基于ANP的高校政府采購內部控制評價研究

伍清 王策

[摘要]高校政府采購內部控制評價體系是高校對政府采購內部控制工作進行評審的依據，也是對政府采購活動進行控制的指導準則。本文從建立高校政府采購內部控制評價體系出發，基于網絡分析法（ANP）建立基本評價模型，并給出評價體系的應用建議。

[關鍵詞]高校政府采購 ? ?內部控制評價 ? ?ANP

府采購是指各級國家機關、事業單位和團體

組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，是實現公共資源優化配置的一種機制。隨著我國政府對高校經費投入力度的不斷加大，高校的各類采購量也在顯著增加，高校的政府采購管理工作已成為我國政府采購工作中極其重要的組成部分。高校由于承擔了人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承四大任務，其采購與國家行政機關的采購相比，具有自身特點：投資主體多，經費來源廣;采購項目多，種類多，工作量大;專業性強;時效性強。但由于政府采購在高校推行的時間不長，總體上還存在政府采購組織機構設置不科學、內部控制制度不完善、政府采購監督力度不足、供應商管理欠佳等各種內部控制問題。

根據《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）要求，高校應當結合學校風險評估情況，制定內部控制評價辦法，開展內部控制評價工作。政府采購屬于內部控制六大業務層面之一，開展高校政府采購管理內部控制評價，發現內部控制缺陷并及時加以改進，是促進內部控制有效運行和不斷完善的重要措施，有利于提高政府采購資金的使用效益，有效防范舞弊和預防腐敗，提升政府采購活動的組織管理水平和財政資金使用效益，提高政府采購公信力。目前，關于高校政府采購內部控制的研究還處于起步階段，主要有政府采購管理問題與對策建議、政府采購預算管理內部控制研究等方面，有關政府采購內部控制評價指標體系的研究更少，實踐中更是處于“摸著石頭過河”的局面。因此，開展高校政府采購內部控制評價指標體系的構建研究具有較為重要的現實和理論意義。

一、評價指標體系的構建

高校政府采購按采購對象不同可以分為物資采購、工程采購和服務采購。依照《中華人民共和國政府采購法》規定，可按采購對象的不同采用不同的方式采購，如公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。無論采用哪種方式，政府采購的基本流程都包括建立采購組織控制、采購計劃和預算、采購方式選擇、供應商選擇、招標評標、采購合同、采購驗收、結算支付等。因此，對政府采購的內部控制，應按這一基本流程，對采購活動的各個環節加以控制。

根據《指南》要求，高校采購內部控制應當重點關注以下幾方面的風險：采購申請審查不嚴，無采購計劃、無預算，或采購計劃和預算編制不合理，可能導致資源的重復購置或閑置浪費;采購方式不合規，招投標或定價機制不科學，供應商選擇不當，授權審批程序不規范，可能導致采購貨物和服務質次價高，出現舞弊或遭受欺詐;合同對方的主體資格和履約能力等未達要求，采購合同存在重大疏漏或欺詐，可能導致高校合法權益受損;政府采購驗收不規范，付款審核不嚴，可能導致采購貨物、資金損失或信用受損;采購結束后售后服務不到位，與采購相關的檔案保管不當或丟失，可能導致學校無法享受應有的權利或支付額外費用，造成學校利益受損。

對高校政府采購的具體內容及內部控制關鍵點的分析，可以明確高校政府采購內部控制的基本目標，即對高校政府采購全過程中關鍵環節控制情況進行評價，實現并促進高校政府采購活動得到有效控制。因此，高校政府采購內部控制評價指標選取應滿足全面性、重要性、適應性、問題導向性等基本原則。根據COSO內部控制框架和我國相關內控規范的基本要求，主要從五個維度對高校政府采購進行評價：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督，并將其作為評價體系的準則層。

高校政府采購評價體系指標層，從上述五個維度的準則層出發，結合高校政府采購的目標和實際情況選取15項指標（見表1）。

（一）控制環境

主要考慮三項指標：組織架構（F1），指高校政府采購是否設置了專門的采購管理機構或明確歸口管理部門，合理設置各崗位人員的職責權限，確保不相容崗位相互分離、相互制約;工作流程（F2），針對高校政府采購的不同對象、不同方式是否明確了各項工作活動的基本流程，采購活動中的各流程工作任務是否健全;制度環境建設（F3），高校是否根據政府采購的組織架構和工作流程，建立了完善的內部控制制度體系。

