應以公平合理的方式界定，社會資源得以合理且公平地分配。所謂法律之“美”，是指立法始終要堅持以人為本。把人視為立法的邏輯起點和終點，注重體現法對人的終級價值關懷。結合我國戶籍管理立法現狀可以發現，當前我國戶籍管理的主要法律依據是1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》。從法之“真”的角度看，該條例產生于計劃經濟時代，已遠遠不符合當前中國社會發展實際；從法之“善”的角度看，基于管控理念的戶籍立法以義務為本位，而忽視對公民權利的平等保護；從法之“美”的角度看，現行戶籍管理法律法規并未做到從人的實際需求出發以人為本地維護其權益，而更多的是限制和忽視?；谝陨?，戶籍管理的立法理念亟待轉變。

一、戶籍管理“服務為本”立法理念的內涵

所謂立法理念，是指為立法活動的目標實現提供基礎、途徑和保障的一系列價值觀念，立法理念是指導立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導的價值觀，其對于制定科學而良善的法律、發揮法律的作用，從而樹立起法律的權威具有積極意義。[2]它不僅體現了人們對立法現象的認識，也體現了人們對立法本質的把握。立法理念是蘊涵于立法這一環節的法律內在精神和最高原理，它體現了立法者對立法的本質、原則及其運作規律的理性認識以及由此形成的一種價值取向。[3]那么戶籍管理立法理念，便是指指導戶籍管理立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導的價值觀。筆者認為，服務為本便是當前戶籍管理立法應秉承的主要立法理念之一。

根據《立法法》第五條及第六條的規定，立法應當體現人民的意志，并從實際出發，科學合理地規定公民的權利與義務。習近平同志也在十九大報告中強調指出，人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。結合戶籍管理立法活動，則是要樹立服務為本的立法理念。

戶籍管理立法的服務為本理念是指戶籍管理相關法律法規的目的在于滿足人的需要。人是立法之源和法律之本。法律產生的目的便是因為人需求的存在?？梢哉f，任何一個法律的制定及實施都應是為了人，人是法律的目的。具體而言，戶籍管理立法的服務為本理念，一方面，要樹立法律是公民實現和維護正當權利的保障，而不是規定公民義務的工具的理念。法律的目的在于滿足人的需要，權力是由公民權利讓渡或授予的，就決定了公民權利應始終是立法的起點和歸宿，立法應始終堅持體現人文關懷和權利保障優先[4]，確保公民權利和義務的對稱性。另一方面，從管制型立法向服務型立法轉變。當今中國社會政府與公民之間的關系要實現由傳統的命令與服從的管制關系到服務與合作的信任關系的重塑。立法者與管理者應充分認識到這種關系轉變的背后代表著政府主體的社會管理行為在目標指向上應是服務性的，立法的目的是為了服務于公民而不是管制公民。因此，在戶籍管理立法中要樹立服務為本的立法理念，實現從管制型立法向服務型立法轉變。

二、從管制到服務：戶籍管理立法理念的嬗變

從古至今，我國戶籍管理立法的管控色彩皆較為濃重，以戶籍管理進行治安管理，維護社會治安秩序的目的明顯。從井田制開始，到商鞅變法強調戶口管理和基層治安管理，再到清代保甲制，皆賦予戶籍管理于社會治安功能。到了現當代，以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國戶籍管理制度及立法可以大致劃分為三個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年～1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978年以后，半開放期。[5]當前，我國公安戶籍管理的主要法律依據仍是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》。由于該條例的立法目的是為了調解、控制人口的無序流動，故其立法理念則主要體現為管控及管制。該條例誕生于計劃經濟時代，其立法的核心目的是限制農村人口自由地流向城市，而把戶口性質及類型劃定為農業和非農兩種。由此可知，立法者及管理者在制定法律時皆秉承著這樣一種邏輯假設，即在公民個體不受規范控制的情況下，他的行為取向是非理性的無序流動，進而使社會治安秩序乃至整個社會秩序陷入無序狀態中。1980到1990年代鄉村流向城市的流動人口而出現的“盲流”說便是對該種理念直接印證。盡管維護鄉村和城市的良好社會秩序是該法律條例所力求達到的社會效果，但實際實施的戶籍管理實踐則遠遠超出條例的范圍，表現為公安及其它行政權力對公民生活選擇權的控制[6]，從而抑制了社會生活領域自主和自治秩序的生成，并給公民生活帶來諸多不便。

