中國城鄉同比例選舉進程研究

韓嘉齊 袁琳

【摘要】：憲法規定，我國人民享有選舉權和被選舉權，人民權利得到了切實保障。自《選舉法》頒布以來，我國民主政治逐漸發展，人民代表大會制度得到完善，但制定的城鄉不同比例的選舉規定已經不符合現在社會的狀況，隨著2010年選舉法的修改，我國民主選舉的平等原則發展進入新階段，有十分重要的現實意義。

【關鍵詞】：城鄉選舉;人大選舉;選舉法

平等是我國人民代表大會追求的核心原則之一，是民主選舉追求的核心價值。2010年選舉法的修改有助于保障公民選舉權與被選舉權的平等實現。建國以來，我國的選舉比例經過了一個調整與變化，這些變化通過選舉法固定下來，成為人大代表選舉中遵守的規定，選舉法的逐次修改也是城鄉選舉比例的變遷史。

一、我國歷部選舉法對城鄉選舉比例的規定

1953年，我國頒布第一部《選舉法》，這為我國的選舉制度做出了規范，為實現人民選舉做出了法律規定。在1979年，我國制定新的《選舉法》，經過半個多世紀的發展，該《選舉法》經過了六次修改，每次修改都反應了現實需要，折射了社會的變化。經過多次修改的選舉法，其平等化程度逐漸提高，城鄉選舉逐漸實現同比例選舉，這是我國民主選舉的重要進步。選舉制度是民主政治的支柱，選舉權是公民政治權利的基礎。

1953年2月11日，中央人民政府委員會第二十二次會議通過我國第一部《選舉法》。這部選舉法中，農村與城市每一代表代表不同的人口比例，第二十條規定，各省應選全國人大代表的名額，按人口每80萬人選代表一人;中央直轄市和人口在50萬以上的省轄工業市應選全國人大代表的名額按人口每10萬人選代表一人。表面上看，造成了一定的“不平等”，然而這種“不平等”有深厚的歷史根源。

我國處于建國初期，農業人口比例遠遠高于工業人口比例。作為一個農業大國，如果按照嚴格的、相同的選舉比例來設置全國人民代表大會的代表數額，那意味著農民代表數量將遠遠超過工人代表數量，這反而造成了更大的不平等。并且基于現實情況考慮，如果進行一刀切式的選舉比例規定，不利于我國經濟建設與社會發展，工人階級領導地位難以得到實現。1953年的選舉法規定是時代背景下的產物，我們不能依據一票值一票的每票同值的抽象原則而否定它，如鄧小平在1953年所作的《關于選舉法（草案）的說明》中所解釋的那樣：“只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才是符合我國國情的?！?/p>

1979年7月1日，五屆人大二次會議通過了新的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，改革和完善了我國選舉制度。79年選舉法并為對城鄉選舉比例做出修改，但是規定了不同地方層級選舉的數額與比例?？h級人大代表的名額，由本級人大常委會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配，到省一級則是農村代表所代表人口數的五倍，全國代表大會的名額則依然遵循8：1的規定。1979年的選舉法為城鄉同比例選舉做出了一定的探索，為未來實現城鄉同比例選舉打下了基礎，該選舉法在地方層面的規定以及其有效實施，是全國實現同比例選舉的先決條件。

1982年12月10日，五屆人大五次會議對1979年《選舉法》進行了較小的修改，修改集中與地方層級，尤其是縣級的人民代表大會代表名額的修改，提出可以嘗試降低比例，根據各縣、自治縣實際情況，所代表的人口比可以小于4：1，甚至可以至1：1。

1986年的修改維持了1982年確定的比例。1995年2月28日，八屆人大常委會第十二次會議通過了對1979年《選舉法》的第三次修改。這次選舉法修改，我國選舉平等化進程大大加快，是在總結了數十年選舉經驗后所作出的有益嘗試。1995年，我國農村人口與城市人口比例大概為7：3，人口數額增加，農村與城市間的人口比例也有了較大的改變，基于這種現實情況，為了保證人民的利益，反應各地區人口數量的區別，將省、自治區和全國人大代表中農村每一代表與城市每一代表所代表的人口數，從原來的5：1、8：1，統一修訂為4：1。這縮小了城鄉選民投票權不平等的程度，是我國社會主義民主政治發展的體現。