（二）風險評估

這一維度體現了采購部門及相關部門判斷采購風險發生以及防范應對風險的綜合能力，從根本上決定內部控制風險評估的水平。包括兩項指標：風險識別與評估機制（F4），高校是否建立了完善的風險評估機制，是否對政府采購整個業務流程進行風險分析和識別，找出關鍵的環節，并對風險進行評估和分類;風險防范措施（F5），風險管理體系下，針對重大風險、重要風險及一般風險是否有相應的防范措施。

（三）控制活動

按照高校政府采購活動的基本流程，評價各項工作的實施情況，具體評價指標有五項：計劃與預算制訂（F6）、采購與招標（F7）、合同簽訂與管理（F8）、預算審批及付款（F9）、驗收與保管（F10）。

（四）信息與溝通

一方面應滿足采購活動中必要的信息披露，另一方面要考慮政府采購活動中涉及的各業務部門或監管部門之間的信息溝通與協調，同時應對信息交流的有效性進行評價。這一維度下包含三項指標：信息公開與披露（F11）、各部門溝通協調機制（F12）、信息溝通的有效性（F13）。

（五）內部監督

內部監督是內部控制的重要環節，是否建立了完善的監督評價機制以及內部監督的效果是這一維度評價的主要內容，具體評價指標有兩項：監督機制（F14）、監督機制實施的有效性（F15）。

二、評價模型及方法

現有事業單位內部控制評價的研究中，很多學者應用層次分析法（AHP）計算出權重，再結合專家打分給出量化的評價結果。而在AHP方法中，同一層次的指標內部是相互獨立的，即同一層次中任意兩個元素不存在相互依賴的關系，這一屬性不符合高校政府采購內部控制評價指標體系的實際情況。在上述高校政府采購內部控制指標體系中，五個準則層以及各指標間存在相互聯系和彼此影響的現象，因此，本研究引入網絡分析法（ANP）來解決內部結構中具有相互依賴和相互影響關系的決策和評價問題，克服了AHP法的缺陷，考慮到各個指標之間的相互依賴性，將系統內部各個元素的關系用一種網絡結構的方式表現出來，使結果更為有效。ANP法將系統分為控制層和網絡層，控制層包括決策目標和決策準則，決策準則對上隸屬于決策目標，對下控制著每個網絡結構。網絡層由相互依賴的元素組成，這些元素既可以是元素集的內部依存，也可以是不同元素集之間的外部依存。結合ANP結構的基本特征，繪制高校政府采購內部控制的ANP結構示意圖（見圖1）。

為確定高校政府采購內部控制的ANP結構內網絡層中，15項指標間的相互影響關系，通過邀請三位專家進行小組討論，確定了各評價指標的關聯關系（見表2）。

ANP方法賦權的核心是構建并計算超矩陣，具體實施步驟包括：基于網絡模型中各要素間的相互作用，進行兩兩比較;確定未加權超矩陣（基于兩兩判斷矩陣，使用特征向量法獲得歸一化特征向量值，填入超矩陣列向量）;確定超矩陣中各元素組的權重（保證各列歸一）;計算加權超矩陣;計算極限超矩陣;（使用冪法，即求超矩陣的n次方，直到矩陣各列向量保持不變）。這是一種非常復雜的計算過程，運算難度很大，本研究應用Super Decision軟件進行網絡結構的繪制和計算。

首先將表2中的相互關系錄入Super Decision軟件，繪制高校政府采購內部控制的ANP網絡結構圖（見圖2）。繼續與三位專家進行第二輪小組討論，判斷網絡結構中各要素間的兩兩關系，并將基礎數據錄入軟件，數據通過了一致性檢驗，最終各指標重要性計算結果見表3所示，這構成了高校政府采購內部控制評價的權重體系。從這一結果可以看出，指標權重超過8%的依次有工作流程（F2）、合同簽訂與管理（F8）、制度環境（F3）、監督機制實施的有效性（F15）、風險識別與評估機制（F4）、預算審批與付款（F9）、采購與招標（F7），這些內容是開展政府采購內部控制評價時重點關注的內容。

盡管構建了高校政府采購內部控制的評價指標體系及其權重，但為實現具體的綜合評價，仍需審計部門或評估專家對指標所描述的各控制事項進行綜合打分。建議采用百分制辦法對指標進行評分，然后結合權重體系計算最終得分。根據評價結果，可把內部控制的有效性分為完全無效（0—20分）、基本無效（20—50分）、一般有效（50—70分）、比較有效（70—90分）、非常有效（90—100分）五個等級，并提出管理建議。

（作者單位：重慶大學，郵政編碼：400044，電子郵箱：wuqingscsd@163.com）

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