中國礦業權出讓制度市場化改革回顧與展望

劉登娟，李 璞，李 新，李 穎

(1.成都理工大學管理科學學院，四川 成都 610059； 2.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037)

礦業權出讓制度改革是生態文明體制改革的重要內容。2015年《生態文明體制改革總體方案》提出“完善礦業權出讓制度”。中國共產黨第十九次全國代表大會(簡稱“黨的十九大”)報告將生態文明納入中國特色社會主義現代化建設，提出“加快生態文明體制改革”的新要求。在全面深化改革的新時代、新任務和新要求下，國家生態文明改革試驗區和礦業權出讓制度改革試點省(區、市)亟需率先在礦業權出讓制度改革中大膽創新、勇于實踐，總結形成可復制、可推廣的礦業權出讓經驗，探索對礦業權出讓制度改革具有示范和引領作用的有效路徑。本文分析礦業權出讓理論基礎，梳理礦業權出讓制度改革進程和成效，剖析礦業權出讓制度市場化改革面臨的問題，研判礦業權出讓制度市場化改革趨勢，對加快生態文明體制改革、建成礦業權出讓新制度具有理論價值和現實意義。

1 礦業權出讓理論基礎

1.1 礦業權出讓實現礦產資源所有權與使用權的分離

理論界對礦業權法律屬性的認識存在用益物權說、準物權說、特許物權說、財產權說、債權說等多種學說[1]。礦業權被界定為在勘查和開采許可證規定的范圍和期限內勘查和開采礦產資源、獲得礦產品并以獲取收益為本質目的的權利[2]。礦業權出讓是國家向礦業權申請人授予礦業權的行為，是礦業權管理的起點，是全面深化礦產資源供給側結構性改革的核心。礦業權出讓的原因在于國家作為礦產資源所有者，不能像一般的所有權主體一樣通過自己行使礦產資源使用權，必須將礦產資源使用權從礦產資源所有權中讓渡出來，授予“自然人、法人和其他社會組織”[2]。礦業權出讓實現了礦產資源所有權與礦產資源使用權的分離，改變了礦產資源的占有、使用、收益、分配均由國家支配的局面，形成了“國家所有社會化勘查開采”的礦產資源開發模式(圖1)。

1.2 礦業權出讓管理的核心是產權明晰

礦業權出讓制度改革的核心是在堅持礦產資源國家所有的前提下，理清礦業權出讓利益相關方的權益分配關系(圖1)。建立歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代礦業權出讓制度，關鍵是明晰界定國家作為礦產資源所有者的合法權益，規范行政特許權和企業開發權的權利范圍和權利清單，理清國家與礦業權人、中央政府與地方政府、探礦權人與采礦權人、礦業權人和礦區所在地之間的權益分配關系，實現國家所有者權益、礦業權投資人收益、社會公共利益的均衡[3]。礦業權出讓制度遵循效率與公平均衡的原則，一是以提高礦產資源勘查開采的效益和效率為突破口，礦業權管理符合地質工作規律、礦業開發規律、礦產品市場需求和經濟社會發展規律；二是要兼顧公平，協調礦產資源國家所有和礦產開采市場化之間的關系，注重國家、各級政府、礦業權人、礦區居民等相關利益主體的公平分配問題[4]。

1.3 礦業權出讓管理的有效手段是政府和市場

政府運用法律、行政、經濟等多種管理手段實現礦業權出讓申請、審批、授予、變更、延期、注銷的全過程管理(圖1)。我國已形成分級審批、分類分方式出讓、公示公開、統一配號為主要特征的礦業權出讓審批制度[5]。政府主導的礦業權出讓管理在我國社會主義初級階段發揮了重要作用，但也產生了政府公權力過大的“越位”、有效監管的“缺位”和政府干預代替市場機制的“錯位”等問題。黨的十九大報告提出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議(簡稱“中共十九屆三中全會”)提出“堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端”，中國特色社會主義新時代礦業權出讓制度改革的重心是使市場在礦業權出讓配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。推進礦業權出讓制度改革，即在產權明晰的前提下，對政府行政干預與市場化配置的功能、作用及其相互關系進行合理定位，明晰政府與市場作用的邊界，激發市場活力，形成政府規制與市場化配置的合力，實現礦業權出讓效率與公平的動態均衡。

2 中國礦業權出讓制度市場化改革成效

我國礦業權出讓制度市場化改革主要歷經四個階段(表1)。第一階段(建國以來至1995年)，國家無償授予礦業權并限制其流轉。1978年黨的十一屆三中全會提出要按經濟規律辦事，1985年地質勘查全行業提出“地質勘查成果商品化”，但這一階段礦業權出讓具有極強的政府行政壟斷特征，礦業權無法像商品一樣在市場流轉。第二階段(1996～2001年)，礦業權從無償行政授予向有償取得轉變。

圖1 礦業權出讓理論基礎Fig.1 Theoretical basis of mining rights transfer

表1 中國礦業權出讓制度市場化改革進展Table 1 Progress of market-oriented reform of China’s mining rights transfer system