對公民生活選擇權利的控制即主要表現為讓對方行使義務。管制立法理念的突出表現為戶籍管理立法以義務為本位，即戶口登記和管理規則更多地強調公民在戶口出生登記、遷移登記、注銷登記及變更登記等方面的義務；強調對農業戶口與非農業戶口、常住戶口與暫住戶口等不同戶口身份所附加的區分?？傊?，傳統的公安戶籍管理是一種以“義務本位”為導向的管制型模式。在此模式下，公安戶籍管理主體較單一，公安機關主要采取自上而下的行政管理手段，以強制性的法律體系和權力體系為依據所行使的治安行政管理行為也就是嚴格意義上的控制行為，是為了實現控制目標的行為，是以實用主義為功能指向的行為。這種官僚制組織體制及其運行機制，就是一個傾向于造就和支持控制導向行為模式的體系。然而科層制下的行政管理過程過于強調技術主義而呈現出封閉、滯后、被動的弊病，而傾向使現實社會陷入一種矛盾：即一方面是側重追求績效的日臻精密完善的法律體系，一方面卻是公民的疏離和不理解。

那么，如果此前一直延續至今的戶籍管理立法的目的是通過限制人的流動來維護社會秩序或社會治安秩序的話，這一目的是否實現？社會秩序的形成一般有兩部分構成：一是社會自身形成的原生秩序，這是社會秩序得以形成的基礎；二是以法律、制度及政策等正式的規范為控制手段來規范社會主客體行為，形成“源于外部安排”的法律秩序。在管制導向的戶籍管理立法取向下，社會原生秩序的自我建構能力由于公民自由選擇權利被加以干涉和控制而被消解；源于法律規范和權力體系的外部嵌入而生成的法律秩序也由于脫離了具體的社會情境需要而被解構。顯而易見，人口流動及遷移隨著經濟社會的發展而不斷增加的趨勢絲毫未受到戶籍管理管控導向立法的影響，并給公安及其他行政主體的社會管理工作帶來極大挑戰，比如越來越多的人戶分離現象。根據《中華人民共和國2015年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2015年，全國人戶分離的人口達2.94億人，占2015年全國總人口的21.4%，其中流動人口2.47億人。實際人口遷移的增長與常住戶口遷移的限制之間形成的悖論和矛盾使得現有戶籍管理法律法規的合法性及正當性越來越受到質疑，戶籍管理立法理念的轉變迫在眉睫。

與戶籍管理立法的管制理念不同，戶籍管理的服務為本理念的實質則是通過法律規則來確立和保護公民合理的戶籍方面的權利。也就是說，戶籍制度安排的目的，并非要限制人們的某些行動權利，而是要發現和保護人們的權利，滿足人們的生活需求。雖然服務型戶籍管理立法仍有“管理”兩字，但這里所講的管理是服務行為模式的形式方面的表現，而在實質性的內容方面，則體現了服務精神。[7] 114與管制型戶籍管理立法理念相比，服務型戶籍管理立法理念以“權利導向”“服務為本”為價值導向，是對傳統理念的全新顛覆，其內在核心要求是要更好地保障和實現公民權利，滿足公民需求。從暫住證到居住證的改革便是公安戶籍管理由管制走向服務轉變的典型例證。暫住證以義務為本位，要求公民攜帶多種證明材料去申辦對自身沒有任何作用和意義的證件本身就是制度設計的悖論；而居住證卻是以權利為本位，權利保障與義務行使相結合。將居民可行使的各項權利融合在居住證中，使申請居住證成為保障自身權利、獲取各項日常公共服務的一種主動行為。這些權利涉及醫療保障、教育、就業等諸多領域，關系到每一位居民的日常生活。在居住證“含金量”不斷提升的今天，居民自愿、主動申領的比例不斷提高。作為戶口登記和人口管理的一種社會管理制度，戶籍管理制度由于其管理內容的普遍性及基礎性，關系到每個公民的切身利益。它既是政府進行社會管理的重要手段，也是進行多項相關公共決策的基礎。在諸多西方發達國家，由于涉及公民社會生活，戶籍管理體制呈現出合作性、民主性及服務性的特點。戶籍管理立法的出發點不應是對個人的行動進行限制和管制，而是服務于公民生活需要，服務于公共事務。

三、需求與供給：服務為本理念下戶籍管理立法的動力

立法是使人們的行為服從規劃治理的實踐。衡量法治社會的關鍵性指標應是法律獲得社會的認同度，法律的合法性程度較高。并且，立法的重心在于回應社會及公民的需要，公民的權利能夠得到公正有效的保障。

