鄉村振興背景下村域尺度國土空間規劃：認知、職能與構建

賈鎧陽，喬偉峰，3，王亞華，3，戈大專，3，黃璐瑩

（1.南京師范大學地理科學學院，江蘇 南京 210023；2.南京師范大學鄉村振興研究院，江蘇 南京210023；3.江蘇省地理信息資源開發與利用協同創新中心，江蘇 南京 210023）

1 引言

改革開放以來，國家實施側重城市的發展戰略，致使鄉村各類資源要素不斷流向城市，城市化推進的同時產生了日趨嚴重的鄉村衰退問題[1]，城鄉差異隨之擴大。在國際上，鄉村衰落同樣是焦點問題[2]，歐美發達國家在經歷過城市化與逆城市化階段后，提出了鄉村發展的解決方案[3-4]。國內隨著農村空心化現象的不斷加劇[5]和“三農”問題日益突出[6]，黨中央、國務院高度關注農業、農村發展，依據對新時期社會矛盾的新認知，在十九大報告中作出了實施鄉村振興戰略的重大部署，對鄉村發展提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?。在此背景下，如何有效支撐鄉村振興戰略的實施、實現城鄉融合的村鎮建設新格局，并提出解決鄉村衰落難題的中國方案仍有待進一步探索。

空間規劃是國家治理體系的重要組成部分，黨的十八屆三中全會提出了“建立空間規劃體系”，以推進國家治理體系和治理能力現代化。2018年初，國家進行大部制機構改革，組建自然資源部以統一行使所有國土空間用途管制職責，負責建立空間規劃體系并監督實施。當前，國土空間規劃已成為學界研究的熱點問題，現有的相關學術研究偏重于從理論層面出發，主要集中于國家、省、市、縣、鄉5級空間規劃的歷史演變[7-8]、內涵認知[9]、體系構建[10-11]和編制技術研究[12]等方面，也有部分試點經驗的總結與思考[13]，而微觀尺度的村域空間規劃研究相對匱乏，空間規劃如何落實鄉村振興戰略也需系統探索。

2019年國土空間規劃相關頂層設計陸續出臺，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確了在城鎮開發邊界范圍外編制村域國土空間規劃，并將其作為法定規劃。中央農辦等五部門聯合發布的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》與自然資源部辦公廳印發的《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》明確了村域國土空間規劃的要求，提出劃分縣域村莊類型、統籌謀劃村莊發展、發揮村民主體作用、建立健全相關體制機制。當前亟需在鄉村振興戰略的背景下，以“國土空間規劃體系”重構為契機，研究構建適用于鄉村地區的村域尺度國土空間規劃，作為村域范圍內國土空間開發保護利用的依據，這對于推進鄉村地域空間重構、提升鄉村治理能力和實施鄉村振興戰略具有重要的理論價值和現實意義。本文首先針對現行村域規劃的現狀及存在問題進行分析；其次，在梳理村域尺度空間規劃演進歷程基礎上，明確鄉村振興戰略下村域國土空間規劃的內涵、基本職能；最后，提出基于問題、需求、目標、行動四維導向的構建路徑，以期為村域尺度空間規劃實踐提供參考。

2 村域規劃的現狀及問題

2.1 村域規劃發展現狀

現行鄉村規劃體系龐雜，并未有清晰明確的規劃體系，各地在規劃實踐中從形式到內容都各不相同[14]。結合各地實踐來看,村域規劃的類型主要有村莊規劃、村土地利用規劃、村莊整治規劃等，內容上分別以物質空間營造、土地利用優化配置、人居環境整治改造為主。

村莊規劃可追溯至改革開放初期，國家建委、民委等部門提出各村莊必須先有規劃，并嚴格按照規劃建設。村莊規劃的實踐主要隨政策焦點進行轉移，1993年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》頒布，2003年十六屆三中全會提出“統籌城鄉發展”后村莊規劃內容主要為統籌城鄉和農村發展，2005年中共十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”，新農村建設規劃成為了熱點。直到2008年《城鄉規劃法》頒布才正式賦予村莊規劃法律地位，該法主要為解決村莊內部建設的無序混亂，以及統籌城鄉之間的協調發展。

村土地利用規劃編制啟動相對較晚，中國曾完成三輪國家級至鄉級五級土地利用總體規劃的編制，而村級土地利用規劃未全面開展，直到2018年原國土資源部下發《有序開展村土地利用規劃指導意見》才鼓勵各地開展編制，提出統籌安排村域農業、生態、建設3類空間，做到一張藍圖繪到底。目前，國內學者已基本就村土地利用規劃的內容達成共識，將其定位為實施性詳細規劃，村土地利用規劃是土地利用規劃體系的完善和深化，以在全域范圍內調整用地結構、優化用地布局、保障村域經濟、生態、社會等協調可持續發展為主要內容[15-16]。

