閩臺環保合作法律機制構建探析

摘要：盡管閩臺環保合作取得一定的進展，但受政治因素的影響，閩臺環保合作依舊停留在功能性合作的水平上，缺乏一個有效運作的合作法律機制作保障。為此，應當訂立《閩臺環境保護合作協議》，成立閩臺環保合作委員會作為雙方環保合作的溝通平臺，并確立具體的合作制度，以確保雙方合作的順利進行。

關鍵詞：閩臺;環保合作;法律機制

中圖分類號：X197 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）07-000-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.002

Abstract： Although some progress has been made in environmental protection cooperation between Fujian and Taiwan， the environmental protection cooperation between Fujian and Taiwan remains at the level of functional cooperation under the influence of political factors， and lacks an effective operational legal mechanism for cooperation as a guarantee.Therefore， we should conclude the Agreement on “Environmental Protection Cooperation between Fujian and Taiwan”， and establish the Fujian-Taiwan Environmental Cooperation Council as a communication platform for environmental protection cooperation between the two sides.Meanwhile，we should establish the specific system of cooperation to ensure the smooth cooperation between the two sides.

Keywords： Fujian and Taiwan; Environmental protection cooperation;Legal mechanism

1 閩臺環境保護合作現狀

1.1 合作取得的進展

1.1.1 兩地民間在環保方面的交流合作取得了一定的成果

民間學術交流是目前推動閩臺環保合作的主力軍。這方面如廈門大學與臺灣地區高校之間通過學術研討和交流促成彼此之間的合作。2013年6月15日在廈門大學舉辦主題為“兩岸海洋經濟發展之生態與環境安全保障”的“兩岸海洋科技研討會”上，濱海濕地生態系統教育部重點實驗室（廈門大學）與臺灣中興大學全球變遷生物學研究中心簽署了“濕地與近岸生態研究學術合作交流協議”。[1]

1.1.2 兩地官方在環保合作上進行了一些有益的嘗試

在臺灣海峽海漂垃圾治理上，廈門、金門兩地率先在廈金海域展開合作。福建省通過制定《廈金海域漂浮垃圾治理計劃》以有效解決海漂垃圾問題。而臺灣地區為配合廈門的海漂垃圾治理計劃，臺灣“環保署”每年也提撥高達4，000多萬新臺幣補助款協助離島清理垃圾。[2]在福州連江—馬祖海域，從2011年6月至2012年9月，福州市海監支隊和馬祖海巡隊先后開展3次臺灣海峽“連馬海域”海峽兩岸協同執法行動，旨在打擊違法傾廢等污染海洋的違法行為。[3]

1.2 合作面臨的問題——缺乏有效的合作法律機制作保障

受政治認同因素的影響，閩臺兩地環保合作制度化程度非常低，合作仍然是以民間合作為主。當然，我們不否認民間合作在環境保護方面取得的成效，特別是在合作初期，官方接觸受阻的情況下，通過民間合作也能解決一定的問題。然而，其固有的弊端限制其發揮更大的作用。首先，民間合作意圖傳達給政府相關政策意愿，而政府是否采納仍是個未知數。其次，民間合作的資金來源有限，而閩臺兩地環保合作需要龐大的資金支持。最后，民間合作的公眾信任度不高，對擴展環境保護閩臺合作的影響有限。隨著閩臺環保合作的進一步深入，兩岸清楚的意識到單純依靠民間合作的局限性。雖然閩臺兩地之間在環境保護方面已有一些實質性的合作，但依然只是個案，并未形成常態化的合作法律機制。實踐中，閩臺官方之間在環保方面的互動與合作更多的是依靠所謂的“默契”，在“可操之在已”的權限范圍之內，依據各自海洋環境保護立法展開，可直接適用于閩臺環保合作的綜合與全面的法律文件幾乎處于空白狀態，使得閩臺環保合作缺乏一個有效運作的合作法律機制作保障。如果這種狀況持續下去，雙方在環境保護合作過程中產生的權利和義務就難以得到保障和平衡，合作就很難取得實質性的進展。

