我國外匯管理領域實行主體管理問題研究

杜衛虹

[摘 要]隨著國際經濟一體化步伐的加快和對外開放程度的提高，跨境資本流動日益頻繁，不法涉外主體跨境資本運營非法操作的方式日益多樣化，而且隱蔽性越來越強。文章從外匯主體管理的內涵入手，分析了現行外匯管理模式存在的主要問題和構建外匯主體管理體系的必要性，并提出相關建議。

[關鍵詞]外匯管理;一體化主體管理; 跨境資本

[中圖分類號]F832.63 近年來，在經濟全球化影響下，中國經濟金融和國際市場關系的演變越來越激烈，跨境資金性質的分割界限越來越模糊，實行以行為管理為主的外匯管理模式已越來越不能適應市場主體跨境資金流動復雜性的要求，已成為制約外匯管理效率有效提高的障礙。因此，積極構建以經濟主體為單位進行集中管理的新型外匯管理模式，已成為外匯管理方式改革的重要任務。

1 外匯主體管理的內涵

外匯主體管理是指改變目前區分交易行為和業務性質的外匯管理模式，統一采集市場主體的跨境資本流入、跨境資本流出、境內外匯劃轉、結售匯等全方位的跨境收支信息，對市場主體不同性質的跨境業務進行持續跟蹤、動態監測、集中管理，并進行綜合評價，在評價的基礎上，實施一系列對市場主體進行分類管理的制度安排。主體管理的目標是實現全面掌握市場主體的涉匯信息，為市場主體提供“一站式”服務，降低市場主體的經營成本，節約外匯管理資源，提高監管的有效性，促進跨境貿易投資自由化、便利化。它具有以下四個特點。

一是管理職能的統一性。外匯主體管理強調監管職能的統一，按照交易主體進行監管，從而解決管理職能分散與市場主體業務復雜性之間的矛盾。

二是管理內容的全面性。主體管理使外匯局所掌握的交易主體的監管信息更加完整和全面，從而克服監管信息分離與主體行為的完整之間的矛盾。

三是管理過程的連續性。對于單一涉外主體來說，跨境資金流動既是一個不可分割的、有機聯系的整體，又是一個連續、動態的過程。主體管理要求外匯局對涉外主體的跨境資金流動進行持續跟蹤監測分析，實現對涉外主體的動態管理。

四是預警和評價的科學性。主體管理要求外匯局根據外匯管理任務和目標，科學設置預警監測指標體系和評價體系，實現對跨境資金流動風險的有效識別和涉匯主體的客觀評價，充分發揮外匯管理誠信激勵、違規懲戒的效力。

2 外匯行為管理的弊端及實施主體管理模式的必要性

2.1 外匯行為管理模式的弊端

目前，從總體上來說，外匯管理仍沿用傳統的行為監管模式。但隨著國際經濟一體化步伐的加快和跨境收支規模的不斷擴大，傳統的行為監管模式越來越不能適應當前形勢，主要體現在以下三個方面。

一是行為管理模式的有效性逐漸弱化。隨著涉外經濟不斷發展，越來越多的交易難以界定資金屬性和交易性質，按交易行為和業務性質進行管理的有效性大打折扣。如利用貨物貿易項下的預收貨款、延期付款實現外債資金的流入;虛構合同以預付款的名義抽逃注冊資本等。種種跡象表明，現行的行為監管手段對異?？缇迟Y金流動監管的有效性逐漸減弱，難以適應日益復雜多樣的跨境資金流動形勢。

二是行為管理模式缺乏整體性思考。在目前我國已實現經常項目完全可兌換，資本項目部分可兌換且在直接投資、外債、證券投資管理寬嚴程度存在結構性差異的背景下，根據資金的性質實施監管只實現了對市場主體跨境資金流動的部分管理，“資本項目經?；薄岸唐谫Y本長期化”現象日益嚴重，加大了外匯局甄別和管理的成本。行為管理的不完整性必然導致跨境資本流動整體監管有效性下降。

三是不能順應貿易投資便利化的大勢所趨?；诮灰仔袨楸O管的管理模式越來越不能滿足涉外主體日益增長的自由化便利化需求。外匯行政許可的改革方向是進一步加大“放管服”力度，逐步簡化審批流程，精簡管理和下放權力，由“事前審批管理”向“事后監測分析”轉變，充分發揮市場在外匯管理中的基礎性作用。