2.2 村域規劃存在問題

通過梳理中國村域規劃的現狀，發現村域規劃多為由上而下進行推動，存在問題主要集中于以下幾個方面。

（1）村域規劃理論認知尚未深入。規劃者在編制村域規劃時容易忽視鄉村的地域特性，對鄉村價值認識不足，未能因地制宜結合村民實際需求進行編制?！冻青l規劃法》中雖然明確了鄉、村莊規劃的法律地位，但并沒有明確具體內容，各地在實踐過程中多以地方政策為導向，導致村域規劃類型多樣、內容深度等的不一致[14]。

（2）村域規劃編制技術支撐不足。自2006年提出新農村建設后，村域規劃研究與實踐顯著增多，但由于起步較晚，相關技術標準出臺滯后于規劃編制，導致技術支撐不足。在實踐過程中，規劃編制往往照搬城市規劃模式，多是一種基于精英決策的理性規劃，忽視鄉村人文底蘊、資源稟賦等要素以及村莊與村民間的關系[17]，脫離了村莊實際需求。有學者指出在全國編制規劃的村莊不到總數的60%，即使編過規劃但是能符合村莊實際、指導村莊建設的不到總數的10%[18]。

（3）村域規劃實施管理困難。在自然資源部成立前，中國空間治理具有“分治”特征，主要以土地利用規劃和城鄉規劃兩大體系作為治理工具[19]?！冻青l規劃法》規定在鄉村地區內進行建設需先申請辦理“鄉村建設規劃許可證”，方可辦理用地審批?！锻恋毓芾矸ā反_立了最嚴格的耕地保護制度，規定農用地要轉為建設用地必須經過農轉用審批。但目前土地利用規劃體系并無村域層級，而鎮級土地利用總體規劃無法精細化管理村莊土地利用，致使與村莊規劃之間銜接不足，新產業、新業態落地困難，鄉村發展受阻。

綜上所述，當前村域規劃理論認知、編制技術及實施管理滯后于鄉村轉型發展及國土空間治理需要，難以支撐鄉村振興與國家治理體系、治理能力現代化的戰略目標?？紤]到國土空間是包含多元要素的復雜系統，亟需融合各類村域規劃，在空間規劃體系重構中探索新時期村域尺度規劃的內涵、職能及構建導向。

3 村域尺度國土空間規劃科學認知

3.1 村域尺度空間規劃演進過程

空間是鄉村發展的載體，村域空間規劃則是在特定社會背景下，依據對當時鄉村空間價值認知而進行的資源要素配置，通過人為干預鄉村空間從而達成預期目標。本文將鄉村發展置于國家發展的宏觀背景下，就中華人民共和國成立后村域空間規劃發展歷程進行簡要梳理，分析在不同城鄉關系下鄉村空間價值的認知、相對應的規劃價值導向以及具有代表性的規劃實踐（表1）。

通過不同時期的村域規劃比較可以看出：（1）在不同的城鄉關系階段，鄉村價值具有不同的體現，由最初的單一農副產品提供，逐漸向多元價值發展，凸顯了鄉村價值的獨特性；（2）村域空間規劃多以國家戰略實施及鄉村價值實現為導向，內容及策略由物質空間營造趨于社會空間、文化空間等整體鄉村空間系統的重構。

表1 村域空間規劃演進歷程Tab.1 The evolution of village-scale spatial planning

3.2 村域尺度國土空間規劃內涵

隨著城鎮化、工業化發展，中國鄉村常駐人口減少，特別是青年勞動力的就業非農化轉移導致空心村現象。當前部分地區進入城鎮化、工業化后期并開始伴有農村人口回流，鄉村已處于轉型發展的重要歷史階段，鄉村地域的經濟形態、空間格局和社會關系的變化給鄉村可持續發展帶來挑戰，亟需通過人為干預引導鄉村重構[20]，推進鄉村治理現代化。在空間規劃體系重構背景下，盡管不同地區鄉村發展不一，治理情況復雜，但在規劃頂層設計層面具有共性的認識，即村域空間規劃不應單純是物質空間營造的手段，更應作為一種公共政策，既融合國家意志又統籌考慮村民訴求，以此來落實鄉村振興戰略，實現國家治理體系、治理能力現代化。

