借鑒德國經驗 助推我國全域土地綜合整治

浙江大學土地與國家發展研究院

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大提出的重大任務。當前，按照習近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神，全國上下正在開展全域土地綜合整治工作。

全域土地綜合整治是在現有農村土地綜合整治的基礎上，對農村生態、農業、建設空間進行全域優化布局，對田水路林村進行全要素綜合整治，對高標準農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活掛鉤，對新農村和產業融合發展用地進行集約精準保障，對鄉村人居環境進行統一治理修復，以進一步發揮土地在農業農村發展中的基礎性、引導性、控制性作用，促進土地利用方式和經濟發展方式的轉變。

全域土地綜合整治在生態文明、空間規劃和效率變革三個方面提出了新的更高的要求。從生態文明角度看，要堅持系統思想、尊重自然，統籌推進山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，打造人與自然和諧共生發展新格局;從空間規劃角度看，要堅持規劃引領、節約集約，強化“多規融合”和規劃引導，促進土地資源要素有序流動，提升土地節約集約利用水平;從效率變革角度看，要堅持政府搭臺、農民主體，建立健全政府主導、部門協同、群眾參與的工作機制，形成工作合力，讓農民共享全域土地綜合整治成果。

在德國，基于土地整理的鄉村整治已經成為農村發展大背景中的一個重要的組成部分，其潛在的作用已經得到越來越多的認可。在近二三十年，德國已經將土地整理在農用地結構優化上的功能拓展到更多的公共服務功能，包括：提升農業產業結構（降低細碎化程度和擴大農場規模）;推進自然和環境保護工程的實施（按照歐盟Natura 2000和水框架指令）;保障國家和地方性的基礎設施工程建設（高速公路、鐵路、農村道路和耕作區域的通達等）;縮小城鄉之間的差距;提供更好的居住環境;增加就業、教育、醫療服務;保護文化。

可以看出，德國的鄉村整治起步早、經驗多，以空間規劃為基礎（含景觀規劃），開展了土地整理的公私合作以提升治理效率，推動經濟、社會、生態三方面的協調發展，這些都與我國當前全域土地綜合整治的目標內涵極為相似。為此，本文針對性地介紹德國在空間規劃、效率變革和生態占補三個方面的經驗，以期能助推我國全域土地綜合整治工作有效開展，為加快建設安全、綠色、高效、法治、和諧的美麗國土提供參考。

規劃引領：空間規劃體系

德國的空間規劃是德國鄉村整治的基本依據，能夠有效引導各地因地制宜、科學開展鄉村整治。該規劃體系自身以及與中國規劃比，有以下突出特點。

1.頂層謀劃，基層為主。德國是聯邦制國家，涉及規劃分工的政府結構主要分為聯邦政府、州政府、市政府，空間規劃的制定是聯邦政府和州政府的主要職責。聯邦政府空間規劃的目的是合理規劃和控制德國內部土地利用，以適應自然、經濟、社會的協調和可持續發展。聯邦政府的空間規劃是一種指導性的土地空間布局規劃，不涉及具體的土地利用。州政府空間規劃的目的是在聯邦政府的空間規劃框架下，制定州級的、總攬性的空間規劃和發展規劃。州級別的規劃也不涉及具體的土地利用。市政府根據市鎮（包括鄉村）的具體情況將聯邦、州的“空間布局規劃”、“州發展規劃”以及“區域發展規劃”等制定的發展目標具體化和可操作化，因此市級規劃雖然必須符合聯邦和州空間規劃所設定好的指導性方案，卻最具影響力，是實際的約束。市級的規劃要能夠根據地方的自然和社會條件對土地利用和開發進行詳細的規劃設計（一定意義上與中國城市規劃中的總規和控規相似）。

2.法律保障，權威性強?！堵摪羁臻g規劃法案》和《聯邦建設法典》是德國法律體系中構成規劃和建設內容的兩個基本法律，這兩個法律是德國整個規劃體系的法律基礎。其實，德國每個層次的空間規劃均有相應的法律支持，從宏觀到微觀、自上而下地構建了一個完整的規劃法律體系，為空間規劃的制定和落實提供了可靠的保障。德國空間規劃體系的權威性很強，空間規劃一經批準，不論是地方政府還是中央政府都不能隨意修編，充分體現了規劃背后公權力的強制性和約束力。

3.公眾參與，決策科學。德國的空間規劃從編制伊始就強調公眾參與，并在有關法律中作出了明確規定，包括規劃編制和實施必須尊重公眾的知悉權和參與權、公眾可以參與空間規劃程序等。貫穿規劃全生命周期的公眾參與有利于集民智、聚民力，提高規劃的科學性、合理性，更好維護和實現群眾利益。

