淺談城市公共基礎設施項目代建機構工程檔案資料管理

趙宏書

為加快城市公共基礎設施建設，不斷提升南京在長三角城市群定位和省會城市首位度，南京市政府在原南京市重大路橋指揮部的基礎上，整建制劃入南京市交通建設處，于2015年3月改組成立南京公共工程建設中心（以下簡稱“公建中心”），負責代建由南京市政府資金足額保障的多領域公益項目，如市域范圍內過江橋梁、隧道、城市軌道交通及綜合交通樞紐和國道干線公路、高速公路、社會事業領域政府投資的公共建筑、市政園林等等。城市公共基礎設施項目普遍存在著地位重要、投資規模大、技術難度大、審批層級高、建設周期長等特點，如何加強項目建設過程中大量形成的文件材料收集、整理、歸檔、移交，確保工程項目檔案資料的完整、系統和準確，為項目建成后的使用、管理、維護、改造提供可靠依據，已經成為代建機構亟待深入研究解決的極為重要的現實課題。

一、代建機構工程檔案資料形成的基本特點

代建機構負責建設的城市公共基礎設施項目均屬政府直接投資的城市公共工程重大項目，這些項目投資大、工期長、要求高，對促進當地經濟社會發展作用顯著且意義重大，普遍受到省、市各級領導的重視。工程檔案資料形成于這些工程項目的立項、建設、驗收、移交全過程，具有以下主要特點：

1.來源廣泛、形成單位多、涉及面廣。所有代建的重大項目的文件材料，都是從項目立項研究開始，經過勘探、設計、施工、竣工、投用，到最后移交管理單位或運營公司結束，涉及包括研究機構、代建機構、勘探單位、設計單位、施工單位、監理單位、專家組、業主方等各個相關單位，文件材料的形成、收集、整理、歸檔、移交等需要各個涉及單位的共同配合才能完成，一旦出現任何環節的疏忽，都會對文件材料和檔案的完整性、真實性等造成影響。

2.數量多、載體多、保存價值高。自改組以來，公建中心代建的公共基礎設施（含改組前的市重大路橋指揮部負責建設結轉的項目）共20多項，包括建寧、仙新、浦儀西路、和燕路、長江五橋、溧高高速、寧合高速、寧馬高速等等，可以說每個都是大項目，形成的文件材料及歸檔移交的檔案數量都比較多。如南京長江第四大橋入庫檔案多達11000多卷，占用了200多平方米的檔案庫房。公建中心在注重紙質檔案歸檔的同時，還同步組織了聲像檔案和實物檔案收集歸檔，專門出臺了《關于影像文件攝取、收集的通知》，要求各項目的每個標段必須整理出至少60張以上現場典型照片，每道關鍵工序均需留有工程現場影像資料，按項目、分部、分項工程分類歸檔。

3.形成收集時間長、整理歸檔時間晚。因為公共基礎設施項目基本上都屬于大型項目，從項目的論證、勘探、設計、施工直至竣工，建設周期都比較長，所以文件材料的形成、收集時間也比較長，整理、歸檔和移交的時間相應就比較晚。如寧和城際軌道交通項目，從論證、立項、開工到竣工，歷時5年之久。如果再受人員調整、單位變化等因素干擾，就會對項目文件材料的收集和歸檔帶來一定的影響，給項目檔案資料的完整、系統、準確帶來隱患。

二、代建機構工程檔案資料管理的特殊要求

代建機構負責建設的公共基礎設施項目，一般都是城市建設發展的基礎性重點工程，是投資特別巨大的民生工程，這類項目的檔案資料是城市公共基礎設施建設的歷史記憶和真實反映，是項目管理、運營、維護的基本依據，在城市建設與發展進程中發揮著重要的作用，在管理上也有著特殊的要求。

1.積累建設經驗和實現技術儲備。公共基礎設施項目檔案資料形成于項目論證、設計、施工、驗收、移交全過程，凝結了經濟、技術、施工、監理等各方面專業人員的思想成果，將成為歷史經驗的總結和儲備。例如2017年實施的南京長江大橋維修改造工程，在編制維修改造方案過程中，公建中心組織專家組系統研究了大橋建設檔案，既對大橋的建設參數、設計指標、施工技術等數據做了全面分析，為建立大橋改造工程經濟、適用、安全、可靠的質量評價體系起到不可替代的作用，又對大橋歷史文化定位等做了大量研究思考，維修改造讓大橋換了筋骨，但大橋的形象、大橋所承載的文化沒有因維修改造而發生改變。

