檢察機關提起行政公益訴訟的分析

王樹文

摘要：隨著市場經濟在我國的探索和發展的深入，一方面對我國總體經濟水平的增長人民生活質量的提高有顯著的促進作用，另一方面也對我們社會的方方面面提出了一些嚴峻的挑戰，特別是在生態平衡，環境保護，食品安全，藥品安全，國有資產保護，國有土地出讓方面受到了較為嚴重的負面影響。一些地區的政府唯GDP論，片面考慮經濟增長，以這些公共利益為犧牲品。在黨和國家提出“讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義”的司法運行的背景下，如何保護公共利益，如何提起行政公益訴訟，由誰提起，是擺在我們面前并亟待解決的問題，檢察機關提起行政公益訴訟，是發生在當公共利益受到侵害，找不到適格的原告主體，檢察機關作為起訴的主體，對不作為亂作為的行政機關進行監督。在證實有違反行政規則確有危害結果發生的情況下，對行政機關提出檢察建議。如果該行政機關不予回復，且拒不履行職責，檢察機關按照訴訟程序向法院提起訴訟。由檢察機關作為主體提起行政公益訴訟，符合司法權對行政權監督得基本原理，是維護國家利益和社會公共利益的“最佳人選”能有效解決行政公益訴訟案件“原告無解”的問題，并在司法環節中具有其他主體不可比擬的實踐優勢，是行政公益訴訟制度設計和構建的不二之選。

關鍵詞：檢察機關;國家公共利益;行政公益訴訟;合理性;優勢

一、行政公益訴訟概述

古羅馬法諺“沒有原告就沒有法官”形象的闡明了司法權運作的根本特點。因此，建立行政公益訴訟制度首先必須解決好起訴人即原告資格問題。行政訴訟制度不斷發展的實質就在于原告資格的不斷拓展。行政公益訴訟是與被訴行政行為無直接利益關系的主體，為了保護國家利益和公共利益，對行政機關等公共權力機關的作為和不作為亂作為提起訴訟。3月12日，最高人民檢察院檢察長張軍作最高檢工作報告時曬出2018年公益訴訟成績單：全年檢察機關共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件已做到全覆蓋。

張軍說，檢察機關立案辦理的公益訴訟案件中涉及生態環境和資源保護59312件、食品藥品安全41118件、國有財產保護10025件、國有土地使用權出讓2648件、英烈權益保護57件。通過辦案，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬噸;督促查處、回收假冒偽劣食品40萬公斤，假藥和走私藥品9606公斤;督促追收國有財產257億元;追償修復生態、治理環境費用30億元。

隨著我國法制建設不斷取得階段性的成果，公民的法律意識和維權意識都有了顯著提高，當危害國家利益和公共利益的行為發生后，此種危害行為與普通公民沒有直接的利害關系，無法作為適格原告向法院提起訴訟，卻又間接危害到自身權利時，檢察機關作為行政公益訴訟的起訴人應運而生。

二、檢察機關具有法律監督的特殊身份和獨立的法律地位

原告地位是具有原告資格的人的訴權獲得法院認同后，在行政訴訟過程中所具備的法律上的地位。原告資格從受到具體行政行為侵害時就已經取得，而原告地位則是提起訴訟并為法院受理時方可獲得。我國憲法第一百三十四條明確規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。從分權制衡原理的角度審視檢察行政公益訴訟制度的憲法功能屬性，我們可以發現檢察行政公益訴訟的根本立足點是在人民主權原則的前提下，通過行政訴訟的途徑和方式，與審判權、行政權形成分工、制約與平衡的憲法法律關系，從而防止暴政和腐敗對公民自由的侵害。一百三十六條規定：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察，不受行政機關，社會團體和個人的干涉。從憲法明確的條文中，我們不難發現，檢察機關作為專門的法律監督機關，有權力對行政機關的不作為亂作為提出建議，有責任對危害國家利益，公共利益的具體行政行為和抽象行政行為進行監督?！缎姓V訟法》第二十五條第四款規定：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護，食品藥品安全，國有財產保護，國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益和社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關不依法履職的，人民檢察院依法向人名法院提起訴訟。不同于民事公益訴訟，有關機關和組織都可以的“雙軌制”檢察機關是唯一主體。

2018年3月兩高發布的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》其中第四條規定：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民訴，刑訴享有的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律司法解釋另有規定的除外。明確了檢察機關在行政公益訴訟中公益訴訟起訴人的身份，該身份符合檢察機關行使法律監督職能本身應盡的客觀義務。

檢察機關所擁有的法律監督職權，在司法機關和行政機關中都有其特殊的法律地位和司法資源，與人民群眾和有關團體相比屬于較強的行政機關。一方面，在中國的司法傳統影響下“恥訟，厭訟”，多一事不如少一事的思想觀念在偏遠地區的人民群眾中并未消除。另一方面，擴大公益訴訟起訴人的資格，又可能會造成“濫訴”，人民群眾，抱著“路見不平一聲吼，該出聲時就出手”的態度，隨意訴訟。就能力方面的對比，普通群眾的法律知識水平明顯不如檢察院的工作人員，也不具有他們的訴訟經驗。就地域分布來看，與檢察機關在每個基層單位都有設立相比，公益組織并不具有地域的廣泛性，它并不是均勻的散布在每個地區。其次，公益組織的成立比較復雜，根本的目的可能不單純的是為了保護國家利益和社會公共利益，而且在人力，物力，財力這些必須應有的資源上，檢察機關顯得更加有力度。在調查取證的偵查過程中，當檢察機關發現行政機關有違法行為出現，便可以搜集和查閱相關材料，進行數據和資料各個方面得調查。在行使偵查權的過程中，不會受到地方政府和同級行政部門的干擾和支配，具有其他主體不可比擬的優勢，在調查取證提起訴訟的過程中的生活費，交通費，司法鑒定費都會有雄厚的國家財政作為支撐和保障，而且，在2015年發布的相關文件中明確說明：由檢察機關作為公益訴訟起訴人，訴訟費用可以免交。