2004年沒有對比例做出相應修改。在進入新世紀的第十個年頭，我國選舉法迎來了較大的改變，城鄉選舉比例有了重要的修改。在“同票同權”的原則指導下，我國終于實現了城鄉同比例選舉。法律規定“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配?！边@意味著城鄉同比例選舉有了法律的保障。該法律的修改意味著人人平等和地區平等的雙重實現。城鄉同比例選舉的法律規定確定了我國公民選舉權與被選舉權的平等，實現了投票權價值的平等，徹底實現“同票同權”，因為歷史遺留因素造成的不平等得到徹底解決，公民行使平等的選舉范圍權利得得以擴大;在地區平等上，從國家層面到地方層面，全面實行城鄉同比例選舉人民代表，是城鄉選舉上的重要突破，各行政區劃具有相同的名額，不論人口差異，這保證了地方權益在全國范圍的保障，也有益于不同城市縣鄉的利益保障。

在建國以來的多次選舉法修改中，可以看到我國政府對于現實社會情況的基本考量。選舉法一個很重要的主旨就是選舉權的平等，選舉法多次修改都應該說是合理的符合國情的，能夠反映今天的客觀現實的。隨著社會發展，幾十年前的比例規定顯然缺乏科學性，實現城鄉同比例選舉，利于保護農民利益，我國作為農業大國，保障農民利益至關重要，農民代表反應問題、提出建議的渠道不應為法律規定所限，選舉法的修改解決了實際的痛點，可以更好的反應農民需求。城鄉同比例選舉，有助于促進城鄉經濟的協調發展，消除城鄉二元結構，為解決“三農問題”，縮小城鄉差異，推進社會主義新農村建設都做到了有益探索。

二、實施城鄉同比例選舉的意義

今天的利益越來越多樣化，各個領域之間的互相交雜，各個群體間利益各不相同，甚至各有沖突，但是一個民主的國家必須能夠有渠道傾聽到各個群體的意見，各個群體的代表需要一個有力的平臺維護自身的合法權益，這不僅是公民的基本權利，也是維護社會秩序必要的方式。

平心而論，中國的城市發展突飛猛進，在某種程度上是一種以犧牲農村發展為代價所造就的。農業為工業發展提供了原料，長期的儲備為我國工業的騰飛奠定了基礎，但是工業未能及時反哺農業，一定程度上，我國農村的利益受到了損害，限制了農村的發展，城鄉同比例選舉使農民政治權益的得到了保障，使農民獲得了相同的投票權。選舉法修改后，“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的規定不但會對選舉制度產生法律上的影響，而且會對中國社會的進步和民主政治的發展產生積極促進作用。

（一）落實公民的憲法平等權

修改城鄉選舉的代表人口比例，有助于中國社會的發展和進步，利于在社會上普及選舉平等意識，促進城鄉一體化，推動社會轉型。除此之外，還可以極大地激發農民的參政熱情，加快我國民主政治建設，對于改革我國戶籍制度作出了有益的推進。城鄉上的身份差別不再體現在選舉領域，體現了公民選舉權的人人平等，落實了公民的憲法平等權。

（二）推進民主政治建設，凝聚社會共識

長期以來，“三農問題”一直受到我們的關注，社會突出問題之一就是農民的權利無法做到平等實現。在土地征收、福利補償方面，農民往往容易受到侵害，雖然國家層面出臺了許多政策，保證農民切身利益，但一些諸如醫療、教育方面的問題依然存在，農民缺乏有效的渠道來行使自身合法權利。實現“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”對于改善農村環境，改進農民生活有重要意義。有望改善城鄉二元結構所帶來的桎梏，創造更為靈活的環境，農民群體將獲得更多的話語權。強化社會共同體意識，保證農民享受到應有的權益，帶動農民參政意識提高，全面體現社會進步，并為城鎮化發展提供政治保證。實現城鄉同比例選舉人大代表，擴大了代表的來源，使人民代表大會能夠更完整的、全面的代表全體人民的利益，將推動人民代表大會制度更加完善，有利于實現人民當家作主的權利。

（三）促進選舉制度的進步

城鄉按相同比例選舉人大代表后，農村代表增多，無論是全國人大還是地方人大，人大代表的構成發生改變，農民在立法機關獲得了更多的影響力。人大代表的結構發生改變后，人民代表大會作為我國的代議機關和立法機關，其職權和職能也會出現新的變化，有助于進一步完善人民代表大會制度。從城鄉按照不同人口比例選舉人大代表到按照相同比例選舉人大代表，是我國選舉制度改革的重要舉措，是我國選舉制度的巨大歷史進步，既有利于實現"形式平等"，也利于實現"實質平等"。城鄉同比例選舉體現憲法所規定的"平等權"原則，又進一步保證了人民當家作主的權利，也推動了我國社會主義民主政治的發展。

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