4.表面相似，實質不同。中國和德國兩個國家的土地利用規劃表面上看非常相似：第一，土地規劃都有三個級別，即中央（聯邦）、?。ㄖ荩┖偷胤剑ㄊ屑墸?第二，土地利用規劃都有法律基礎，即使中國的法律基礎相對薄弱;第三，三個級別的土地利用規劃都有明確的分工和合作。但是，兩個國家土地利用規劃更多的是本質上的不同。第一個明顯的不同是土地利用規劃總體目標的不同。德國土地規劃的目標關注的是如何實現人類社會和自然環境之間的協調發展，促進城鄉之間的統籌，以及如何進一步提高土地規劃分權狀態下的土地利用效率。中國盡管規劃也追求類似的目標，但當前更緊要的任務是加強土地利用規劃的職能來實現土地（空間）用途管制。第二個明顯的不同是不同層次土地利用規劃之間的關系不同。德國的特征是上級規劃（州級或者聯邦級）要么是指導性規劃，要么是為了提供地方政府無法提供的公共設施而編制的規劃，地方政府實際上擁有非常明顯的優勢來編制以地方發展目標為導向的規劃;一旦土地規劃批準了，無論是地方還是聯邦，都沒有隨意修改的權力。在中國，土地利用規劃更是一種配額規劃，而且是從上向下式的配額。配額由上級政府決定，然后在下級政府間分配和調配。

治理效率：土地整理的合作模式

德國的鄉村整治歷史悠久，且有其傳統的模式：主要是由各州政府自主推進整個工程的進展，為了防止農村的蕭條，州政府有責任采取措施，使農村地區保持作為居住區和就業區所應具有的吸引力。近年來，隨著農村發展中對村莊更新的需求逐漸增加，尤其在城市周邊村莊的更新要考慮農村居民點和城市之間的連接關系，近年來德國在傳統的農用地整理和市地整理之間的合作也逐漸受到關注。這種新的模式被稱作合作整治模式，具有以下主要特征。

1.于法有據，勢在必行?！锻恋卣矸ā泛汀堵摪罱ㄔO法典》等法律是德國開展鄉村整治的法律基礎。一旦依法劃定土地整理項目區后，在整理范圍內的土地所有者都必須參加這個項目。沒有任何人有權利拒絕參與，因為任何一個人的拒絕都將延緩整個項目的進程，進而損害公眾利益。

2.程序明晰，合理規范。當一個詳細的整理規劃和建設規劃被制定了以后，市級政府就可以決定是否要開展土地整理的相關程序。整個項目的執行者可以是一個指定的委員會，也可以是合適的地籍或整理的管理機構。土地整理項目的首要工作就是劃定整理的范圍，接下來的工作就是考慮如何具體分配工作、開展土方工作和建設工作。這個環節主要包括通過現有的土地地籍和圖斑等來登記參與者的地塊、權屬和地上建筑物。到這個步驟時，基本上法律的程序就完成了。相關的公共設施的建設并沒有納入這個整理和建筑的綜合規劃，而是由市政府來承擔相應的建設責任并根據實際開支來支付成本，其他土地將由原土地所有者根據新的土地規劃來分配并進行后續的建設。

3.公私合作，互利共贏。在土地整理的合作模式下，政府主要發揮引導和組織的作用，即政府搭臺;作為土地產權人的農戶是土地整理的主要參與者和具體實施者，即農民主體。而促成政府與農戶、農戶與農戶之間合作的關鍵則是土地整理的成本共擔、利益共享。待整理區域的所有的土地面積要進行計算并且從中扣除掉用于道路、綠地和其他公共設施的用地。在剩下的土地上，每一個土地所有者將根據其原土地面積或者土地價值而分到一定比例的整理后的土地。如果還有剩余的土地，則將被市政府獲得，這樣就可以用于彌補市政府付出的成本。原則上，原土地所有者不能要求獲得高于原土地價值的補償。在經過數次討論和修改后，土地區劃的邊界將被劃定，新的土地區塊將被界定，相關的補償或者債務也將被清算。

總體而言，德國的鄉村整治體現了一種有效的合作機制，市政府作為執行者和成本分擔者，而原土地所有者可以表達自己的意見，并有權利將任何被認為損害自己或他人利益的事情上訴至法院，但這些對土地整理項目本身沒有直接的影響。這個過程也為后續的建設規劃奠定了良好的基礎，同時也按照貢獻分配給每個土地所有者相應土地。

生態價值：基于指標交易的生態占補

德國在鄉村整治過程中高度重視生態環境的保護工作，以促進農村地區的可持續發展。2002年德國的國家自然保護法案頒布，這個法案要求對自然的任何影響都需要進行補償。這個法案不僅要求對土壤進行補償，還包括對生物多樣性和物種的損害進行補償，補償的標準是由相應的規劃管制者來負責。一般來說，所有的涉及到土地利用變化的項目都需要進行環境補償，實現生態占補平衡。當然，鄉村整治涉及的基礎設施建設、道路施工和住房建新拆舊也不例外?，F階段，生態賬戶體系是德國鄉村整治過程中實現生態占補的主要做法，具有以下特點。

