新形勢下行政事業單位財務預算管理適應性改革探討

袁鶯

【摘要】 ?隨著國家預算改革的不斷推進與完善，行政事業單位的財務預算管理面臨著適應性改革。未來我國經濟步入高質量增長將是新常態，預算收入的放緩和支出剛性增長的矛盾，迫切需要我國要有效有節制地使用財政資金。文章通過實地調查、詢查等方式較全面地了解了行政事業單位財務預算管理中存在的問題，分析了改革中面臨的難題和財務預算需要遵循的原則，提出了行政事業單位財務預算管理適應性改革的一些建議。

【關鍵詞】 ??財務預算;適應性;改革

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）14-0106-03

“凡事預則立，不預則廢”，事前做好計劃對一個組織的經營決策活動而言無疑是至關重要的，財務預算管理是基礎性工作，直接影響到組織活動本身的效益及成敗。

行政事業單位財務預算管理是國家公共預算體系的重要組成部分，是指單位為實現既定的經濟與社會目標， 通過編制預算、內部控制、考核業績所進行的一系列財務管理活動，它貫穿于財務預算編制、審批、執行和調整的全過程。預算管理質量的優劣直接關系到單位總體目標的實現。我國推行行政事業單位財務預算管理已多年，理論上已形成了一項比較完善的預算體系，為強化資金管理、提高資金使用效果起到了積極作用。然而在實際調查過程中發現，行政事業單位財務預算管理仍普遍存在編制內容不夠細致、編制方法簡單不夠科學、管理者及相關人員認知度低、執行不嚴、缺乏配套嚴格科學的考核機制、資金使用效果不佳及浪費嚴重、違法違紀行為時有發生等問題。在國家財政體制、預算管理體制及經濟社會形勢不斷改革完善的背景下，行政事業單位財務預算管理也需要適應性改革。

一、行政事業單位財務預算管理適應性改革的必要性

隨著國家對民權民生的日益重視，預算制度的改革成為一項重要的內容。作為政府管理服務主體的行政事業單位，其預算改革必須適應這方面的要求。

（一）與國家層面改革的匹配

隨著國家預算管理改革的推進，建立良好高效的國家公共預算體系勢在必行，行政事業單位作為提供國家公共服務的主要承載體和預算資金的主要使用者，直接影響公共資金的營運效率與效果，其財務資金必須加強預算管理，以期與之相適應。

（二）預算收入步入緩慢增長期而支出卻剛性增長的嚴峻形勢

我國財政收入放緩和支出剛性矛盾的情況下，合理有效安排資金、加強預算管理顯得更是意義重大。

（三）信息技術應用為財務預算改進創造了良好條件

互聯網信息技術的發展與應用為推進財務預算管理水平的提高創造了良好的條件。伴隨我國預算會計的改革，2019年新會計制度實施財務會計與預算會計既分離又結合，使財務預算的編制、執行控制、監督檢查與分析變得更方便、透明、有效，行政事業單位財務預算管理水平將會躍上一個新臺階。這對加強我國公共資金的預算管理及行政事業單位合理安排收支、政務公開透明化都起到積極的作用。

二、目前行政事業單位財務預算管理存在的主要問題

改革的第一步，首先要了解問題、明確問題的癥結所在。行政事業單位財務預算管理雖已推行多年，然而在某些環節或工作中仍存在不少問題，全面了解分析行政事業單位財務預算管理中存在的問題，有利于我們正確認識預算管理的不足，為改進指明方向。為此，筆者帶著問題走訪、詢問調查了若干不同層級的行政事業單位組織，搜集匯總了多方一手資料，再結合文獻，當前行政事業單位財務預算管理中主要存在六方面問題：

（一）相關人員對財務預算管理的目標認識不清，影響預算管理功能的發揮

財務預算管理是為了達到預期的管理或經濟目標，通過業績考核、內部控制、編制預算等手段對財務活動進行的管理過程。無論是預算的編制或資源的配置，還是預算執行、控制及考核，都與組織目標任務密切相關，如果相關經辦人員對組織目標使命不明確，預算管理的功能就大打折扣。在實際工作中，許多人都存在著一定思想認識上的偏差，沒有理順國家、集體和個人三者間的利益關系，喪失了客觀的認知。一些領導管理者及相關人員甚至把預算當作一種約束與束縛，在如此認知的境界下，預算功能弱化在所難免。

（二）預算編制預見性差，不夠細致全面，缺乏標準，審核難度大

預算編制是預算管理的重要環節，是實施預算管理的基礎性工作。良好的預見性使編制的預算更符合實際，也便于計劃與執行，這也正是預算管理的價值所在。而一個粗糙而脫離實際情況的預算將使預算管理失去意義。目前，不少行政事業單位編制預算的方法較為簡單，而且編制時間往往較短，這種預算往往脫離實際缺乏前瞻性，自然也加劇了未來執行的難度。在實際工作中，往往表現為：資源閑置，利用率低;該用錢時沒款可用，影響正常業務活動;預算標準缺乏，審核難度大，不利于預算的監督與實施。