三、檢察機關啟動訴前檢察建議的適恰性

通過行政訴訟的途徑來尋求公共利益的維護充其量是一種不得已而為之的方式，且往往是一種危害已經發生之后的補救之舉，其現實意義自然要大打折扣。與其他主體提起行政公益訴訟相較而言，檢察機關在提起訴訟前可以啟動前置程序——檢察建議。一方面，檢察建議是檢察機關作為法律監督機關的職責，另一方面，此程序可以快速有效的停止危害結果的繼續發生。以影響范圍較廣，危害后果嚴重的生態環境和資源保護為例，環境生態問題之治理作為現代社會典型公共議題，其具有動態性、復雜性、跨區域性、不確定性等特點。當危害環境的行為正在發生，直接啟動訴訟會受到程序的限制，從起訴到判決結果的執行，需要經歷一個較為漫長的時間跨度，但是在這段時間內，危害行為并沒有停止。而此時，檢察機關則可以向環保局，藥監局，提出檢察建議，責令主管部門依照法律規定進行監管，該停產停產，該整改整改，盡量保證了國家與人民群眾的利益受到更小程度的損失。這就避免了損失不斷擴大和原狀的難以恢復。再者說，檢察官機關直接對行政機關提出行政公益訴訟似乎并沒有給相關機關一個“改過自新”的機會，也不利于行政機關積極依法履行職責，甚至會出現反感和抵觸情緒，對實現保護公共利益的根本目的并不有利。

榮昌區古昌鎮政府對轄區畜禽養殖污染怠于履行監管職責，2017年12月21日，榮昌區檢察院向江津區法院提起行政公益訴訟。2018年5月29日，由榮昌區檢察院提起的重慶首例行政公益訴訟案件公開宣判。一審判決確認古昌鎮政府對轄區畜禽養殖污染怠于履行監管職責違法;責令古昌鎮政府于判決生效之日起2月內繼續履行行政監管職責，對轄區畜禽養殖污染進行有效治理。目前，包括古昌鎮政府在內，該區已完成河岸縱深200米內陸域禁養區286家養殖場（戶）關閉、搬遷工作，河流水質得到改善。這起經最高檢批準，市檢察院掛牌督辦的案件完美落幕。

行政公益訴訟制度對于促進行政機關依法行政、勤政廉政有著非常重要的理論和實踐意義。在司法資源本就緊張的情況下，此舉成功的提高了此類案件的處理效率，節省了大量的司法資源?？梢?，檢察機關運用檢察建議這一看似簡單卻并不簡單的訴前程序，在司法實踐中取得了“三贏”的效果，不僅及時高效的保護了國家公共利益，而且節省了法院檢察院大量的人力物力財力，進而還能有效提高行政部門認真配合工作，履行職責的積極性。

四、其他主體作為行政公益訴訟起訴人的局限性

有學者認為：由檢察機關提起行政公益訴訟有其優勢，但是普通公民和其他社會組織同樣也可以作為公益訴訟的原告提起訴訟，甚至舉出一些域外法治發達國家的模式來反思由檢察機關作為起訴人的不足和缺陷。對國外法律制度的理解絕不能局限于其紙面的規定。相反，必須深入考察法律制度形成的時代背景和社會基礎，唯有如此，才有可能準確洞悉國外法律制度的真實面相。

我們固然應該全面深入研究和探討域外法治發達國家的行政公益訴訟起訴結構，也必然要考慮中國法制的本土資源，結合我國的法制發展現狀。環境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門的證據收集方法和技術手段。與檢察機關工作人員相比，普通公民確實缺乏相應的法律法規知識，不熟悉訴訟程序的規范流程，也會因此耽誤自己的正常工作和生活，只是憑著自己的“一腔熱血”或者“滿腔悲憤”來訴訟，在事實上并不是因為行政機關消極怠工，越權濫用所直接造成的情況下，會造成公民與行政機關的正面沖突，不利于構建官民一家親地法治社會，和文明和諧的社會主義新中國。而且，社會組織向人民法院提起訴訟的資格相當嚴苛：對環境污染，人民……法院應當受理。一般的民間公益組織想同時具備這兩個條件其實相當不容易，沒有固定的收入和經費來源，很難持續存在。特別是在新疆等部分經濟欠發達地區，社會公益組織發展緩慢，依靠社會公益組織來達到保護國家利益和社會公共利益的效果，在實踐中是很難實現的。

有學者指出，檢察機關作為行政公益訴訟的起訴人，使得檢察機關作為法律監督機關又承擔起起訴人得角色，會影響我國司法制度的平衡，這種觀點有待進一步考證。國家于2018年3月20日第13屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國監察法》總則第一條述明：為深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋……根據憲法，制定本法。監察委的出現承擔了法律監督的部分職能，但并沒有造成我過原有司法體制的混亂，恰恰幫助檢察機關工作的壓力，也提高了國家反貪反腐的工作效率。經濟基礎決定上層建筑，法律結構也必然會隨著經濟水平，社會變化而不斷更新發展，檢察機關作為行政公益訴訟起訴人也必然會實現他預期的成果。我們有理由相信在社會主義法制建設如火如荼的當代中國，行政公益訴訟的理論與實踐一定能夠獲得跨越性的改進和發展。

參考文獻

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