2.為科學實施城市規劃建設提供基礎信息。城市規劃建設無論是在宏觀上的區域調整與定位，還是微觀上對大量重要建筑和城市設施的特點、基礎、條件、現狀等動態因素的具體考量，都離不開以往城市建設和改造過程中形成的相關工程檔案資料提供的大量基礎信息。今天的代建公共基礎設施項目都是具有長遠性、科學性、綜合性的重大項目，這些項目的工程檔案資料將為明天的城市規劃建設提供大量真實可靠的基礎信息，這正是工程檔案資料的長遠意義所在。

3.為項目運營管理提供有效依據。公共基礎設施項目運營管理是個極為復雜的系統工程，經常需要查閱利用項目建設過程中有效記錄工程研究、設計、施工、驗收全過程，動態展示工程項目建設的整套項目檔案資料。只有保證這些重大代建項目工程檔案資源信息的全面性和準確性，才能為項目建成后的運營管理提供有效依據。比如，南京長江三橋、四橋等都成立了運營公司專門從事運營管理，項目檔案隨項目同步移交一份給運營公司，便于運營公司在日常工作中查詢和利用，對新產生的管護檔案進行補充和管理，為工程運行提供保障。

三、代建機構工程檔案資料管理的主要做法

與通常的建設單位及其基建項目建設不同，代建機構及其公共基礎設施項目代建模式都屬于新生事物，所以在工程檔案資料管理方面的具體做法也不盡相同，需要結合工作實際，進行不斷探索實踐，形成獨特可行的管理方式。近幾年來，我們在工程檔案資料管理方面主要采取了以下做法：

1.建立健全代建項目檔案工作機制。公建中心始終重視檔案工作，把檔案管理作為一項重要的日常性管理工作在“長”“?！倍稚舷伦愎Ψ?。首先是建立了檔案工作組織領導體系，成立了檔案管理領導小組，組建了檔案室，由中心一名副主任負責領導，綜合處主管，配備了專職的檔案員，同時各職能部門也均配備有本部門兼職檔案員。制定了《檔案室管理規定》和《專兼職檔案人員崗位職責》《文件材料歸檔制度》《檔案庫房管理制度》等。明確檔案室作為各類檔案的保存和利用中心，兼負監督、指導、檢查各部門檔案管理工作。重視檔案室基礎設施建設，在辦公用房非常緊張的情況下，劃出400多平方米辦公區域作為檔案室，按檔案室建設標準配齊了各類設施設備。加強檔案人員素質培養，有計劃地安排專兼職檔案員參加高校和省市檔案局組織的業務學習、理論培訓和學術交流，提高理論水平和操作能力。在工程管理系統中建立起各項目指揮部檔案人員檔案歸集提醒和催辦機制，并將此項工作與計量、履約考核掛鉤。建立了檔案檢查問題匯總通報制度，將每次的檔案檢查情況通報各項目管理指揮部，對存在的問題責令限期整改。開展檔案工作“樹典型立榜樣”活動，通過對每季度工程資料預立卷、移交及監理單位檔案工作檢查情況進行評比，對檔案管理工作好的單位進行表揚，檔案管理不到位的單位進行通報批評。

2.建章立制規范檔案全過程管理。俗話說“沒有規矩不成方圓”。公建中心組建后，檔案工作就被同步提上了重要日程，在原長江二橋、三橋、四橋等項目檔案管理成功經驗的基礎上，針對代建項目的特點，分別研究了橋隧（過江通道）、交通（主要跨省高速公路）、軌道（地鐵）、市政建設、房建等六大類工程的檔案管理技術要求，由公建中心檔案室牽頭，制定了《公建中心代建工程項目檔案管理辦法》，通過制度固化流程、細化指標，明確各部門各單位責任，對各項目前期、建設管理、評價驗收等各階段檔案工作提出明確的要求，對檔案分類歸集等做出詳細說明。用固化的程序、詳盡的要求規范相關單位、人員在檔案工作過程中的行為。另外，根據橋梁、城建、軌道、交通等不同工程，下達了“一工程一編制”的要求和辦法，對代建的每項工程，都要求相關檔案人員根據工程特點和該領域工程檔案依據，編制出具體的每項工程的檔案編制辦法。在此基礎上，邀請相關檔案管理專家和業主方、施工方、監理方等多方聯合審查，對編制辦法進行評審，評審通過后，該代建項目的日常檔案資料收集必須依據此辦法組織實施。到目前為止，已經完成了《南京長江第五大橋工程檔案編制管理辦法》《南京浦儀高速（南段）工程檔案編制管理辦法》《南京長江大橋維修改造工程檔案編制管理辦法》《南京和燕路過江通道工程編制管理辦法》等近20個項目的檔案編制管理辦法，這些編制管理辦法在代建工程檔案全過程管理實踐中，對各項目檔案歸集、立案、保存、運用、移交等起到明確指導和規范作用。比如，在編號及類目的設置上詳細地要求每一類編號都按三級類目，一級類目是大類劃分、二級類目是大類不同階段劃分、三級類目是檔案流水。此外在二級類目中根據工程需要劃分也有所不同。這些具體要求和設置，雖然看似簡單，但對后期入庫檔案的檢索和查閱應用起到了很好的統一作用，提高了檢索和應用效率。在具體工作實踐中，結合工程實質進展和遇到的實際情況，還及時對編制管理辦法進行調整補充和完善，使編制辦法在實際工作中的操作性與指導性更強。