2 閩臺環保合作法律機制構建的可行性

2.1 環保領域的區域性法律合作已成為一種趨勢

隨著人類對自然資源開發力度的加大，環境問題也愈加嚴重。各國政府作為環境治理的主體，經過多年的探索，逐漸認識到環境是一個整體，任何一個區域的環境問題終將波及其他區域，都積極展開區域性環境保護法律合作。在我國經濟發展最為迅速、環境問題最為突出的泛珠三角區域和長三角區域相繼開展了區域性環境保護合作法律實踐。2005年1月25日，由四川、云南、貴州、湖南、廣西、廣東、海南、江西、福建9省和澳門、香港2個特別行政區組成的“泛珠三角”區域在北京簽訂了《泛珠三角環境保護合作協議》，提出泛珠三角區域合作各方應當加強合作，共同解決區域水環境、生態環境、環境檢測以及環境信息和宣傳等方面的問題。2008年12月15日，滬蘇浙三省在蘇州共同簽署了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議（2008-2010年）》，使區域合作向更深層次邁進。在環境保護方面，各地區之間固然會存在某種利益沖突，但不可否認，總還是有共同的法律可以溝通這樣的沖突。正是有了這樣可以適用于不同地區的法律，環境保護區域性法律合作才能在短短的數十年內，得到全球廣泛的認同和實踐?？梢哉f，環境保護的區域性法律合作已經成為一種趨勢。

2.2 兩岸主觀上有開展環保合作的共識

兩岸對于開展環保領域的合作已有一定共識，且在一段時間內還采取了相向而行的積極行為，這為閩臺兩地構建環境保護合作法律機制提供了前提條件。2012年4月，在大陸環境科學學會和臺灣環境永續發展基金會共同舉辦的“2012年兩岸環保高峰會議（高層專家論壇）”上，雙方簽訂了合作備忘錄，成為搭建兩岸簽署環保相關協議的前導及重要里程碑。盡管2016年臺灣大選民進黨獲勝后，兩岸交流互動冷卻，但是臺灣島內仍有加強兩岸環保合作的呼聲。以臺灣地區《金門日報》為例，其在2016年10月12日發表的有關地方環境保護的社論中提出，臺灣應依據地方的實際情況，授權金門地方政府與大陸建立起有關海洋油污染的合作解決機制，為日后處理海洋油污染問題提供相關的理論制度依據。2017年以來，臺灣當局對開展兩岸環保合作更是有明確的意思表示，如，2017年4月13日，前臺灣地區行政機構負責人林全針對境外空氣污染傳輸在臺灣全年空氣污染問題中占10%至40%影響的情況就表示，會積極和大陸以及其他地區協商加強空氣污染治理事宜，希望兩岸形成共識。[4]可見，當兩岸針對環境保護領域的合作達成共識的時候，即便兩岸局勢處于緊張時期，雙方仍有可能對該事項進行合作的空間。

2.3 多年學術交流提供理論指導

兩岸理論界多年來互動交流頻繁，從學術層面為閩臺進一步開展環境保護合作積累了諸多經驗，并取得了一定的合作成果。這方面如迄今為止已成功舉辦了十八屆的“海峽兩岸環境保護研討會”。與此同時，隨著兩岸在環保領域上的交流不斷深入，研討會的專業程度也有了很大提升，其中“海峽兩岸海洋環境監測及預報技術研討會”在環境保護學術會議中具有一定的代表性。該研討會自2009年首屆在廈門召開以來，已在閩臺兩地間輪流主辦了七屆。而至今已成功舉辦四屆的 “海峽兩岸環境法研討會”則關注兩岸在環境法治方面的發展動向，為兩岸環境法學界的專家學者提供溝通互動的高端平臺，以期促進兩岸環境法學的發展和環境法治的共同進步。閩臺兩地完全可以充分利用兩岸多年來在環境保護方面豐碩的學術交流成果為雙方合作法律機制的構建提供理論指導和智力支持。

2.4 操作上存有可能的空間

環境問題屬于海峽兩岸日常處理的事務性議題，其政治敏感度較低，閩臺兩地間合作的共同利益大于競爭關系，在環境問題的談判上各方都容易妥協，且會給各自帶來實際利益，也更貼近兩岸人民的實際生活，因而閩臺雙方在處理環境問題上更容易達至互信共贏的局面，合作的空間更大，合作的機會也更多。就地緣意義來看，雖然閩臺兩地意識形態、政治體制、經濟發展模式各不相同，但是這并不影響雙方對于環境保護的一致要求。因此，閩臺之間建立環境保護合作機制更有利于體現雙方的特殊要求和利益。