1.生態指標，市場交易。生態賬戶體系的核心是所渭的生態指標（eco-points）的交易。根據國家自然保護法案，任何類型的開發商需要對自己的行為造成的生態損害進行補償，而補償的標準就是要“支付”一定數量的生態指標。開發商可以從所謂的生態指標機構處購買，而這些機構的生態指標要么是自己經過生態保護等工程而積累的指標，要么是收購其他人的指標。開發商進行土地利用改變要獲得相應數量的指標，然后才能開始自己的開發活動。

2.覆蓋面廣，手段多樣。實際上，德國的生態占補所針對的開發行為更是一種廣義上的開發，只要開發商造成了土地利用的改變，無淪是從農用地變為建設用地，還是由林地變成農用地，只要利用方式改變后都會產生對生態的影響，進而都需要購買或存儲相應的生態指標。而典型的補償活動包括保護動物棲居地和提高生態保護區生物多樣性等行動，也包括將農業生產活動從密集型向非密集型的管理方式轉變，對森林進行優化管理等。這些活動都可以獲得生態指標。

3.實施靈活，監管有力。當前全德國有21個授權的生態指標機構，他們在補償措施和交易區域上有明顯的不同。比如，黑森州是第一個實施了生態賬戶體系的州，補償是基于區域補償法令，由補償機構（即Okoagentur fur Hessen）來協調和監管。這個機構協調各種可以用于補償的生態措施，將這種補償活動從土地規劃的實施中獨立出來。開發商在購買了生態指標后，將獲得一個證書，這個證書證明了相應的待開發的項目的生態補償已經完成。而實際的生態補償是由生態補償機構協調后由其他地方的補償行動所實現。這種方式的好處是，開發商不需要立刻進行生態補償，且其他地方的生態補償也不存在時間上的限制。所有的項目實施還有相應的科學監管，比如與大學的合作等。

總體來說，生態賬戶體系代表著一種生態補償行動經濟價值的顯現。這種體系有著明顯的好處，比如補償措施的質量能夠得到很好地控制，各種補償可以無量綱化。這樣，大規模的開發也得以順利開展，而且這種體系的透明度較高、公平性較好，對于開發商來說也簡單易行。因此，基于指標交易的生態占補是德國彌補和減緩鄉村整治引致的負面環境影響、維護農村地區生態系統總體平衡的有效工具。

德國經驗對我國開展土地整治的啟示

德國鄉村整治中的空間規劃體系、公私合作整理模式以及生態占補機制直面現階段全域土地綜合整治面臨的新形勢、新要求，具有重要的借鑒價值。

全域土地綜合整治要求堅持規劃引領和開展農村用地空間治理，以應對村莊布局整體規劃缺乏、空間布局散亂化等問題。對此，德國的空間規劃體系則提供了基本的改革思路，即以空間規劃為載體，積極開展村土地利用規劃編制工作，做好全域整治的全域規劃和全域設計，增強規劃的權威性，推動。多規融合”在鄉村落地實施;同時，鼓勵村集體和村民參與，群策群力，研究確定村莊類別、功能定位、發展方向，順應自然、尊重歷史，突出鄉土、體現文化。

全域土地綜合整治要求政府搭臺、農民主體，防止“政府大規模負債”傾向，切實維護農民和農村權益。德國土地整理的合作模式恰好回應這一改革訴求。推動地方政府與村集體和村民的分工合作，共同開展全域整治，不僅有助于解決“地從哪里來、錢從哪里籌”的問題，更能突出以人民為中心的發展思想，讓農民共享土地綜合整治成果，公平合理分配使用全域土地綜合整治工程新增土地指標收益，使農村資源“取之于農、用之于農”。

全域土地綜合整治要求堅持系統思想、尊重自然，開展生態環境整治。而德國基于指標交易的生態占補機制正是具體的范例?？梢試L試建立全域整治的生態占補機制，系統衡量整治工程導致的土地生態價值變化。一方面，要求整治主體采取措施緩解和彌補生態價值損失;另一方面，如果整治工程改善了農村的生態環境，整治主體也可按照生態價值的增值量獲得相應的獎勵或者用于補償其他整治工程可能帶來的生態損失。進而，確保特定區域內的生態環境質量不僅不會因開展整治工程而降低，甚至還會有所提升。

德國的鄉村整治以空間規劃為引領，格局大、定位高，科學合理發揮公權力作用，為開展鄉村整治提供基本遵循;以合作整治為載體，力促公私合作，強化資源整合，避免政府大規模負債，兼顧鄉村整治的效率與公平;以生態占補為抓手，優化調整林地、水域等生態用地布局，保護水源涵養地、維護生物多樣性，切實維護和改善農村的生態環境質量，促進“社會—生態”系統的可持續運轉，真正讓農民“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”。這些寶貴經驗都值得我們在推進全域土地綜合整治工作過程中因地、因時、因勢加以吸收借鑒，從而有效助推鄉村振興戰略實施。