3.加大了本級各部門和所屬施工企業工程檔案立檔管理。代建工程檔案每一個環節的把控都很重要，如項目立項階段是以公建中心和業主方為主實施的，立項階段的檔案歸集就要通過承辦部門實現；施工階段的工程檔案則主要是承建企業負責歸集。公建中心的檔案室主要實施宏觀管理和業務指導。如何把宏觀和微觀結合起來，如何有力地指導和要求各相關部門和單位按要求完成相應工作，這其實是有較大難度的。一是因為普遍對檔案歸集的及時性認識不夠，甚至不少部門和單位認為檔案工作是檔案室的事，沒有或缺少檔案意識；二是因為缺少專業的檔案人員，各部門和單位檔案員基本上都是工作人員兼任，由于沒有接受職業訓練，不僅缺少專業知識，還缺少對檔案工作的敏銳性和敬業精神；三是因為對各部門和企業單位來說，主要業務工作不在檔案，部門和單位領導對檔案工作普遍關注程度不高。針對存在的問題和情況，公建中心強化了四個方面工作。第一方面，是加大了行政領導。公建中心領導在工作例會和對施工單位檢查中，反復強調檔案工作的重要性，要求各單位主管和主要負責人重視檔案工作，把檔案工作作為其業績考察的一項指標，要求各部門和各單位建立起本部門本單位的檔案管理網絡。第二方面，是加大了政策引導。公建中心檔案室每年組織兩次業務培訓。各部門各單位專人專崗，培訓上崗。通過培訓，統一要求、統一標準、統一做法，讓從事檔案管理的人員，知道檔案工作干什么、怎么干。第三方面，是加大了經濟處罰。每個項目工程交納檔案保證金，檔案驗收不通過不能組織工程驗收，檔案在規定的時限內整改不到位，檔案保證金罰沒，對檔案工作突出的單位和個人實施物質獎勵。第四方面，是加大了調研指導。公建中心檔案室每月下沉到各項目，充分了解各在建項目工程資料及檔案管理工作的實際情況，對勘察設計、施工、監理單位的檔案室建設、人員配備、制度建設、資料收集整理、預立卷及案卷質量等進行摸底分析，面對面地幫，手把手地帶，現場督促各單位各部門及時歸檔到位。對施工企業，要求實體工程完成一個月內辦結各分項開工及方案資料、原材料檢驗資料、施工工序資料，以及分部分項驗收資料移交公建中心檔案室。對監理單位，要求定期開展自查與檢查工作，每月對本單位及所監理的施工單位進行一次檔案綜合檢查，每分部（子分部）工程結束，對該分部（子分部）工程檔案資料進行一次專項檢查，重點檢查資料是否歸集全面、內容是否真實有效。通過優化管理網絡，強化管理制度，跟蹤落實檢查評比，公建中心檔案管理水平和能力逐年提升，中心檔案室被評為江蘇省四星檔案室。

四、代建機構提升工程檔案資料管理水平的相關對策

代建機構及其公共基礎設施項目代建模式都屬于新生事物，工程檔案資料管理從總體上來說尚處于起步階段，許多方面的工作仍有待進一步探索和提高。根據國家有關基本建設項目工程檔案資料管理規范的具體規定，針對代建機構提升工程檔案資料管理的現實需求，筆者認為可以從以下方面采取相應對策，進一步提高代建機構工程檔案資料管理水平。

