地方財政對土地政策依賴的利弊分析

畢琳潔

土地是人民生活及社會生產所依托的重要基礎。在2008年席卷世界的金融危機影響下，我國的房地產市場也曾落入低谷，但2009年之后，在國家宏觀政策的改革下，金融危機所帶來的消極影響持續消減，這也使得房地產市場又迎來了新的繁榮時期，也使得土地財政成為全社會關注的熱點話題。尤其是對于社會公眾來說，其通常將房價的持續性上漲歸結于政府的土地政策。而如何準確看待地方財政對于土地政策的依賴問題，剖析其存在的利弊，事關我國地方財政的可持續發展。

一、地方財政對土地依賴的“利”

不可否認的是，土地財政對于地方經濟的發展具有很大的助推作用，近年來在城市化進程持續加快的背景下，土地的商品化趨勢日益加深，這使得我國的支柱性產業——房地產業得到了較快的發展，其對于國民經濟的作用是不可忽視的。但同時土地資源的配置問題也造成了社會貧富差距的擴大，對于地方政府來說，這意味著財政乃至社會層面的風險。因此，必須辯證地看待土地財政的作用，并在“去依賴”的視野中探尋將其積極作用最大化。本文重點從如下幾個層面系統分析地方財政對土地依賴的“利”。

1.在政府層面的積極作用。經歷了四十年的改革開放歷程，我國的社會主義市場經濟已經進入了新常態，政府也完成了從市場經濟主導者到引導者的轉變。盡管市場經濟的市場機制作用凸顯，但在我國的國民經濟背景下，市場經濟的穩定發展離不開政府的有效扶持，這就強調政府必須擁有一定的財政權力。中央政府立足于國民經濟的發展趨勢，給予了地方一定的政策優惠，這使得地方政府的財政自主權不斷提高，財政呈現出快速增長的趨勢，這其中土地政策就是不可忽略的重要原因。

2.有效解決地方財政困難問題。從宏觀調控層面來看，我國提出的新一輪中央財政宏觀調控政策有效提高了中央財政的收入，也使得原有的收入范圍實現了擴展，并陸續納入了地方所得稅的去哪不收入，隨后不斷縮小收入比例的分成。這對于提高中央財政收入具有重要意義，也保證了其能更好地發揮調控職能。但對于地方政府來說，其必須直面財政收入減少的問題，甚至部分政府陷入了財政困難的“窘境”。對于地方政府來說，調控地方經濟、扶持地方帶頭性產業均需要充足的財政支持，這也是其在經濟新常態中完成經濟轉型升級的必然舉措，而這一目標的實現又亟待地方財政困難問題的解決。在這樣的背景下，土地財政凸顯了其適用價值，地方政府通過掛歷土地出讓金，擴充了地方財政的收入，這也使得其擁有了更加扎實的財政基礎，對于其引導本區域經濟發展、提升公共服務水平具有重要意義。

3.滿足了城市化發展的需要。當前，我國經濟進入了新常態，城市化的深入推進成為時代的重要主題。土地改革在我國的發展歷史較為悠久，且當前其配套體制機制已經漸趨成熟，國家也從宏觀層面對“三農”問題給予了更多的支持。但必須注意的是，新經濟背景下的土地承包責任制，從其實質內容上來看，會將大量的農村人民從傳統的農業勞作中分離出來，客觀上加速了大量農村人口向城市轉移的速度，這正是城市化的重要表現之一。而健康的城市化發展需要依托于穩定的社會環境，地方政府需要解決好這一部分農村轉移人口的基礎性公共服務需求，如住房、就學、就醫等，而這些需求問題的解決又依托于更多的財政投入，且隨著城市化進程的加快，城市原有格局必然會發生更大的變化，這也意味著財政投入的增加。如果仍就依托于原有財政制度中的預算，必然會使得地方政府在城市化的進程中陷入“捉襟見肘”的尷尬情況，也會產生一系列的社會性問題。依托于土地政策的土地出讓金拓展了地方財政的收入，正有效彌補了地方財政在城市化進程中的乏力狀況，也能從客觀上提高城市化發展的速度，這對于地方經濟的發展具有重要的意義。

二、地方財政對土地政策依賴的“弊”

1.對生產制造業的發展造成一定阻礙。在經濟新常態的背景下，生產制造業的轉型升級成為大勢所趨，也成為決定我國能否完成經濟騰飛的重要因素。受傳統發展模式的影響，低成本加工仍然是生產制造業中較為普遍的現象，這必然會使得其未來發展后勁不足，也不能完成從“中國制造”到“中國創造”的轉變。近年來，我國的科技水平得到了很大提高，部分技術也達到了世界領先水平，這助推了行業內生產加工水平的提升，但是與一些強國相比仍然略顯青澀，要想突破這一現實問題，就必須持續加快制造業的轉型升級，在技術研發、行業升級、產品營銷、國際產業鏈等方面投入更多的資金支持。然而受土地政策的影響，房地產行業所展現出的高回報率吸引了大量的企業資金投入，從社會資金的配置角度來說，必然會阻礙生產制造行業的發展步伐。

