大學制度體系的動態演變:特征與問題評價

摘要：好的大學制度體系應具有一定的動態性，如此才能夠在良性變革中不斷集聚和積累能力?；谥贫妊葑兝碚?，借鑒已有研究成果，確定大學制度體系的動態性評價指標（規則年齡、修訂密度、修訂周期、規則廢止效應和規則漂移），對S、H兩所研究型大學制度體系的動態性進行分析和評價。兩所大學現行規則的年齡總體不長，修訂密度的方差較大，修訂周期受組織注意力轉移的影響很大，存在規則廢止的負向效應、規則漂移等問題。有限理性的權力沖突和平衡是大學制度變遷的主要動力，大學組織的學習能力和學習過程是大學制度體系動態演變的內在機制。由內及外，我國大學制度體系動態性的現實問題還包括制度建設落后于新問題，制度更替產生“灰色模糊區”，制度廢止不及時導致“制度僵滯”，制度“破”而不“立”產生“制度真空”，制度變革超前產生負面效應等。因此，推動大學制度體系的有效變遷勢在必行。

關鍵詞：研究型大學;大學制度;成文規則;動態演變;制度變遷;大學章程

中圖分類號：G64文獻標識碼：A文章分類號：1674-7089（2019）05-0086-08

基金項目：2019年湖北省優秀中青年科技創新團隊“教育現代化背景下教師教育創新發展研究”

作者簡介：李威，博士，黃岡師范學院教育學院講師，國家教育行政學院2019年訪問學者。

“禮義法度者，應時而變者也?！焙玫拇髮W制度體系應該是動態的，如此才能夠在良性變革中不斷集聚和積累能力。但是，制度必須具有相對的穩定性才能影響組織行為。那么，該如何理解大學制度的變化？制度是否要修訂？誰參與修訂？修訂頻次如何？修訂效果怎樣？這些均是研究大學制度文本動態性時需要考察的重要問題。涂端午認為，政策文本分析提供了一種“黑箱技術”，即通過政治活動產出的文本來“觀察”實際上并不可能直接觀察到的長時段的政策演變過程。涂端午：《教育政策文本分析及其應用》，《復旦教育論壇》，2009年第5期，第24頁。本研究試圖采用政策文本分析的方法，梳理S、H兩所研究型大學（在正文和涉及的參考文獻中，這兩所大學的名稱均用大寫英文字母代替）近20年制度文本的演變過程，把握當代中國大學成文規則的動態演變特征。

一、大學制度動態演變的理論基礎

“任何類型的大學都是環境與遺傳的產物”。[英]阿什比：《科技發達時代的大學教育》，滕大春、滕大生編譯，北京：人民教育出版社，1983年，第13頁。阿什比的著名論斷暗示，作為一種準公共物品，大學成文規則的動態演變并非一蹴而就地完成的，而是在歷史積累的基礎上，若干內生變量和外生變量共同博弈導致的制度變遷過程。制度變遷是新制度產生、替代或改變舊制度的動態過程。制度演化理論認為，制度是一個復雜演化的系統，主要包括混沌、分形、涌現、非均衡、突變、鎖定、合作等問題，大學制度的演化過程是制度系統由低級無序向高級有序演化的過程，其動力來自系統外部變量和內部變量的博弈。大學的成文規則是大學組織歷史中的一種特殊因素，成文規則塑造組織事件，同時也受到組織事件的影響。成文規則的創建、修訂和廢止是組織在演變過程中的歷史痕跡，并且具有可見性和持久性。由于這些特性，成文規則為實證地探索組織演變的歷史動力提供了自然數據。規則的創建、改變及廢止，需要置于具體的社會和歷史情境中進行考察。關于大學成文規則的動態演變機理，主要有五種觀點：第一，規則經選擇而適應歷史;Nelson R， Winter S， An Evolutionary Theory of Economic Change，Cambridge Mass： Belknap Press of Harvard University Press，1982，pp.311-312. 第二，規則通過問題的解決而適應歷史;第三，規則通過政治過程（談判和沖突）而適應歷史; Cyert R M，March J G，A Behavioral Theory of the Firm，Englewood Cliffs：Prentice Hall，1963，pp. 62-89.第四，規則通過經驗性學習而適應歷史; Levitt B， March J G， “Organizational Learning”， Annual Review of Sociology， vol.14（1988）， pp.319-340.第五，規則通過從一個組織擴散到另一個組織，或從同一組織的一個部門擴散至另一個部門而適應歷史。