1.加強組織領導，健全重大代建項目檔案管理機制。要實現重大代建項目檔案管理能力水平提升，制度建設和機制建設是基礎。首要的還是建章立制，先把規矩立起來。然后就是宣傳引導、跟蹤落實。公建中心領導和檔案室人員要利用各類場合，以不同形式，強化宣傳引導，要經常組織各要素單位學習包括《檔案法》在內的相關法律、法規，宣傳科學編制和管理檔案的作用和意義，增強參建單位領導和本系統內各職能部門對重大代建項目檔案工作重要性的認識和理解；各專兼職檔案員要對檔案編制要求爛熟于心，以高度的責任心和有效措施確保各類檔案及時、規范、準確、完整、系統地歸檔。另外，請主要領導分管項目檔案管理工作，在重大代建項目建設過程中，統籌好論證、報建、監理、施工、建設、設計等部門，建立起完善的檔案管理機制，以行政手段提高檔案工作的權威性。

2.強化業務培訓，提高重大代建項目檔案工作質量。理論支持和技能支撐是做好重大代建項目檔案工作的必要條件。公建中心檔案工作要始終把檔案人員素質的提升作為促進檔案管理工作的重要抓手，業務培訓作為提升檔案人員素質的重要途徑。要采取“走出去”與“請進來”相結合的辦法組織業務培訓?！白叱鋈ァ?，是要到檔案工作成績優秀的單位和部門參觀見學、參加高校專業培訓、參加省市組織的業務培訓和學術交流，在學習和交流中提升素質?！罢堖M來”，是請有理論功底、有實踐經驗的優秀檔案管理人員和上級機關領導到公建中心傳經送寶，從他們成功的工作實踐中汲取養分，提高技能。公建中心檔案室還要重視培養下屬單位兼職檔案員的能力，在工作實踐中對其進行業務培訓和指導。在實踐中學習是最好的學習，通過工作實踐理解和學習相關規范與標準，能更好地獲得業務技術，增強業務能力。還要有效保證各單位各部門專兼職檔案員隊伍的相對穩定，更好地了解資料流向及工程動態。

3.實施跟蹤指導，提高重大代建項目檔案的準確性和完整性。跟蹤指導其實就是跟蹤落實，把規章、把編制辦法以踏石留印、抓鐵有痕的精神落實到具體的檔案工作實踐中。公建中心檔案室作為中心檔案管理的責任部門，不能僅制訂規章、編制辦法，還要把落實規章、落實編制辦法作為重要工作去推動。首先，督促每個要素單位都要構建起完善的檔案管理制度，形成管理網絡，對每個管理人員和檔案工作人員的職責予以明確；其次，通過檔案管理規定與增加專門的檔案合同條款增強各責任部門，特別是監理、施工單位，收集、編制工程檔案的水平，保障檔案工作效率和質量；再次，加強過程管理，建立和落實檔案檢查指導制度，把檔案質量管理放到日常管理之中，而不是僅注重檔案交接驗收。在代建項目審查、建設、驗收等期間，檔案管理員要全過程參與，杜絕出現等到項目竣工才突擊歸集檔案等問題。

4.借助行政手段，保證重大代建項目檔案及時歸檔。因為重大代建項目具有較強的特殊性，上級檔案管理部門要積極參與，本級檔案管理部門要在主動作為中獲得工作主動權。首先，公建中心分管領導要經常帶隊去各代建項目現場，檢查、監督、指導責任單位的日常檔案工作，有效落實檔案管理要求，為工程竣工檔案編制一次成功奠定基礎。其次，按照政策文件和法律法規要求，與各責任單位簽訂重大代建項目竣工檔案移交及驗收協議，收取檔案保證金，明確規定工程竣工驗收檔案驗收先行，檔案驗收不通過不能組織工程驗收，工程驗收后施工單位要在規定時間內將竣工資料送交到公建中心檔案管理部門，以保證重大代建項目檔案的及時歸檔。第三，如果部分單位不能按規定編制送交檔案，相關部門就要通過必要的、強硬有力的行政執法方式，包括扣罰檔案保證金等手段，督促各單位按規編制移交檔案。

代建機構工程檔案資料管理，不僅是檔案資料管理業務工作，更是檔案資料管理組織領導工作。人才培養是基礎，建章立制是前提，科技管理是輔助，行政管控是推動，跟蹤落實是手段，多管齊下，才能不斷增強檔案工作能力，提升檔案工程的質量和效率。

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