云南省直管縣視角下縣級政府執行力提升問題研究

張斯楠

【摘要】：政府執行力是政府工作的生命力，是政府執政能力的體現，也是衡量各級政府執行效能的標志。云南省政府報告中曾明確指出，扎實推進省直管縣體制改革和擴權強縣試點。隨著改革的不斷推進，試點縣政府執行力也發生了一系列的變化，對于云南省縣級政府執行力提升具有一定的指導和借鑒意義。

【關鍵詞】：省直管縣 執行力 提升

2009年12月云南省政府發布《云南省人民政府關于開展省直管縣財政改革試點的通知》，決定從2010年開始對宣威、鎮雄、騰沖實行財政省直管縣改革。改革堅持責權統一、公平合理、積極穩妥的原則，通過創新縣級財政管理方式，建立激勵和約束并舉的財政分配機制，進一步完善省級以下財政分配關系，調動縣級政府發展經濟的積極性。

一、省直管縣對云南省縣級政府的影響

首先，縣級政府執行自主權的擴大。省直管縣體制改革最直接的結果是行政層級扁平化。由于行政層級的減少、管理幅度的擴大，所以在省直管縣體制下，縣級政府擁有更多的自主權限，可以根據本縣域的實際情況因地制宜的執行上級政策并進一步制定出具體的執行政策，因此縣政府相對于市管縣下更容易出現創新執行的情況。

其次，縣級政府執行資源的豐富。在省直管縣體制下，縣級政府擁有更多的執行資源，要包括豐富的人力資源和財政資源。在人力資源方面，試點縣的相關領導人選是省級政府決定的，這在一定程度上，無論是激勵機制還是選擇范圍都要優于直轄市機制的選擇方式。在財政資源方面，在云南省直管縣體制下，政府財政層級同時也表現為扁平化，促進了市縣級政府財政資源分配均衡化和公共服務均等化。

第三，縣級政府執行事務的偏 移 。首先表現在縣級政府的執行事務數量顯著增加。省直管縣對市一級政府的職能進行了一定程度上的抽離，使原屬于市級政府的執行事務一并地落到了縣級政府層面上，這就將在短時間內對縣級政府管理執行能力提出挑戰;另一方面隨著省直管縣體制的實施，原先屬于市級政府層面的全局性、宏觀性的管理事務會推行至縣級政府的層面，而縣級政府原有的細微化工作自然地向后位移。

最后，縣級政府執行生態的重構。政府執行環境主要包括政治、經濟、文化、社會、法制、自然等因素，良好的執行環境有利于提高政府執行力。凡事具有兩面性，省直管縣體制改革由于涉及到省市縣三級政府職能權利的重新劃分，將導致縣級政府的執行環境變的更為復雜。

二、云南省直管縣視角下縣級政府執行力情況調查

云南位于我國西南邊陲，與緬甸、越南、老撾三國接壤，省域面積為39.4萬平方公里，位居全國第八位?？側丝?829.5萬（2018年），占全國人口3.46%，人口排名為第12名。其中城鎮人口為2303.2萬人，占總人口的47.69%;農村人口為2526.3萬人，占總人口的52.31%。省內除了漢族外，還聚居著25個少數民族，少數民族總人口達全省總人口數的1/3，其中包括民族自治地方37個。結合云南省特殊的省情，筆者將縣級政府分為三類進行調查研究，分別民族自治縣、一般縣級政府和省直管縣。在云南省117個縣級政府中，筆者在每類中各選出經濟發展水平在省內處于較高層次的兩個縣級政府進行聚類分析。意在對云南省直管縣政府與一般管縣政府執行力情況對比，總結云南縣級政府執行力方面存在的問題，探索省直管縣對縣級政府產生的影響，從而可以有針對性的提出建議。

本文的縣級政府執行力評估主要是在莫勇波教授所研究制定的政府執行力水平調查表的基礎上修訂而成，縣政府執行力水平T：

T=∑Wh×Th= T1+U2×T2+U3×T3+U4×T4+U5×T5+Δm;

式 中 ： T 1 、 T 2 、 T 3 、 T 4 、 T 5 、 分 別 為 執 行 剛 度 、執 行 力 度 、 執 行 高 度 、 執 行 速 度 、 執 行 效 度 5 個 二 級 指 標 的 分 值 ; 而 U 1 、 U 2 、 U 3 、 U 4 、 U 5 分 別 為 這 5 個 二 級 指 標 的 權 重 數 ，分別為0.19、0.14、0.10、0.20、0.28; Δm則代表縣級政府在不同地理位置、不同資源環境、不同政治制度情況下所表現出來的執行力量。（由于本論文的篇幅有限，因此就不再對Δm進一步的展開細化研究。）