3 閩臺環保合作法律機制構建建議

3.1 訂立《閩臺環境保護合作協議》

3.1.1 以協議規范閩臺環保合作的必要性

對于閩臺雙方而言，建立環境保護合作機制的最大困難在于：如何在兩岸治權分離、經濟發展存在階段性差異以及分屬不同法域的情況下，使合作機制獲得制度上的效力。所謂制度上的效力，借用一般的法學理論關于法律效力的觀點，是指制度對人們行為的約束力和強制力。[5]目前，閩臺雙方各自都有相關的環保立法，并在各自的管轄范圍內具有強制力，但是合作意味著雙方在環保合作方面必須步調一致，這些效力通常僅限于各自管轄區域內的相關立法在規范兩地合作行為的能力卻相當有限。而合作協議則不同，其一旦生效，對雙方都具有同等的法律效力，其所起的重要作用是雙方各自制定的法律、法規和規章（命令）所無法取代的。

3.1.2 《閩臺環境保護合作協議》訂立的進路分析

法律制度的形成，是各方利益對話的最終結果。閩臺兩地在環保合作進程中，不同時間、不同地點、不同領域和不同議題，雙方利益的內涵與外延就具有了動態性和不確定性，關鍵是能否找到雙方之間利益的平衡點。由于兩岸關系的特殊性，閩臺雙方建立環保合作機制并非一舉可成，一步到位，須有其過渡或發展的階段步驟，為此，推動《閩臺環境保護合作協議》的訂立可分兩階段進行：

第一階段，先期開展廈金兩地環境保護合作作為實驗試點與突破口，并簽訂《廈門金門環境保護合作計劃》。這一階段的主要目的是建立彼此信任、加強共同認知，并通過試驗取得經驗，再擴大范圍向更高層次發展。

第二階段，在《廈門金門環境保護合作計劃》的基礎上，簽訂《閩臺環境保護合作協議》，將兩地在廈金兩門的合作經驗落實到整個閩臺區域。該階段是由“節點”向“網絡區域”的演進過程，藉由節點的實驗試點經驗，進一步擴及閩臺兩地在環保方面全面的交流與合作。只要雙方在廈門、金門兩地合作順利，雙方簽訂《閩臺環境保護合作協議》自是因勢利導，水到渠成。

廈金兩地得天獨厚的地理位置和相關條件優勢決定了閩臺兩地先期在廈門金門開展環保合作，并簽訂《廈門金門環境保護合作計劃》，是拉力最大而阻力最小的較佳選擇。首先，廈門、金門都屬于地方政府，雙方之間進行蹉商合作，可以一定程度上繞開政治敏感地帶，減少意識形態的爭論。其次，廈門、金門近在咫尺，血緣相親，語言相通，民情風俗相近， [6]為推動廈金兩門環保合作提供天然的紐帶。最后，廈金兩地有著政策優勢和經驗優勢。2012年，國務院批復的《福建海峽藍色經濟試驗區發展規劃》提出共同開展廈門金門海域、馬尾馬祖海域海漂垃圾治理和生態環境綜合整治，擴大兩岸海洋環境整治的合作交流范圍。在政策的指引下，閩臺雙方已在廈金海域合作開展廈金海域海漂垃圾治理行動，使廈金海域海漂垃圾得以有效控制。閩臺兩地在廈金兩地環保合作中進行漸進的交流與互動，彼此的互信與共識逐漸積累，最終找到雙方均能接受的平衡點，將大大縮短閩臺環保合作的磨合期間。

3.2 成立合作機構—閩臺環境保護合作委員會

閩臺環境保護合作委員會（以下簡稱“閩臺環合會”）的職責主要包括參與閩臺區域環保決策管理，明確環保管理目標;定期進行溝通，綜合協調并監督兩地合作行動;完成合作目標所必需的磋商;通報閩臺環保合作信息;解決任何關于兩地合作過程中所產生的爭端。閩臺環合會作為兩地開展環保合作磋商及業務溝通聯系平臺主要實行會議制度發揮其綜合管理的職能。鑒于環境問題的復雜性，筆者建議閩臺環合會至少每半年召開一次會議。為了使閩臺環合會不至于淪為單純的討論會，閩臺環合會應當有與會議討論議題相關的專家參與，以增強閩臺環合會溝通協調的科學性，同時邀請一定的公眾代表加入，以使兩地溝通協商的結果更加符合民愿。與此同時，應當在閩臺兩地分設閩臺環合會福建駐臺灣聯絡處、閩臺環合會臺灣駐福建聯絡處，并指派專人負責閩臺環合會閉會期間兩地實務操作層面常態化的溝通、協商、解決爭端、業務推進等。