結合新時期的社會背景以及頂層設計要求，作為五級三類規劃體系中的詳細規劃，村域國土空間規劃是國土空間規劃體系中的底層基石，需要具有前瞻性、科學性、操作性、實施性[21]。村域國土空間規劃應以上位總體規劃為依據，落實相關的控制性指標，細化各類紅線，引導各類空間用地布局，在此基礎上發揮村民主體作用，統籌配置各類要素。主要內容應包括5個方面：第一是目標戰略，依據現狀分析，統籌謀劃村莊發展定位并明確規劃目標；第二是總體布局，銜接各類規劃，細化管控紅線，明確用地布局，優化生產、生活、生態空間；第三是要素配置，統籌村民訴求，落實產業、文化、人居，生態等各類要素用地；第四是用途管制，明確國土空間用途管制規則與建設管控要求；第五是保障措施，研究適用于鄉村基層空間治理的配套政策機制。

簡要而言，村域國土空間規劃應依據外部社會背景及村莊內在條件全面系統認知鄉村價值，以自然資源保護和人文歷史傳承為前提，承接上位規劃的戰略安排，統籌配置生態、農業、建設空間資源，推動鄉村空間系統重構。以及制定兼顧剛性及彈性的村莊全域空間用途管制規則作為鄉村空間治理的權威依據，保障鄉村經濟、生態、文化協調發展，并達成總體效益的最大化（圖1）。

圖1 村域空間規劃認知框架Fig.1 Cognitive framework of village spatial planning

4 村域尺度國土空間規劃基本職能

近年來村域規劃成為研究熱點，但是主要以技術方法為主進行討論[22-23]。本文將村域規劃作為一項公共政策與鄉村發展轉型及空間治理聯系起來，考慮鄉村振興戰略背景下的村域國土空間規劃應當具備的職能。

4.1 指明鄉村振興路徑

目標導向性是規劃的重要特征，編制規劃的本質即是對未來目標的預測以及對達成目標所做的安排[24]。村域空間規劃應由以往注重物質空間營造轉為“物質—社會—文化”的鄉村空間系統[25]的統籌引導。在系統認知鄉村價值基礎上制定多元化發展目標，在地域空間視角下判別村莊主導功能、明確村莊定位，探索吸納新要素和尋找村莊可持續發展的動力源泉，提出差異化、多元化的振興路徑。再通過物質空間配置、社會體系建設、鄉土文化傳承等技術方法為科學實現鄉村振興提供技術支撐。

4.2 強化鄉村空間治理

長期以來空間規劃已逐漸從治理體系的邊緣趨近于中心[7]，當前建立國土空間規劃體系的目的即為推進國家治理體系和治理能力現代化。鄉村治理作為國家治理體系重要的一部分，同樣亟需借助村域空間規劃作為治理抓手。首先，村域空間規劃為政府主導，屬于政府行為，在一定程度上應優先服務于制度與政策，作為村域國土空間開發保護利用的管制依據；其次，應借助村域空間規劃探索統一的鄉村開發許可及用地審批，盤活村莊存量資產，優先保障新產業新業態用地需求，激發村莊活力；最后，村域空間規劃作為公共服務產品應體現權威性，加強理念與方法創新，實現一張藍圖繪到底，一本規劃管到底。

4.3 行使自然資源監管

長期以來鄉村地區村域規劃缺位，導致鄉村用地無序、粗放，建設用地入侵生態空間，致使生態空間破碎化。部分鄉村工業用地布局散亂，更加劇了人地關系惡化。進入生態文明新時代，村域空間規劃應當作為城鎮開發邊界外的控制性詳細規劃，承擔鄉村空間的自然資源資產管理職責，落實指標與分區的傳導機制，兼顧彈性與剛性[26]，優化村莊聚落形態。在剛性方面，加強對生態用地與基本農田的保護，對全域范圍內的“山、水、林、田、湖、草”生命共同體進行最嚴格的用途管制；在彈性方面，因地制宜細化管制規則，對農村土地復合利用及新產業新業態發展予以支持。通過規劃協調平衡村莊的發展與保護，使鄉村成為望得見山、看得見水、記得住鄉愁的鄉村。

4.4 統籌多元價值訴求

村莊不同于城市，鄉村地區存在土地權屬類型多樣且主體不明晰等難題。規劃作為空間發展權的分配，難免會涉及多元的利益主體，包括政府、村委會、村民、社會資本等，因此村域資源要素配置往往是多方利益主體共同博弈決策的結果，需要規劃者更多地作為溝通的橋梁相互協調，進行最優配置。相較于城市，村莊環境更為封閉，社會結構相對穩定，村民對于村莊具有強烈的歸屬感，在規劃編制中應真正落實公眾參與機制，積極征求村民意見，將碎片化、片面化的征詢結果進行整合并達成共識，保障規劃的科學編制與順利實施，并促進村莊關系及組織秩序的構建[27]。