2.2 構建外匯主體管理模式的必要性

外匯主體管理是經濟體制適應經濟發展變化的必然選擇。

一是符合當前維護國家經濟金融安全的需要。隨著當今世界經濟和金融的融合發展，商品、服務、投資、債務、自有資金和融資資金之間的界限通過復雜的金融操作逐漸模糊。行為管理不足以反映市場主體的整體狀況，將數據和分析局限于各自的監管職能下雖然能發現一些具體的操作風險，但對于很多積累起來的系統性風險可能難以察覺。相比之下，外匯主體管理強調監管職能和監管內容的統一性和整體性，可以全面把握涉外主體跨境資金流動的全過程，及時識別系統性風險，有效維護國家經濟金融安全。

二是可以有效提高外匯管理效率。首先，有利于避免監管真空。主體管理可以全面掌握涉外主體的交易數據和信息，及時發現其在經常賬戶和資本賬戶的跨境交易異常行為，避免監管真空和跨境資本異常流動。其次，有利于形成監管合力。行為管理模式人為分割了資本項目與經常項目交易的關系，無法及時有效識別風險。主體管理可以有效地集中監管資源，高效開展監測預警工作，及時發現經常項目和資本項目中的異常交叉交易行為，提高跨境資金監管效率。

三是有利于推進貿易投資便利化。主體管理可以很好地解決市場主體因不同性質的業務在外匯局內部各崗位多頭登記備案，重復提供證明資料等問題，有效降低企業交易成本，促使外匯管理服務實體經濟發展，推進貿易投資便利化的舉措真正落到實處。

四是有利于提升外匯管理水平。主體管理要求外管人員必須全面掌握外匯管理政策法規，熟悉國際貿易、投資、外債、對外擔保、衍生產品等全門類業務，同時具備系統運用、分析研判、調研寫作等能力，有利于改善外管人員的知識結構和人才結構，提高外管隊伍整體素質，從而帶動外匯管理水平的穩步提升。

3 構建主體管理模式的思路

3.1 創新管理理念，為主體管理工作有效開展打造思想基礎

現階段的外匯管理，雖然已在貨物貿易外匯管理領域實現了主體管理，但在國家積極打造全面對外開放新格局的經濟新常態下，仍需要外匯管理部門進一步解放思想、更新觀念、主動作為，在外匯管理全領域創新外匯主體管理模式。第一，積極樹立成本和效率理念。構建主體管理模式要求從涉外經濟發展趨勢和外匯管理資源的實際出發，圍繞外匯管理目標，力爭以最小的成本實現管理效率的最大化，充分體現主體管理的優勢。第二，積極樹立兼顧促便利與防風險理念。提高跨境貿易投資自由化便利化水平與有效防范跨境資本流動風險是外匯管理長期面臨的兩大任務，亦是主體管理要達到的目標。第三，積極樹立一體化管理理念。以經濟主體為單位進行集中管理，需要外匯管理部門打破傳統的行為管理模式，實施市場主體經常項目和資本項目一體化管理;實現行政許可和監測核查一體化管理，即服務與監管一體化;同時適應人民幣國際化發展需要，積極推進市場主體本外幣一體化管理，為實施主體管理提供路徑選擇。 第四，積極樹立扶優限劣理念。通過實施評價、分類管理，完善激勵約束機制，鼓勵誠信、嚴懲違規，充分激發市場主體合規經營、誠實守信的主動性和積極性應是主體管理模式營造的市場氛圍。第五，積極樹立“抓大放小”理念。大型企業具有信息資源優勢和市場定位優勢，能夠快速響應市場變化。將產業規模大、龍頭企業或業態多、聯系復雜、集團經營的大型企業或跨國公司作為主體管理的重點，密切跟蹤監測趨勢，及時識別風險，果斷采取措施，有利于實現管理效能的最大化。