關于大學制度化的動態演變規律，已有學者進行研究。如詹姆斯·馬奇等使用斯坦福大學的個案觀察資料，對規則產生和變化的歷史模式和統計特征進行定量調查，研究了大學有關成文規則的變化規律，得出了一系列重要結論：“第一，規則叢……記錄了老問題的解決之道，因而成為組織面對新問題時競爭力的基礎;第二，規則是其內在動力推動的結果，規則具有自我學習的功能，以改變它的脆弱性;第三，規則處于一個規則生態中，任何特定規則內的變化會引起同一或其他規則隨之而來的變化?！盵美]詹姆斯·馬奇、馬丁·舒爾茨、周雪光：《規則的動態演變——成文組織規則的變化》，上海：上海人民出版社，2005年，第15頁。因此，大學的成文規則不僅是政策的象征與體現，還是大學在面對內部或外部壓力時的反應，其演變反映了所在領域社會結構和組織的變遷。

二、大學制度體系的動態性評價指標

（一）研究對象的初考察

2014年7月，國家教育體制改革領導小組通過了“兩校一市”（清華大學、北京大學和上海市）的綜合改革方案。上海是全國唯一獲批開展教育綜合改革的城市，被形象地比作“教育自貿區”。早在2010年，位于上海市的S大學、H大學就成為教育部公布的建設現代大學制度的試點學校，其制度建設在全國有較強的示范意義。同時，考慮到資料的可得性，本研究選用S大學、H大學的制度文件匯編作為文本分析的基礎樣本。

從2005年開始，S大學就推行了遞進式管理制度改革，向現代大學制度轉型，充分激發大學的內部活力。標志性時間節點包括：2005年，探索綜合性大學醫學院發展新模式，打造“兩個一流”;2006年，制定大學章程;2007年，實施規章制度規范化改革;2008年，重組學術委員會;2013年，校部機關進行調整與改革;2014年，院系開展綜合預算改革試點;2015年，重構學術決策體系。在這一系列的改革過程中，大學制度文本的修訂是必不可少的工作。H大學創建于1905年，命運跌宕起伏，先后經歷了私立大學（1917年）、國立大學（1941年）、院系調整（1952年）、恢復招生（1977年）、院校合并（2000年）等關鍵時間點，其制度變革也呈現出鮮明的時代特征。尤其在近20年，H大學的成文規則建設逐漸步入正軌。

（二）動態性評價指標的確定

大學成文規則本身是一個動態演變的過程，其發展規律和影響因素反映了大學成長變化的軌跡。在制度動態演化方面，當前學者們的研究模型主要包括制度系統演化模型、制度系統灰關聯熵模型和制度系統尖點突變模型。詹姆斯·馬奇、周雪光等對斯坦福大學規章制度的百年動態演變規律進行了研究，他們對規則產生和變化的歷史模式和統計特征進行定量調查，具體指標包括規則年齡、機構年齡、修訂密度、修訂周期等核心概念。 Levitt B， March J G， “Organizational Learning”， Annual Review of Sociology， vol.14（1988）， pp.319-340.本文嘗試從規則年齡、修訂密度、修訂周期、規則廢止效應、規則漂移等五方面來考察大學成文規則體系的動態性（表1）。

