行政公益訴訟訴前程序研究

任歡

摘要：在我們國家，檢察機關提起行政公益訴訟的制度仍屬于新事物，對于該制度的研究大多是在公益訴訟制度建設的可行性、合理性與程序保障等比較宏觀的層面，怎么去構建一個科學完善的行政公益訴訟訴前程序，這是具體的帶有方向性的程序歸置，我國的研究是比較缺乏的。從2015年開始，我國展開了兩年的公益訴訟試點進程，經過此試點，檢察機關辦理了許多公益訴訟的案件，及時進行對案件影響和成效的評價，總結經驗。但是，從檢察建議發出情況和現狀來看，仍舊與現在的立法存在差異。其原因是我國規定在提起行政公益訴訟前須發訴前檢察建議，此為前置程序，但其在法理和實踐中存在缺陷。要對公益訴訟的訴前程序進行優化，需科學考量調查取證制度，提高檢察建議的質量，提出一套完善的制度建設構思，本文將對此進行探索。

關鍵詞：行政公益訴訟 ?訴前程序 ?檢察建議 ?制度完善

一、行政公益訴訟訴前程序概述

（一）訴前程序的定義

行政公益訴訟訴前程序這一詞語第一次以官方形式出現，是在《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。此外，在學術界對訴前程序有著廣義和狹義兩種解釋。廣義的理解中，訴前程序囊括了案件線索的來源取得、確定被告和管轄法院、對案件的審查立案以及報請登記、證據的調查核對、檢察建議的發出等多個環節。訴前程序的狹義解釋，也就是最高檢在試點方案中的規定。筆者認為，訴前程序指的是檢察機關發現案件線索，對證據進行調查核實，向相關的行政機關提起檢察建議，被建議行政機關如何進行糾正，如何對公共利益進行維護，根據這些情況的履行程度來看是否提起行政公益訴訟。

（二）訴前程序的特征

1.訴前程序是法定的前置程序

從我國目前的立法來看，不管是行政訴訟法，還是最高檢最高法的實施辦法和相關司法解釋都認為訴前程序是提起公益訴訟的一個法定的必經的程序。相關案件不能跨過該程序而直接進入到訴訟程序，而且訴訟程序是該程序的一個重要后續保障。法定訴前程序的設置，其根本目的在于監督行政機關，促使其自我改錯，從而維護社會公共利益。

2.履行方式具有特定性

訴前程序的履行方式是當行政機關不依法履職，檢察機關向其發出檢察建議，依據被建議機關糾錯和對公共利益的維護情況決定是否提起訴訟。該程序和訴訟程序相比，是較為溫和的，對抗性不強，檢察機關通過發出檢察建議，督促行政機關處理相關問題，給與其機會，并非在法庭上對抗。

二、訴前程序在我國的適用現狀

從試點期間開始，檢察機關越來越熟悉公益訴訟案件，辦理此類案件的數量上漲，但是也存在一個問題，即訴前程序的無效率較高。因此，對行政公益訴訟的訴前程序進行區分設置是必要的，此外，其現實意義有以下幾點：

第一、該程序的區分設置能夠促使檢察機關在行使權力時嚴格把握權力的邊界，不濫用職權。面對這個全新的權力，檢察機關要時刻督察自身，克制權力的行使，檢察機關和行政機關在客觀上形成一種監督和被監督的關系。

第二、具體情況具體分析在訴前程序得到發揮。不管是在民事公益訴訟還是在行政公益訴訟，訴前程序都是法定的前置程序。在訴前程序，大多數的行政機關依法積極地履行職責，糾正不當的行政行為，及時維護社會公共利益。在不同情況具體分析適用訴前程序，可以讓其增加活力和效率，是具有現實意義的。

第三、對訴前程序進行完善可以促使構建的制度更加鞏固。訴前程序在發揮作用的同時，也存在一些問題，比如有些檢察建議的內容是空洞的，不具有操作性;行政機關雖作出回復，但整改措施并未落實，檢察機關應進行跟進工作等等?？偠灾?，這些問題的出現，就為訴前程序的改進提出了考驗。檢察機關自身不僅要規范職權，提高檢察建議水平，更加迫切的是要在法律的高度對訴前程序進行區分設置。

三、訴前程序存在的不足之處以及完善建議

在公益訴訟制度中，訴前程序扮演者重要的角色，得到了很好的成效，但是該程序初具模型，不可避免地存在一些不足。下文將分析訴前程序的不足并作出完善建議。

（一）案件線索方面的問題

1.法律規定和司法實踐的矛盾

我國法律規定，案件線索是檢察機關在履職過程中發現的。若按照規定，檢察機關在履行職責過程中發現案件線索，是主動發現的，也就將其之外的主體排除。但是在社會實踐中，檢察機關可以在辦理一些刑事犯罪案件或者履行逮捕、審查起訴等職責中發現線索，社會公眾也可以舉報，這種情況下獲得的線索是被動的，當前法律規定不明。此外，監察委、人大等若獲得案件線索如何進行移送，法律對此規定也不明確。

2.完善案件線索的建議

完善法律法規，擴大案件線索獲得的方式和渠道。在法律層面明確規定社會群眾、組織、媒體等可以通過檢舉、控告等方式向檢察機關提供線索。其他機關如監察委、人大等移送案件線索的制度需得到完善，使有效信息互通。

（二）訴前檢察建議方面的問題

1.檢察建議的質量偏低

訴前程序是否能夠有效發揮作用，與檢察建議的質量息息相關，很多檢察建議都起到了應有的作用，但是還存在著一些問題。有些檢察建議質量低，沒有操作性和說服性，行政機關在收到之后無從下手。如果案件涉及多個行政機關時，這類檢察建議無法確定哪些行政機關負主要責任，使得行政機關之間推脫責任。還有一些檢察機關雖然發出了檢察建議，但是沒有對行政機關的整改情況進行監督和跟進。

2.檢察機關和行政機關缺乏溝通

在司法實踐中，行政機關對檢察建議存在異議，但是我國現有的法律規范缺乏此規定。在訴前檢察建議中，檢察機關和行政機關需有效溝通，信息互通。

3.訴前檢察建議的完善措施

首先要提高檢察建議的質量，增加檢察建議的可行性和說服性。檢察機關在提出檢察建議時，不僅要寫明原因，也就是行政機關的不當行為對公共利益造成的損害，還要提出具體有效的整改方案，規定行政機關的回復和整改的期限，提升檢察建議的可操作性。此外，建立溝通機制。行政機關對檢察建議中不明的地方或者是存在異議的地方可以向檢察機關提出，增強溝通。

參考文獻：

[1]姜明安：《行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟》，《法學雜志》2006年第2期。

[2]王春業：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會科學》2018年第6期。

[3]羅豪才：《行政法學（第三版）》，北京大學出版社2012年。