3.2 創新機構設置，為主體管理工作奠定堅實的組織基礎

構建外匯主體管理模式，需要打破現有的按照交易行為和業務性質設置外匯管理內設機構的模式，應根據市場主體的性質整合組織架構，調整職能分工。外匯管理分支機構內設部門可分為綜合管理部、金融機構管理部、非金融機構管理部、個人管理部等部門。綜合管理部主要承擔依法行政管理、行政處罰集審會、跨境資金流動形勢分析、貿易信貸調查等綜合事務性工作;金融機構管理部的主要職責是國際收支統計和結售匯業務準入管理，對金融機構開展非現場監測核查和現場檢查;非金融機構管理部和個人管理部的主要職責是受理機關、企事業單位以及個人的外匯行政許可業務，落實對各類市場主體的分類管理要求，同時對相關市場主體開展非現場監測核查和現場檢查。只有保證外匯管理部門和崗位設置的科學性和合理性，才能真正實現對涉外主體的一體化監督管理。

3.3 健全法律法規，為主體管理工作奠定堅實的法律基礎

法律法規在外匯主體的監督管理中發揮著十分重要的作用。尤其是在新形勢下，有必要梳理現行有效的外匯管理政策法規，完善規章制度，建立適合實施主體管理的法規體系。首先，正在修訂的《外匯管理條例》，應按照不同市場主體謀篇布局、整章建制，充分考慮不同性質外匯資金的融合和滲透，作為外匯管理領域的綱領性文件為實施主體管理奠定法律基礎。其次，整合銀行、保險、證券等機構的外匯管理法規，發布《金融機構跨境資金管理辦法》，督導金融機構合規審慎經營。最后，整合貨物、服務、直接投資、外債、對外擔保、證券投資等外匯管理法規，頒布與《個人外匯管理辦法》并行的《非金融機構跨境資金管理辦法》。此外，應修訂《個人外匯管理辦法》，改進現行的“關注名單”“預關注名單”管理，細化對個人主體，尤其是境外收款人進行分類管理的方法和內容，以確保對個人主體實施管理的完整性、規范性和實效性。建立適合主體管理的法規體系，有利于提高外匯管理的前瞻性和協調性。

3.4 創新業務整合，為主體管理工作奠定堅實的系統基礎

在改進機構設置的基礎上，實施外匯主體管理還需要進一步進行業務整合，首先，應整合外匯賬戶，減少外匯賬戶種類。改進目前涉外主體需按照外匯資金來源和用途開立多個外匯賬戶的管理方式，合并多種性質外匯賬戶為單一外匯賬戶。把涉外主體的外匯資金納入一個資金池，不僅便利主體資金運作，也有利于外匯局對主體外匯資金的流動規模、結構、存量進行全方位、連續、動態的監測和管理。其次，整合現場核查和檢查。統一核查和檢查目標和工作流程，統籌開展核查和檢查工作，集中外匯管理資源，實現對虛假、欺騙性交易的精準打擊。最后，整合外匯管理監測系統。通過建立科學合理的綜合性預警指標體系，確立客觀公正的評價機制，進一步健全跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體的管理框架。

3.5 建立外部信息共享和協同監管機制，為主體管理工作奠定堅實的信息基礎

目前，除外匯管理部門外，跨境貿易投資的相關管理職能部門還涉及人民銀行、海關、商務、稅務、發改、工商等部門，因此在構建全面開放新格局的形勢下，外匯管理實施主體要順勢而為，加強與政府各涉外職能部門的溝通、協調和配合，實現與各部門的信息共享互換、監管成果互認、執法協作互助，豐富涉外主體的信息來源，確保更加全面地掌握涉外主體的情況。如加強外匯局與人民銀行的信息交流，掌握跨境人民幣信息、反洗錢信息，實現對跨境資金本外幣一體化監管;健全與海關的貨物流信息交換，加大對虛假貿易的打擊力度;加強與商務、工商部門的投資與技術引進信息、權益申報信息以及與稅務部門的征、免、退稅信息的交換核對，提高對跨境貿易投資真實性和合理性的識別和判斷。通過與各涉外職能部門建立協調聯動、信息共享、聯合制約、監管到位的合作監管機制，夯實對涉外主體的信息基礎，打造聯合監管合力，有利于為國民經濟運行營造良好的外匯市場環境。

4 結語

準確把握國際收支形勢，順應形勢發展變化，積極推動外匯管理方式轉變，才能規避現行管理模式的種種弊端，實現外匯管理全面、高效、便利等優勢。逐步探索建立行之有效的外匯主體管理框架，通過建立科學合理的主體管理監測預警指標體系，開展指標間信息的交叉印證和邏輯關系判斷，實現精準鎖定可疑交易主體、有效防范異?？缇迟Y金流動風險、維護國際收支平衡的目的。

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