三、S大學和H大學制度體系動態性的典型問題

對S大學、H大學的制度文本體系進行考察和分析，發現這兩所大學的規則動態性存在以下規律和問題。

（一）規則年齡：制度較為年輕，成長速度不一

以最后發文時間為計算標準，S大學現行436項制度的規則年齡為1～22年，平均年齡為602年。該數據說明，S大學在制度變革方面步伐較大。

1.規則變更與大學發展的一致性

事件史分析（Event History Analysis）是近年來國際學術界發展較為迅速的小樣本分析技術，是用來分析一系列事件的發生及其發生時間的統計方法。所謂“事件”，是指研究者感興趣的現象由一個狀態改變為另一個狀態;所謂“史”，指的是該事件發生后延續的時間。以《H大學內部審計工作規定》為例，該項規定的修訂可以視為典型的大學制度規則事件史?！禜大學內部審計工作規定》從制定、試行（1987年6月），到修訂、審定通過（2012年3月），再到批復（2012年4月）、正式頒布（2012年6月），前后16年，經過兩輪修訂。這個過程與改革開放以來我國高校審計工作的制度化、正規化歷程是同步的。

2.“試行”規則遲遲不能“轉正”

在大學制度體系中，存在諸多標注“試行”“暫行”的制度，某些規則年齡過長也是一個較嚴重的問題。作為制度創新的探索，大學在制定規則時保持一種實驗性質的謹慎態度未嘗不可，但是規則“試行”“暫行”的時間過久，遲遲不能“轉正”， 必將成為大學制度的漏洞。例如，2016年S大學重新修訂匯編了規章制度，在436項文件中，“暫行”文件24項，“試行”文件44項，總共68項文件未“轉正”，占全部文件的156%。其中，已經執行超過10年的“暫行”“試行”文件多達19項（表2）。

從表2可以看出，S大學存在許多“試行”“暫行”的非正式制度，很多文件經過10年以上的時間尚未“轉正”，說明該校的制度動態性建設不完善。

制度遲遲未“轉正”，可能存在兩種情況：第一，新制度已頒布實施，但舊制度沒有被明文廢止;第二，試行制度實質上已經成為正式制度，但在校級制度變革中未被正式化。無論哪一種情況，都說明高校制度變革步伐緩慢，變革過程中存在一定的混亂情況。

（二）修訂密度：規則修訂時間不固定，密度過高或過低

如果高校制度的內容不穩定，存在不連貫、朝令夕改等情況，就無法形成有效的引導規范作用，甚至會導致學校內部各類主體行為混亂、步調不一。修訂密度是衡量一項制度穩定性的精確指標，計算公式為：制度修訂密度（ρ）=制度的修訂次數（T）/間隔年限（Y）。修訂密度越高，說明該項制度的變動性越高，穩定性越低。計算S大學不同模塊各項制度修訂密度的算術平均值可依據以下公式：ρ=（T1+T2+T3+…+Tn）/nY。

1.部分規則修訂密度過高

計算結果顯示：S大學在組織人事制度、科學研究與學科建設、人才培養三方面的制度修訂密度相對較高，依次為025次/年、021次/年、017次/年;而在財務管理、綜合事務、校園管理與服務方面的制度修訂密度相對較低，依次為016次/年、013次/年、009次/年。

2.部分規則修訂密度過低

本研究未能獲得H大學完整的制度修訂數據，從已獲得的數據可以看出，近年來，H大學對行政管理、學生與教學管理、科學研究與學科建設、組織人事等方面的制度進行了大規模修訂。以《H大學研究生普通獎學金標準》為例，20年間，這項標準先后有1997版、2010版、2015版三份文本，修訂密度為3次/20年=015次/年，修訂密度處于較低水平。這種修訂密度與我國CPI指數不斷攀升、研究生資助需求快速提高的現實是不匹配的。