（三）預算執行不嚴，缺乏配套嚴格科學的考核機制

不重視對預算執行的考核評價，缺乏配套嚴格科學的考核機制是目前預算管理中一個比較突出的問題。預算執行是預算管理的關鍵環節。如果預算執行不嚴肅認真，預算管理就失去了意義。部分行政事業單位財務人員缺乏正確的預算觀念，往往以單位領導為中心，對預算沒有進行嚴格的專業審核把關，導致預算制度形同虛設。調查中大部分行政事業單位都能嚴格執行財務預算，但卻普遍缺乏配套嚴格科學的考核機制，預算執行結果沒有與單位負責人的經濟責任及職工激勵機制掛鉤，以致資源利用效率低下，管理水平不高。事實說明，沒有采取嚴格的審計、評價等監督制度，預算管理是難以取得預期的社會效益的。

（四）監督不力，資金整體使用效率不高

收支兩條線是預算管理的基本要求。但若監管不嚴，仍會出現諸多問題：如收入方面不按規定管理與核算，私設小金庫，混淆各項收入的劃分界限，隱瞞、擠占、挪用預算外資金。在支出方面，出現坐支現金，超標準支出、虛假舞弊等違規支出問題。雖然近年來，政府加強了審計監督的力度，情況有不少的改觀，但監督力度仍不足，尤其在項目績效考核方面由于過于柔性，考核難度大，資金整體使用效率仍然不高，資金利用效率仍有提升潛力。

（五）會計核算資料不夠細致規范，不利于監督

會計核算是對預算實際執行情況的具體反映，高質量的會計核算有利于對預算執行情況的分析、監督與檢查，有利于指標數據的統計分析。如果核算科目設置與預算不匹配，核算項目不夠細致與準確，則對后期的財務分析、報表分析、預算考核分析等都將帶來不利，也無法獲得資金使用的詳細情況，甚至存在上級單位和下級基層單位會計核算口徑不協調。在這種情況下，即便有法律制度的規定與要求，預算執行情況也難以被及時、公開、良好地監督，預算管理的功能弱化。

三、行政事業單位財務預算管理適應性改革面臨的難題

預算管理改革是一項系統工程，面臨諸多的問題和困難，需要全方位分析和通盤考慮，才能提出適應性改革措施。在調查中發現預算管理過程中面臨以下難題。

（一）財務預算如何與績效考核及組織目標有機結合

預算管理服務于組織目標，是組織目標任務的細化和量化。一個良好的預算管理必須與組織的發展目標緊密結合，必須適應組織的年度運作計劃以及未來計劃安排。一方面，要求預算管理做到統籌兼顧，高瞻遠矚，對未來要有清晰的發展思路，能把握未來、預見未來。另一方面，財務預算是組織績效管理考核指標的主要依據，是整個績效管理的基礎，兩者的良好結合至關重要卻并不容易。

（二）科學的預算體系的構建紛繁復雜，缺乏統一標準

財務預算管理是一項紛繁復雜的系統工程，而科學合理的預算編制則是預算管理成功的關鍵環節。一個有效的預算體系既要考慮行政事業單位的年度工作計劃、未來發展規劃，還要做到與績效考核有機結合。然而實際工作中，部分明細項目的經費預算缺乏定額標準，預算數據可能有巨大的柔性，而且活動項目本身可能存在不確定性。因此，要建立科學的預算管理體系面臨不少難題，需要反復不斷調整、修訂。

（三）觀念的改變與人員素養的提高

理念決定行為。預算管理從某種角度來說是一種約束，限制了人們無計劃、任性地使用資金，因而被部分行政事業單位領導及員工抵觸、消極地應對并不奇怪，如何扭轉這種觀念，提高人員的素養對提升預算管理實施效果至關重要。然而，“十年樹木，百年樹人”，觀念的改變與人員素養的提高不可能一蹴而就，是一個循序漸進的過程。

四、新形勢下行政事業單位財務預算管理模式的構建思路

（一）財務預算管理的一般原則

借鑒行政事業單位內部控制規范對建立和實施內部控制提出的一些原則要求，單位財務預算管理作為一種內部控制方式，筆者認為應遵循全面性、預見性、量入為出、效益性和公開性等原則。

1.全面性原則。全面性原則是指行政事業單位在編制財務預算時考慮要周全，多角度多方位地思考，不能有遺漏，力求使財務預算全面覆蓋。財務預算要密切連接工作計劃，一個細致周全的工作計劃是編制高質量財務預算的基礎。