5 基于四維導向的村域國土空間規劃構建

空間規劃是在特定社會、經濟、政治背景下，依據對空間價值的認知而做出的安排[28]，不同的內因和外因將會造就不同的規劃范式[29]，是一個復雜的多要素相互作用的過程。因此盡管空間規劃體系中的各級規劃具有相同的特性，但考慮到城鄉之間存在差異，仍需在共性的基礎上，結合鄉村地域系統的特殊性進行適當調整，構建適用于鄉村地區的空間規劃。本文基于問題、需求、目標、行動的四維導向為村域國土空間規劃構建提供技術支撐（圖2）。

5.1 解決問題導向

吳良鏞結合工作經驗提出村莊發展最根本的出發點在于關懷村民的生活，讓村民更好棲居于田園山水間[30]。村域空間規劃應以突破制約村莊發展的瓶頸和解決村民最關心的問題為導向，加強規劃操作性和實用性。

在以解決問題為導向的空間規劃構建中，關鍵在于發現核心問題以及認識問題。長期以來由于傳統“自上而下”的規劃模式或是基于精英決策的理性規劃模式，導致問題往往只停留在政府想解決的“問題”[31]或是規劃者所認為的“問題”層面。同時由于忽略對鄉村復雜社會關系、村民行為邏輯[17]的認知，致使規劃往往缺失村民主體性與可操作性。因此系統診斷問題是村域空間規劃的重要基礎，需要以多元觀察視角深入村莊進行體驗與感受，系統診斷村莊發展的瓶頸問題，針對關鍵問題進行專題研究，在此基礎上與村民、政府等利益主體協調溝通，進而制定具體應對策略，以此來強化規劃的村民主體意識，提升村莊治理水平。

圖2 基于四維導向的村域空間規劃構建Fig.2 Construction of village spatial planning based on the four-dimensional orientations

5.2 抓住需求導向

中國幅員遼闊，鄉村數量甚多，其發展情況也是千差萬別，鄉村振興并不存在普適性的模式。尋求鄉村振興之路，一定要與鄉村歷史、地理等因素緊密結合，依托自身經濟社會發展、資源稟賦、人文底蘊和交通區位等條件劃分為集聚提升型、城郊融合型、特色保護型和搬遷撤并型四類村莊[32]，建立屬于各類村莊空間規劃的范式。

村域空間規劃的構建需要基于一定的共識，切實圍繞不同村莊的需求，通過采取差異化的規劃思路、設立必選與自選的規劃內容，提高規劃的科學性。村域空間規劃首要應落實耕地保護、生態修復及建設用地集約利用的國家戰略需求，制定“兩圖兩表一規則”（現狀圖與規劃圖、用地結構調整表與規劃目標表、空間管制規則）落實國土空間用途管制，作為國土空間開發保護利用的依據；其次，依據不同村莊的發展驅動因素，采取差異化發展策略，選擇相應規劃內容，例如人居環境提升、城鄉統籌發展、特色風貌塑造等，切實尋找適用于自身可持續發展的鄉村振興之路。

5.3 樹立目標導向

規劃的實施是不斷趨近目標的過程，目標為規劃的關鍵，因此在設立目標時應從多維度、多角度出發，提高規劃前瞻性。當前中國鄉村正面臨轉型關鍵時期，十九大提出的“鄉村振興戰略”明確了產業興旺等五大要求，為村莊發展樹立了全方位的目標，強調經濟、生態、文化、政治、社會協同的系統建設。鄉村發展不應是追求與城市平等的經濟價值，而是通過構建系統性發展規劃，達成城鄉共同繁榮，同時“各美其美”，發揮有別于城市的鄉村獨特價值[33]。

鄉村振興戰略是國家大計，非一蹴而就之事。規劃常常強調以人為本，這里的人并非抽象的人，而是在現實生活中具有切實訴求的“具體人”[34]。為有序高效實現鄉村振興，應結合需求層次理論以人為本審視不同村莊發展現狀，在協同推進鄉村振興的同時科學調整發展目標的優先性，以突出重點，面對短板準確聚焦階段任務并分類施策（圖3）。首先，應將村民生活保障作為首要目標，助力鄉村脫貧攻堅；其次，加強人居環境改善，建設和諧美麗家園；第三，培育文明鄉風，傳承鄉愁文化；第四，提升基層治理能力，尊重村民發展訴求；最后，達成鄉村振興，村民生活富裕，實現城鄉融合共同繁榮。