（三）修訂周期：規則變更受政策或領導人的影響比較嚴重

周雪光認為，人們為了提高效率或完成組織目標，理性地設計出制度規則，但在，很多規章制度的出臺可能源于組織遇到的危機、外來的壓力、組織注意力的安排、組織內部的政治過程等。在我國很多高校，制度修訂工作仍是一項臨時性的專項工作，沒有被納入日常工作，也沒有專門的部門負責此事。因此，規章制度的制定與修訂通常不是一個平穩的過程。這種狀況與一個組織的注意力安排有著密切關系，在很多情況中，組織不是有意識地進行決策，制定或改變規則。當組織的注意力集中在某一領域時，該領域的決策速度就會加快;當組織的注意力轉移到其他領域時，該領域的規則變化就會非常緩慢。

1.規則變更依賴重大外部契機

對于高校內部規則體系而言，外部力量是推動規則修訂的重要影響因素，也是大學內部規則體系相對不穩定的根源之一。例如，H大學制度修訂清理的關鍵時間點是2014年，當時有兩個重要契機。

第一，大學章程頒布的重要契機。H大學開展校院兩級管理體制改革，讓第一線了解情況的人進行決策?！?014年底，教育部核準了《H大學章程》。學校利用制定和完善《H大學章程》之機，展開了全校各級規章制度的全面梳理。目前，確認有效規章制度總數為520件，廢止和宣布失效文件、制度655件?！迸淼沦唬骸禜大學校改：讓第一線了解情況的人做決策》，《解放日報》，2015年1月16日。

第二，中央巡視組專項巡視后的重要契機。中央巡視組專項巡視結束以后，H大學修訂了黨政議事規則?！?014年3月31日至5月8日，中央第十二巡視組對H大學進行了專項巡視……學校加強校黨委對全校黨風廉政建設工作的統一領導。制定了校黨委《關于落實黨風廉政建設主體責任的實施意見》，將黨委主體責任的內容具體化。制定并落實《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》的實施方案。修訂了《H大學黨政會議議事規則》，健全了黨委常委會黨風廉政建設專題學習、專題聽取紀委工作報告、專題研究學校黨風廉政建設工作等制度?！敝袊伯a黨新聞網：《中共H大學委員會通報專項巡視整改情況》，2014年10月10日， http：//fanfu.people.com.cn/n/2014/1010/c64371-25804715.html，2018年9月10日。

2.規則變更的“領導人效應”

以S大學為例。2000—2016年，S大學共發布381項文件，平均每年發布224項。其間，S大學的制度修訂出現了三個關鍵時間點，均在某校長任內。2006—2007年（34項）、2011—2012年（78項）、2014—2015年（65項）正是S大學修訂制度的三個高峰期。這與S大學校長在2016年“中國教育法治與教育發展高峰論壇”的講話中公開的信息相吻合。

（四）規則廢止效應：正面效應與負面效應并存

大學制度廢止或失效的情況主要有五種：一是制度的主要內容與憲法、法律的規定不一致，或與大學章程、上級教育部門規章相抵觸;二是制度規定已過時，明顯不適應現實需要;三是原有制度已被新的規定涵蓋或者替代;四是文件規定的對象已消失;五是文件的適用期已經結束，或者文件規定的階段性任務已經完成，文件事實上已不再執行。在大學制度的實際變革中，部分規則的廢止和失效是必然的，這也是大學制度與時俱進的顯著特征。2014年底，H大學利用制定和完善《H大學章程》的機會，全面梳理全校各級規章制度，廢止和宣布失效的文件、制度達655項。某些制度或規則雖然已經廢止，但在大學的實際工作中仍然或明或暗地發揮作用，我們可稱這種現象為“規則廢止效應”。