隨著新一代信息技術的發展，人們的思維方式和行為模式發生變化導致其需求無時無處不在空前激增，并呈現為一種泛在化的趨勢。信息技術的發展使公眾能夠越來越多地基于日常生活的自我需求出發提出“公共”服務需求。而此時“公共”服務的公共性需求在逐漸減弱，更多地呈現為個性化訴求的覺醒，需求越來越多樣化。而在多樣化的需求中，公民對于戶籍登記及遷移等方面的需求一直處于不斷增長的趨勢。筆者借助“南京公安”的官方網站平臺，對其“網上公安局”的“業務咨詢”板塊的咨詢留言信息采取內容分析的方法，對自2018年04月15日到2019年04月10日近一年時間里共計213條在線留言咨詢記錄進行了分析（詳情可參見表1）。戶籍管理類咨詢信息共169條，占所有咨詢信息的79.3%。其中，戶籍遷移類咨詢119條，占55.8%；居住證辦理咨詢26條，占12.3%；身份證辦理咨詢19條，占8.9%；出生登記和死亡注銷登記分別為三條和兩條，占1.4%和0.9%。數據分析說明，公民有關戶籍管理的需求在公安各項業務中所占比例較大，公民圍繞戶籍管理在實際生活中產生出多種需求要由公安機關提供相應的服務來予以滿足。

表1 南京市公安局網上公安局部分業務咨詢信息統計一覽表

習近平同志在十九大報告強調，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分發展之間的矛盾。為此，滿足人民群眾的美好生活需求業已成為指導包括公安機關在內的政府部門進行社會管理及公共服務供給改革立法的核心價值取向。公民需求的多樣化及其滿足應是戶籍管理立法的邏輯起點和前提。前期的戶籍管理實踐業已證明，戶籍管理立法基于管控思維，強調公民行使義務，只會造成戶籍管理工作的被動、低效。為此，要致力于使依賴于公民參與、“顧客”到訪等被動響應的、有限制的公共服務向滿足不同公民需求的包容性、無邊界的“泛在化服務”擴展，以實現公民權利及多樣需求的最大化滿足。包括公安機關在內的各政府職能部門應適時地做出轉變，主動利用新一代信息技術拓展公共服務渠道，提高公共服務供給的能力及水平。

為此，服務為本的立法理念要求在制定戶籍管理的相關法律法規時，應具體注意以下幾個方面：

一是平衡公民戶籍登記的權利與義務關系。服務為本立法理念下的戶籍管理立法應堅持以公民的權利為本位，注重保障公民權利，避免行政權力對公民合法權利的干涉，并致力于滿足和服務于公民各項合法需求。同時，從公安機關及其他行政主體行使社會管理職能的角度看，應協調處理好公民權利及義務的關系。權利本位不代表對義務履行的忽略。在“權利本位”立法理念下，權利是目的，義務是手段，法律設定義務的目的在于保障權利的實現。比如在居住證管理中，多地要求戶口遷移人群的遷移條件之一便是擁有居住證。該項履行義務的規定一方面有利于公安機關加強對流動人口的居住管理；另一方面，更重要的是，該條規定有利于保障公民戶口遷移及享受其他相關社會管理領域政策待遇的權利。

二是簡化戶籍管理的程序流程和附帶手續。在管制理念下的戶籍管理制度實施造成了一定的“外部負效應”。隨著行政控制范圍的不斷增加及控制壓力的不斷增長，固有條塊體制下的等級授權，即“條條”；以及在橫向關系上由職能分工導致的過分專業化，即“塊塊”致使政府機構規模不斷擴大，職責邊界模糊，人浮于事，致管理和控制成本不斷提高，行政效率低下，并因此也給公民的社會自主行動增加了成本，造成“外部不經濟”的后果。為此，在服務本位的立法理念下，戶籍管理應進一步科學簡化流程，來推動政府組織結構構成模式及其運作方式的改革。十九大報告中指出，要轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。戶籍管理業務流程再造應以“公眾需求”為核心，對公安機關及其他相關行政部門原有組織機構、業務流程進行全面、徹底的重組，提供多樣化戶籍登記及管理的形式和途徑以適應政府部門外部環境的變化，謀求組織績效的顯著提高，減少公民的社會成本，使公共產品或服務更能取得社會公眾的認可和滿意。[8]

三是堅持戶籍管理立法程序的民主性。在服務為本立法理念下，戶籍管理立法的終極目的是服務于公民。那么，戶籍管理立法活動應以其服務的對象，即公民的需求和意愿作為立法的重要依據之一。故要建立能夠充分反映民意、廣泛集中民意的立法機制，以保障社會公眾參與和監督立法的全過程，從而推進戶籍管理立法的科學化、民主化。