演進階段管理手段制度特征重要法律法規建國以來至1995年政府行政壟斷國家無償授予并禁止礦業權買賣1950年《中華人民共和國礦業暫行條例》1986年《礦產資源法》1996～2001年政府規制主導確立和完善礦業權有償取得制度1996年《礦產資源法》修訂1998年《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》1998年《礦產資源開采登記管理辦法》2000年《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》2002～2012年政府規制與市場化配置結合規范礦業權出讓秩序、建設礦業權出讓市場2003年《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》2006年《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》2010年《關于建立健全礦業權有形市場的通知》2013年至今政府規制向市場化配置為主轉變全面推進礦業權市場化出讓2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》2015年《生態文明體制改革方案》2016年《全國礦產資源規劃(2016～2020年)》2017年《礦業權交易規則》2017年《礦產資源權益金制度改革方案》2017年《礦業權出讓制度改革方案》2017年《湖北省礦業權出讓制度改革試點工作方案》2018年《江西省礦業權出讓制度改革試點實施方案》2018年《貴州省礦業權出讓制度改革試點實施方案》

國家確立礦業權有償取得秩序，礦業權具有商品屬性且可以在市場流轉，但礦業權出讓仍受政府規制主導，市場作用有限。第三階段(2002～2012年)，礦業權出讓向市場化配置轉變。政府規范礦業權競爭性出讓秩序，建設礦業權出讓有形市場。第四階段(2013年至今)，全面推進礦業權出讓市場化配置改革。

綜觀我國礦業權出讓制度市場化改革歷程，礦業權出讓經歷了從無償取得到有償取得，出讓類型從不分類出讓到分類出讓，管理手段逐步從政府行政性壟斷轉變為政府行政審批與市場競爭出讓結合，再逐步向市場化配置為主轉變[5]。同時，我國市場化方式出讓礦業權比重不斷增加，2016年全國出讓礦業權總計2 774個，市場化方式出讓礦業權數量占比高達63.55%[6-7]。我國礦業權出讓市場化改革成效顯著。

3 中國礦業權出讓制度存在的主要問題

3.1 政府規制的主要問題

礦業權出讓管理公權力過大。國家集礦產資源所有者、礦業權管理者、礦產勘查開采投資人等多重身份于一體，政府在礦業權出讓管理中起著主導作用。國家設立礦業權出讓管理部門和機構，劃分礦業權管理權限，設置礦業權投放計劃、礦業權出讓類型、授予條件、審批流程、出讓方式、出讓價格等，對礦業權出讓的全過程實施規制。礦業權出讓管理中，政府管控權限過大，行政審批事項多，審批流程繁瑣，缺乏有效監管[8]。

礦業權出讓壟斷性供給與市場有效需求脫節。政府代表國家是唯一的礦業權出讓方，礦產資源管理部門聯合會審決定所轄地區礦業權出讓的礦種、范圍、坐標、出讓方式、年限、價款等。政府壟斷性、計劃性供給礦業權的不足之處在于：首先，政府是礦業權出讓方的唯一代理機構，政府的壟斷性地位限制了其他市場主體平等參與礦業權市場競爭；其次，礦業權出讓科學設置的前提是對國際國內不同區域、不同礦種礦業權供給與需求形成動態更新、科學研判與預測，而當前我國缺乏對礦業權儲量管理的及時跟進、動態更新和科學研判，礦業權出讓設置方案缺乏科學支撐，礦業權供給與市場有效需求脫節。

中央與地方事權劃分不科學。中國礦業權出讓管理體制特征是相對集中統一管理。一是管理權限相對集中在中央政府。自然資源部代表國家行使對重要礦種、重點項目、大中型礦業權出讓審批，地方礦產資源管理部門僅行使對有限礦種、中小規模礦業權出讓管理[5]。二是權益金收益相對集中于中央政府。2016年《關于全面推進資源稅改革的通知》和2017年《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》精簡礦產資源稅費種類并保持稅費負擔不再增長，但仍然存在著中央政府收益多、地方政府收益少的問題，礦業權所在地尤其是礦區群眾的利益沒有充分體現[9]。

礦業權出讓缺乏有效監管。2015年礦業權人勘查開采由年檢制改為信息公示制，2017年全面實施礦業權人信息公示制度和全面推進礦業權競爭性出讓，公平、公正、公開的礦業權出讓秩序得到進一步落實[10]。但是，礦業權出讓信息披露不充分、“尋租”“圈而不探”“探而不采”“炒礦權”、生態環境破壞等問題仍然嚴重，缺乏對礦業權出讓審批決策者和執行者的有效監督，礦業權出讓監管的機構設置和職能配置還有待完善。