1.規則廢止的負面效應

規則廢止之后可能產生負面效應，即原規則在大學組織中的影響力仍然促使組織實施非理性行為。如教育部、國務院學位委員會、國家語委曾在2016年6月23日宣布382份規范性文件失效。教育部、國務院學位委員會、國家語委：《教育部 國務院學位委員會 國家語委關于宣布失效一批規范性文件的通知》，2016年6月3日，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201606/t20160622_269365.html，2018年3月5日。其中包括《關于繼續實施“985工程”建設項目的意見》《關于印發〈“985工程”建設管理辦法〉的通知》《關于印發〈“211工程”建設實施管理辦法〉的通知》等6份與“985工程”“211工程”有關的文件。各種跡象表明，盡管“985”“211”等高校序列標簽已經越來越少地出現在官方表述之中，但是在不少高校的招生工作和企業的招聘工作中仍然沿用這套高等院校分級規則。如《S大學2016年“申請-考核制”攻讀博士學位研究生招生簡章》提出，報考人的資格為：國內重點院?；蛩鶎W專業為國家重點學科的應屆或歷屆碩士畢業生（專業學位除外），取得國外一流大學碩士學位的研究生，或國內重點院校學術成就特別突出的全日制工程碩士生……國內重點院校一般指“985工程”高校。出現這一局面的原因可能是，“985工程”“211工程”關于大學分級分層管理的理念已經深入人心，短時期內，尚無其他更有影響力的重點大學制度能夠取而代之，因此該制度在人才選拔和甄別的過程中仍然發揮著重要作用。

2.規則廢止的正面效應

規則廢止之后可能產生正面效應，即原規則在大學組織中的影響力仍然促使組織實施其他理性行為。如《全國優秀博士學位論文評選辦法》（教研[1999]2號）于1999年頒布，2013年廢止，共實施15年，評選出涵蓋各學科的優秀博士學位論文1469篇。這項舉措有助于激勵博士研究生的創新精神，對提高我國博士的培養質量產生了積極的作用?；凇肮?、辦、評”分離的理念，自2014年起，教育部不再組織全國優秀博士學位論文的評選。該項制度雖然被廢止了，但是仍然以其他方式發揮著正面效應。各學會開始組織本學科的優秀博士學位論文評選，如中國計算機學會、中國人工智能學會、中國電子學會、中國航空宇航學會、中國高等教育學會等先后開展了這項工作;各省市仍在繼續評選本地區的優秀博士學位論文;很多知名高校，如H大學、S大學等也繼續在本校范圍進行優秀博士學位論文評選。

（五）規則漂移：制度的精神或意義逐漸丟失

規則的實施是一個歷史的過程。隨著組織的變遷和人們無意中的更改，關鍵歷史節點上的重大事件和細小的初始差別（Small Initial Differences）會導致規則的精神、意義或價值觀逐漸丟失，這就是所謂的規則漂移。大學制度的規則漂移，是指規則從一個組織傳遞到另一個組織，從一個人傳遞到另一個人時，意義容易發生變化;或者規則本質上沒有發生變化，但是不同個體不同的執行方式將導致不同的效果。

1.大學章程的“象征性治理”

我國大學章程實施過程中的“象征性治理”就是一個典型的大學制度漂移現象。大學章程是大學的綱領性文件，是大學依法自主辦學的重要標志。但是，目前我國的大學章程僅具有象征性意義，章程效力得不到保障，作用無法有效發揮，從而成為制度擺設，導致大學章程在源頭上“失真”，在結果上“失效”。在《高等學校章程制定暫行辦法》實施之前，我國大學曾經經歷過一輪章程制定活動。但是，公布生效后的大學章程在實踐過程中往往受到大學教育主體觀念、既有體制機制、社會宏觀環境等的影響，陷入認可程度低且流于形式的尷尬境地，甚至淪為一紙空文。從目前的情況來看，大學章程的實施在不同程度上出現了形式化、表象化、空心化的困境。如李粵江和李莉方對教育部前兩批核準的大學章程實施概況進行了統計，結果顯示：章程實施方案缺失，章程實施起始時間較長，章程最近建設時間久遠，章程執行情況很少公布。李粵江、李莉方：《如何不讓大學章程成為“一紙空文”？——我國大學章程實施探究》，《上海教育評估研究》，2016年第4期，第11-16頁。大學章程陷入“象征性治理”的困境，根本原因在于我國大學章程具有“事后性”，存在難以規避的制度局限。