筆者在通過對上述具有可比性的三類縣域（民族自治縣X、一般縣級政府Y和省直管縣Z）進行實地考察過程中，在獲取大量信息的基礎上，確定各項指標的分值，運用計算思路，將其代入公式T=∑Wh×Th= T1×0.19+T2×0.14+T3×0.10+T4×0.20+T5×0.28+Δm;進行計算，再進一步的平均后，得出的結果分別為2.932、3.016、3.078。如果按照3～4分為執行有力，效果非常好;2～3分為執行不錯，效果良好;1～2分為執行不太得力，效果不算太好;1分以下為執行非常不力，效果很差來算的話，Y、Z政府的執行力分值則達到了執行效果非常好這一檔次，而X政府的分值也是很接近于這個檔次。Z政府的平均分值明顯高于X、Y政府（見圖1），這充分說明了通過省直管縣體制改革，Z政府執行力水平明顯高于X、Y政府，這便為我們進一步提升云南省縣級政府執行力水平提供了很好的借鑒。

三、云南省縣級政府執行力提升路徑探索

（一）變革縣級政府行政執行體制

制約云南省縣級政府政府執行力提升的因素中，有一個至關重要的因素—制度因素，我們把這種因素稱為制度執行不力，經過9年時間的省直管縣試點，通過與進行云南省直管縣改革試點的對比，省直管縣體制的優勢顯而易見，這些影響因素對縣級政府執行力的提升具有很高的借鑒價值，同時也為進一步提升縣級政府政府執行力提供了重要制度保障。所以，我們必須以深入推進云南省直管縣體制改革為契機，進一步變革縣級政府的行政執行體制。

（二）提升縣級政府執行人員素質

云南是一個多民族、多語言的省份，不同民族之間溝通難免會出現困難，這就導致上級政策的有效貫徹受到了阻滯。少數民族干部的培養有效的緩解了民族地區執行難的問題，同時還要大力發展少數民族地區的民族語言教育及相關的文化事業。同時要加強縣級政府執行人員不斷學習，適應日新月異的新情況，不斷更新和采用先進的執行工具，特別是現代行政所需的信息收集處理技術、電子政務手段和媒體溝通技術等，新技術的采用對于云南省這個多山、交通不便的地區執行力的提高起到了極大的促進作用。另外，深入推進“云嶺先鋒”工程，發揮先進人物的榜樣作用，為廣大的縣級政府組織成員樹立優秀的道德典型，激發執行人員的執行意識和社會責任感。

（三）改善縣級政府執行環境

環境因素是縣級政府政策執行無法回避的影響因素，環境因素對縣級政府執行力的影響是多層次而全方位的，優良的環境有助于促進縣級政府執行活動的順利執行，而不力的環境因素則會給政策執行帶來阻力，甚者導致上級政策無法執行。

1、構建良好旳人文環境

要構建良好的人文環境，首先必須考慮云南縣級政府的地方民族特色，結合其內在積極因素，制定出既符合時代發展有保有民族內涵的人文環境。首先要重塑優良的社會核心價值觀，通過多方式、多渠道培育公民社會形成良好的文化氛圍;其次要實現政府和社會公眾的良性互動，通過宣傳，創造積極的社會輿論導向，引導社會公眾的認同，并向有利于執行上級政策的方向傾斜;最后創新民族地區人文環境，摒棄傳統不良習俗文化，并進一步發展有利的民族文化。當優良的文化內化為執行人員和執行對象的態度，并逐漸深化為信仰時，這種文化還可以發揮較為持久的影響力。

2、建立良好的經濟環境

經濟環境對縣級政府執行力的影響是至關重要、缺一不可的，沒有經濟保障的政府執行力就如無米之炊，即使擁有再高的執行力水平，對于政策的貫徹落實也是徒勞的。為了加快我省邊境地區的發展，全面落實科學發展觀，應進一步深入推進“興邊富民”工程。中央和上級機關要對縣級政府加大經濟扶持力度，增加人力、物力、財力等方面的投入。同時要成立執行資源使用情況的專門監督小組，避免經濟資源在使用過程中出現不到位、浪費等現象。另外，縣級政府執行過程中要深入挖掘執行資源，盡可能使潛在資源轉變為可利用的現實資源，并對各類資源進行有效的整合利用，進一步優化執行資源環境。