3.2 市場化配置的主要問題

礦業權出讓平臺建設滯后。盡管我國省級和市級礦業權有形市場已基本形成，但仍然面臨著礦業權出讓平臺建設不充分不協調的問題。一方面，礦業權出讓中介服務組織發育不充分。當前礦業權出讓市場亟需專業性中介服務機構和行業協會提供系統性、綜合性的服務和支撐。另一方面，礦業權出讓無形市場平臺建設不協調。礦業權出讓無形市場是對有形市場的延展和補充，是為礦業權出讓提供更方便、更快捷、更高效的服務。我國礦業權無形市場僅實現了礦業權出讓信息的公開公示，尚未形成礦業權出讓的網上辦公，包括提交出讓申請、交納礦業權出讓權益金、辦理礦業權延續、變更、注銷等，礦業權無形市場建設不能滿足實際需求[8]。

市場機制對礦業權出讓的決定性作用尚未充分發揮(圖2)。從礦業權供求機制分析，政府是唯一的礦業權出讓方，尚未形成多個礦業權出讓代理人的競爭性出讓格局，當前主要是依靠政府實施壟斷性、計劃性礦業權供給，而不是依賴于市場供求、競爭、價格的市場機制實現礦業權供需動態平衡；從礦業權價格形成機制分析，礦業權出讓價格受政府制定的礦產資源權益金影響較大，尚未形成由礦業權價值、供需形勢等多重市場要素影響的礦業權價格形成機制；從礦業權出讓競爭機制分析，申請在先、協議出讓等非競爭性出讓方式不利于礦業權相關主體平等參與市場競爭；從礦業權出讓風險機制分析，礦業行業尤其是礦產資源勘探具有投入大、周期長、風險高等行業特殊性，探礦權人權益缺乏相應的風險防控機制保護，導致探礦權出讓主要以申請在先為主，受國家財政支持并由公益性地勘隊伍承擔，市場化程度低?？傮w而言，礦業權出讓尚未全面形成以競爭、價格、供給、需求等市場機制相互作用的礦業權出讓市場化配置方式。

圖2 礦業權出讓市場機制分析Fig.2 Market mechanism analysis of mining rights transfer

4 中國礦業權出讓制度市場化改革展望

4.1 建設系統完備的礦業權出讓平臺

專業性、系統性礦業權中介機構是衡量礦業權市場成熟程度的重要標志。礦業權市場化出讓亟需培育涵蓋礦業權出讓全流程、多方位、多層次的礦業權評估機構、儲量認定機構、交易機構、經紀服務機構、法律服務機構、技術服務機構、財務審計機構、行業協會等中介服務機構體系，提升礦業權中介機構的服務范圍、服務水平、服務能力和監督功能。

礦業權網上交易系統是礦業權有形市場的延展和必要補充，對降低交易成本、打破地區和行業封鎖、促進礦業權出讓信息化、便捷化、公開化、公平化意義重大。全面建設大數據、信息化、功能化、規范化的礦業權網上交易系統，一是推動省、地(市)、縣三級礦業權網上交易系統全面建成；二是全面實施礦業權出讓交易全過程的公開公示；三是提升礦業權網上交易功能和服務，礦業權網上交易系統功能從礦業權信息公開公示拓展到礦業權出讓申請、審核、繳費、延續、變更、注銷等。

4.2 推動礦業權出讓方代理人競爭化

礦產資源國家所有權制度下的委托-代理關系存在低效率性質[11]。推進礦業權出讓市場化改革，必須改變政府作為礦業權出讓方“唯一代理人”這一制度選擇。按照政企分開的原則，轉變政府在礦業權出讓中的壟斷性代理職能，引入競爭性、市場化礦業權出讓方代理人制度，允許具有激勵功能、約束功能、外部性內部化功能和資源配置功能的其他市場主體成為礦業權出讓的代理人，從礦業權出讓管理的源頭，即代理人選擇上實現市場化配置。

4.3 推進礦業權出讓規則市場化

礦業權出讓市場化的核心，是將礦業權作為一種產權按市場經濟規律進行評估、拍賣和交易等商業活動，深化礦業權出讓價值和出讓方式的創新和改革[11]。一方面，推進礦業權出讓價格的市場化配置，對不同區域、礦種、品位、賦存條件、供需形勢下的礦業權，按照價值規律，實行差異化定價和動態調整；另一方面，全面推進礦業權競爭性出讓和嚴格限制協議出讓，逐步下放自然資源部礦業權出讓審批權限，促進礦業權出讓收益在中央和地方的公平分配；再者，推進探礦權出讓的市場化配置，完善“探礦權人優先獲得采礦權”的政策法規，設立探礦權出讓基金，改變探礦權出讓市場化程度低的現狀。

4.4 進一步規范政府行政權力

一是進一步轉變政府職能。政府主要職能是提供礦業權出讓公共服務，培育礦業權出讓市場要素，建立開放、公平、公正、公開的市場秩序，應對和解決由于礦產資源“壟斷性”“負外部性”“信息不對稱”、礦業權市場發育不充分等引起的“市場失靈”。二是強化監管。深化礦業權出讓監管機構設置與職能劃分，充分運用多元化監管手段加強對礦業權出讓審批決策者、礦業權出讓管理執行者和礦業權人的監管，有效防控“政府失靈”。