5.4 保障行動導向

加強規劃的可實施性是推動鄉村治理的關鍵所在。規劃不能只停留于規劃思路與內容的展示，應以運行為導向給出實施路徑，在期限內將方案變為行動，保障規劃有序落地?？紤]到鄉村規劃的實施主體是基層干部，需加強規劃實施機制創新，構建適用于基層鄉村自治組織的治理工具，使規劃變為管用、好用的規劃?？蓢L試探索以項目帶動規劃的實施,遵循定性（性質）、定用（用途）、定量（規模）、定位（位置）、定序（時序）[9]、定責（責任）的六定原則，制定項目清單并配以圖件，作為保障規劃實施的有力工具。嘗試通過項目清單界定政府、市場、村委、村民的權責關系，統籌協調自然資源、住建、農村農業等多個部門，明確工作時序與資金保障，助力規劃按期實施。除此以外，項目清單還可起到宣傳作用，可以產業、民生、文化、治理、村建等主題為項目進行分類，使村民切實感受到規劃可實施、前景可期，以提高村民參與規劃的積極性[35]。

圖3 村域空間規劃與鄉村振興邏輯關系Fig.3 The logical relationship between village spatial planning and rural vitalization

6 結論與討論

6.1 結論

美好的鄉村田園風光是多數人的向往，但在長期城鄉不平衡發展中，鄉村各類資源要素不斷流向城市，致使鄉村逐漸衰落。與此同時，現行的村域規劃存在理論認知不深入、技術支撐不足、規劃實施管理困難等問題，難以支撐鄉村振興與國家治理體系、治理能力現代化。本文在分析村域規劃演進的基礎上，在鄉村振興背景下通過剖析村域國土空間規劃內涵，界定基本職能，強化了對新時期村域國土空間規劃的理論認知，并對村域國土空間規劃的構建進行探索，嘗試為未來的村域規劃編制與實施管理提供支撐，研究結論如下。

（1）村域空間規劃的認知應建立于鄉村轉型的基礎上。在不同時期的社會背景下有著對鄉村價值的不同認知，致使村域空間規劃的價值導向不同。新時期的村域國土空間規劃是長期指引鄉村發展的控制性詳細規劃，需在系統認知鄉村價值的基礎上，銜接各類規劃，通過空間資源配置與用途管制來引導鄉村空間重構、服務于鄉村治理，保障鄉村經濟、生態、文化等協調發展，達成效益最大化。

（2）村域空間規劃的職能應建立于國家發展戰略的背景下。治理體系、治理能力現代化及鄉村振興等國家戰略的提出給予新時期國土空間規劃新的使命，村域國土空間規劃既要革故鼎新，也應傳承現行規劃的優勢之處。規劃應具備指明鄉村振興路徑、強化鄉村空間治理、行使自然資源監管、統籌多元價值訴求的基本職能，以此來引導鄉村空間系統重構、統籌村域空間要素配置、落實基層空間資源管制、促進村莊組織秩序構建。

（3）村域空間規劃的構建應置于鄉村特殊的地域環境中。國土空間規劃體系中各級規劃雖存在一定的共性，但對于村域尺度和國土空間規劃而言，仍需立足于鄉村的地域特性構建。本文從問題、需求、目標、行動四維導向出發，探索了摸清制約村莊發展病因、建立因地制宜規劃范式、樹立多元化發展目標、制定清晰有序項目清單的具體構建路徑，以突出村域國土空間規劃的操作性、科學性、前瞻性和實施性。

6.2 討論

鄉村地區具有復雜的地域特性，隨著城鄉關系的演變，未來仍需不斷完善村域空間規劃理論研究及實踐探索。一方面，中國鄉村發展條件差異較大，所處發展階段各不相同，未來需要探索構建縣域尺度上的合理高效的村鎮建設格局[36]；另一方面，鄉村振興是系統工程，以村域國土空間規劃支撐鄉村振興戰略，必須系統關注人口、產業、資源、文化等多方面問題。面對包含多元要素的國土空間系統，亟需在規劃編制過程中加強地理學、管理學、社會學、規劃學等多個學科領域合作，才能使村域國土空間規劃為落實鄉村振興戰略、實現城鄉融合發展提供有效支撐，為世界解決鄉村衰落難題提供中國方案。