2.行政部門檢查與巡視的監督矯正

國家與地方教育行政部門定期進行的檢查、巡視等工作是對大學制度漂移行為的有效監督，具有矯正作用。上海市委對S大學醫學院進行巡視，發現了一些問題?！鞍凑帐形y一部署，市委第一巡視組于2016年6月16日至2016年8月15日對S大學醫學院進行了巡視……巡視組發現和干部群眾反映了一些問題，主要是：黨委落實‘主體責任’不夠有力，執行‘三重一大’決策機制不嚴;紀委履行‘監督責任’不夠嚴格，對個別違紀問題查處不嚴;違反財經紀律的問題時有發生，校辦企業管理比較混亂;基建工程項目管理存在違規現象，部分工程項目投資控制不嚴;存在違反中央八項規定精神的問題，因公出國（境）管理不嚴;干部民主推薦程序不夠規范，執行干部交流輪崗、個人有關事項報告制度不嚴等?！?中共上海市紀委、上海市監察委員會：《市委第一巡視組向S大學醫學院反饋巡視情況》，2016年10月18日，http：//www.shjcw.gov.cn/2015jjw/n2249/u1ai57778.html，2018年9月15日。以上巡視反饋的問題，如“機制不嚴”“查處不嚴”“控制不嚴”“制度不嚴”等，都是導致規則漂移的充分條件。要想杜絕此類問題，必須科學地制定制度，嚴格地執行制度。

四、大學制度體系動態演變的內在機理與啟示

從S、H兩所研究型大學制度的演變過程來看，主要存在以下動態性問題。第一，規則年齡?，F行規則的實施時間總體較短，變革間隔的時間不一。修改規則的主要原因包括規則變更不適應新問題，“試行”規則遲遲不能“轉正”等。第二，修訂密度?，F行規則修訂密度的方差較大，部分規則修訂頻次過高或過低，顯示出規則修訂存在無序性和不穩定性。第三，修訂周期。大學制度規則的修訂周期受組織注意力轉移的影響很大，典型現象如國家政策變革或大學領導人變更等。第四，規則廢止效應。部分成文規則雖然已失效或被廢止，但仍然對大學的運行產生正向或負向的影響，尤其是負向效應，需要及早關注和預防。第五，規則漂移。規則雖然已經正式頒布和實施，但由于規則本身存在缺陷，或與大學組織文化無法融合，隨著時間的推移，規則的精神、意義或價值觀逐漸丟失。這些動態性問題反映出大學面臨的內部或外部壓力，大學在未來的制度演變過程中必須注意、調整和妥善解決這些問題。

大學制度體系的動態演變是一個自組織過程，有限理性的權力沖突和平衡是大學制度變遷的主要動力。這種演變在大部分時間內都是緩慢的，系統表現出相對穩定性。但是，隨著演化的累積，制度系統逐漸遠離均衡態，大學的規則體系可能發生飛躍或者突變。規則的動態性反映了大學組織的學習行為，而學習能力的變化會影響大學成文規則體系的發展。因此，大學組織的學習能力和學習過程是大學成文規則動態演變的內在機制。

整體來看，新世紀以來我國大學的制度變革幅度較大。然而，由于大學內部存在權力沖突，缺乏理性的平衡，大學組織的學習能力較弱，制度演變過程中仍存在諸多非理性現象：面對層出不窮的大學治理新問題，成文規則體系的建設較為滯后;部分制度更替時的銜接與安排不合理，產生“灰色模糊區”;部分制度廢止不及時導致“制度僵滯”;制度“破”而不“立”產生治理的“真空”地帶;制度變革超前，引發一些負面影響。對于中國而言，真正的現代大學建設僅僅走過30余年的歷程，成文規則體系的建設不完善，因循守舊之處甚多，制度短缺和制度相對過剩的矛盾同時存在。因此，推動大學制度體系的有效變遷勢在必行。

〔責任編輯：沈 丹〕