3.3 確立具體的合作制度

3.3.1 建立環境聯合監測制度

環境狀況的評估離不開高質量的環境監測數據，其為環境治理提供了重要的技術支撐。通過聯合監測，閩臺雙方能夠及時全面地掌握區域環境面臨的問題及其成因，并根據監測結果有針對性地糾正各自不當的環境開發利用行為?？紤]到閩臺兩地的現實體制差異，要進行密切的合作并建立兩岸統一的區域環境監測系統有一定困難?，F實可行的辦法是，閩臺雙方就環境監測事宜各自編列經費，在統一監測技術方法的基礎上，同步進行環境監測，并共同組織學者專家，于定期或臨時舉行的閩臺環合會會議中進行研討，提供監測結果的分享與技術交流。

3.3.2 建立履約執行情況報告制度

為了及時全面掌握閩臺兩地在環境保護合作方面的履約情況，監督兩地環境開發利用行為，防止并控制無序開發的狀態，共同促進閩臺區域環境保護目標的實現，雙方可考慮建立履約執行情況報告制度，規定在合作期間，雙方須每一年度在閩臺環合會召開的例會上將雙方為履行

環境合作義務所采取的措施、在環境保護合作方面取得的成效、自身在環境保護合作中存在的問題和面臨的困難等情況以書面形式向閩臺環合會報告。閩臺環合會收到雙方的履約執行情況報告后，應當及時組織兩地相關部門人員、專家以及公眾代表對雙方的履約執行情況進行評估，以便為后續合作法律政策的調整和執行奠定基礎。閩臺環合會對任何一方存在的嚴重的、正在發生的未履約問題可以發布警告，并督促其履行約定的合作義務;對于反復發生的未履約問題，閩臺環合會可以發布未履約報告，分析這些反復發生的未履約問題的成因，并采取任何為達成兩地合作協議目的所需的行動等方式解決。

3.3.3 建立環保信息共享制度

信息共享制度通過信息的透明化，能使雙方做到知已知彼，及時了解對方在合作過程中的履約情況，在相互學習借鑒的同時，進一步督促各方履行合作協議規定的各項義務。為此，閩臺環合會應當組織協調兩地相關部門共同建立環保信息交流溝通網站作為雙方信息共享平臺，并有義務將雙方有關環境資料、環境保護年度工作報告、建設項目環境影響評價報告、民意調查、各種形式的政策研討會、學術會議、沙龍聚會形成的學術交流成果以及最新的科研技術成果等信息匯入網站，實現信息和數據的共享，以便雙方及時了解區域環境狀況以及合作開展環境保護工作采取的措施、取得的成果以及遇到的困難等情況，同時也為兩地環境保護決策者提供與制定和實施環境保護法規和政策有關的現有資料、實際經驗及科學和技術專長。

參考文獻

[1]第五屆海峽論壇·兩岸海洋科技研討會在廈門大學隆重舉行[EB/OL].http：//www.cso.org.cn/xhdt/xuehuitongzhi//2013/0620/ 1229.html，2017年2月5日訪問.

[2]蔡俊鴻.兩岸簽訂環境保護合作協議之重要性[EB/OL].http：//www.waou.com.mo/news_h/shownews.php？lang=cn&id=2488， 2015年4月20日訪問.

[3]海峽兩岸協同執法“連江—馬祖海域”[EB/OL].http：//www.dnkb.com.cn/archive/info/20120913/173605562.shtml，2017年4月20日訪問.

[4]鄭清賢.生態海峽呼喚閩臺合作保護[J].海峽通訊，2017 （4）：54-55.

[5]張文顯.法理學（第四版）[M].北京：高等教育出版社，2011：60.

[6]陳墀成等.金廈海域環境協調管理的可行性分析[J].海洋開發與管理，2004（4）：24-29.

收稿日期：2019-05-17

基金項目：福建農林大學科技創新專項基金“促進閩臺環保交流合作法律保障研究”（KCXRC454A）

作者簡介：林龍（1976-），男，博士，福建農林大學文法學院副教授，研究方向為可持續發展與環境法。