2.拉大社會貧富差距。從理論上來說，在市場經濟的背景下，土地房地產的價格高低應當完全由市場決定，但這僅僅是一種理論假想，且其并不一定具有較高的適用價值。我國的社會主義市場經濟中，除了基本的市場機制，還存在著可能影響土地房地產價格的一系列因素，近年來正是這些因素助推了房價的高漲。且隨著我國城市化進程的加快，社會性的居住需求也不斷提高，房價增長也必然是一個正常的經濟現象。而地方土地政策的影響，會加劇這一經濟現象的不穩定性，居高不下的房價與社會公眾的預期收入產生較大的偏差，甚至呈現出懸殊狀態，這使得其居住需求難以滿足。同時，很多企業在追求更高經濟效益的目標引領下，“一窩蜂”投入到了房地產行業中，這必然會加劇社會的貧富差距，影響社會的穩定運行。

3.增加了宏觀調控難度。如上所述，房價與土地政策存在著極為緊密的聯系，出于維護經濟穩定運行、保障社會穩定的考慮，如果某一時期社會整體房價呈現出過快的發展態勢，國家通常會采取針對性的宏觀調控政策加以應對，但是政策執行伊始便會出現一個“時間差”，即部分地區在執行政策的過程中，房價也在同時出現變化，這就造成宏觀調控的目標難以落實。

4.增加地方財政風險。地方財政對土地政策依賴造成的財政風險主要源于土地出讓金問題，土地出讓金的數量多由政府決定，其可以在短期內應對地方財政的問題，但其資本轉移的實質必然會加重地方財政對土地政策依賴程度，加之這一過程中可能存在的權利尋租問題，如果不能得到規范引導，均會對地方財政埋下較大的風險隱患。

三、正確應用土地政策的有效路徑

地方財政對土地政策依賴不是一個簡單的問題，而是涉及范圍較廣、內部關系較為復雜的兩面性問題，要想規避其對地方財政造成的風險，保障土地政策良好效益，就必須在實踐中不斷探索完善土地政策應用的有效路徑。

1.打破過度依賴情況。過度依賴是地方財政對土地政策依賴中較為極端的一種表現。事實上，我國以分稅制為改革的前提，與地方政府的權利以及其所獲得的財力存在一定的落差，這也加劇了過度依賴情況?；诖?，國家應當從宏觀層面出臺一系列惠民政策，并引導地方政府逐漸明確并適當擴大其財政能力范圍，尤其是要使得地方政府能真正承擔起社會影響較大的基礎性設施建設的任務。這其中的重點在于使得地方財力與其能力范圍相互匹配，一旦其財力難以適應其能力要求，地方政府為了穩定社會發展，必然會形成對土地政策的過度依賴。

2.建立健全房產稅相關法規制度。政府的土地財政政策，實際上是一次性通過土地政策轉變，使地方政府獲得財政收入。當前地方財政對于土地政策利用主要是為了緩解財政困難的問題，但如果這一依賴程度不斷加深，在未來必然會造成土地資源的浪費。為了避免出現這一情況，必須從制度層面建立健全房產稅的相關法律制度，增強土地政策科學性。最典型的如在房產稅層面，政府應當打破“一錘子買賣”思維的限制，要考慮到長遠收入的重要性，避免土地資源的一次性消耗。制度層面的完善是對土地政策有機補充，且在逐步完善過程中會打破傳統政策的限制，解決一系列歷史遺留問題，引導土地出讓金向房產稅的轉變，使得政府能獲得長期穩定的收入。同時，這一制度的健全也有利于增強國家對于房產價格的調控能力，對于維護社會穩定具有重要價值。

3.抑制房價，加快保障性住房建設。房價問題是得到全社會廣泛關注的重要問題，特別是在城市化進程不斷加快的背景下，城鄉居民的住房需求也呈現出持續增長的態勢，但是受到土地價格上漲這一現實因素的影響，以及部分投資房產商的有意推動，我國多數地區的房價均呈現出不規則的增長態勢，如果這一問題不能得到有效解決，既會阻礙城市化的推進，也會埋下較多的社會不穩定因素。地方政府承擔著維護地區社會穩定的重要任務，其必須通過一系列引導手段，確保房價的平穩過渡，將地方財政中的部分土地財政收益用于加快保障性住房建設，滿足城市居民的居住需求，增強其生活獲得感與滿足感，保證區域經濟的健康發展。

四、結束語

任何一項政策均存在著不同程度的利弊，要想使得某項政策發揮其理想效果，就必須以全面性的眼光看待其中存在的兩面性。國家的土地政策在于助推我國國民經濟的穩定發展，而這一政策在落實過程中，尤其是在地方政府的落實過程中，難免會因各類復雜因素而產生一定的偏差。因此，地方政府必須明確地方財政對土地政策依賴的兩面性，構建起現代化的財源機制，力求實現政策效益的最大化，有效規避其中可能存在的問題，為居民生活水平的提高、地方經濟的穩定增長構筑起堅實的保障。

（作者單位：河南省煤田地質局物探測量隊（河南省地質物探工程技術研究中心））