2.預見性原則。財務預算是對未來資金收支的一種計劃與安排，需要有預見性。而未來事項的不確定性需要人們去估計和做出主觀判斷。這就要求行政事業單位的財務及業務人員工作敬業，素養良好，既能熟悉現在，也能較好地預見未來。

3.量入為出原則。財務預算既要預算收入，也要預算支出，貫徹量入為出的原則，做好收支的基本平衡。對于重要迫切的任務及事項，行政事業單位預算中要優先保障這部分資金需要。

4.效益性原則。效益性既包括經濟效益，又包括社會效益，有時更多地體現在社會效益方面。行政事業單位承擔著受托責任，大部分資金屬于預算內公共資金，是納稅人的錢。行政事業單位有責任與義務用好資金，避免閑置浪費甚至遭受舞弊損失，要加強資金使用效率與效果的評價工作。

5.公開性原則。公開性原則是指行政事業單位的財務預算要公開。全員參與預算編制，全員了解預算，有利于提高預算質量，便于預算執行監督，真正發揮了財務預算的作用。

（二）當前財務預算管理模式的構建思路

1.充分利用信息技術，完善會計核算制度，提高信息使用價值?，F代信息技術的應用為財務預算管理工作提供了良好的支持。一方面，計算機應用提供了精細化、規范化的核算信息，為精細化管理提供了支持，同時，將行政事業單位的預算與預算會計核算口徑一致化，有利于預算執行情況的考核分析。目前，行政事業單位的計算機網絡普及程度很高，無論從核算角度，還是從預算的考核分析角度，只要加強培訓，調動人員的積極性，將計算機信息技術與專業知識充分合理地利用，都能極大改善工作效率和提高公共財政資金的使用效果。而且計算機能夠準確方便地計算、匯總各項指標數據，很容易實施政務活動的公開透明，提高了信息使用價值。

2.改革預算編制方法，提高預算編制質量。預算的編制是整個預算管理工作的起點，預算編制的質量對整個預算管理過程的成敗起著重要作用。目前，一些行政事業單位的預算編制方法比較簡單、粗糙，往往只在上年基數上做一些簡單調整編制而成，并沒有依據未來具體的工作計劃及預計的業務活動進行科學地編制。改革、探討科學的預算編制方法勢在必行，零基預算法是一種值得嘗試的方法，它建立在對未來進行前瞻性預測和熟悉業務的基礎上，對預算管理提出了更高的要求。

3.強化與提高管理者及相關人員對預算功能的認識。許多行政事業單位管理者及相關人員對財務預算管理可能并沒有正確的認識，甚至一直以來有著某種錯誤的認識。財務預算主要功能是使行政事業單位的服務目標和任務具體化、系統化和定量化，從而有利于目標與任務的實現，是一種有效的管理手段。對此，一方面，行政事業單位管理者及相關人員要加強業務的學習，提升對預算管理認知和理解;另一方面，要強化行政事業單位管理者及相關人員的責任心和社會監督作用，通過財務公開、政務公開及嚴格的考核制度，做到有獎有懲，督促它們依法行使權利和履行義務。

4.重視預算分析、預算執行監控的促進作用。預算分析是對預算實施過程進行的總結與評價。通過預算分析，可以及時發現行政事業單位業務工作和財務管理中存在的問題，為進一步完善預算管理制度和改進領導決策提供依據。預算分析方法通常有比較分析法、因素分析法、綜合分析法等方法，通過一定指標的對比分析，從中可以了解部門、項目、綜合的預算執行情況和財務狀況，為預算執行監控提供了依據。

5.加強監督，完善與配套嚴格科學的考核機制。加強監督是行政事業單位財務預算管理得以嚴肅認真有效實施的制度性保障。監督目的主要為了預算的有效實施，而這又離不開完善與配套的科學考核機制，沒有嚴格的考核機制，監督就失去了意義。對監督過程中發現的不執行預算和隨意調整預算的行為要進行嚴肅處理;對執行財務預算成效顯著的，要予以獎勵;對資金使用效率低下，浪費閑置資金或超額支出，要予以懲罰，建立起嚴格的預算管理制度。

五、結束語

形勢在改變，社會公眾對政府及行政事業單位的要求越來越高，對公共財政資金使用效益也日益關注。在這種背景下，行政事業單位財務管理應順應時代發展的要求，強化資金預算，探索建立起高效、規范的管理制度。同時，無論是管理者還是普通工作人員都要不斷學習，提高自身素養，以期能勝任行政事業單位未來的財務預算管理工作。政府作為行政事業單位的主管部門，擔負著指導、監督行政事業單位建立健全財務預算管理制度的責任。Z

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