新中國70年社會政策的變遷與經驗

葛道順

社會政策是關于人民福祉和社會發展的政策體系，在我國社會建設和現代化進程中起著不可或缺的調節和促進作用。新中國70年來，我國的社會政策變遷表現出鮮明的中國智慧和中國特色，也充分彰顯了中國共產黨執政為民的偉大情懷和治國理政的光輝歷程。

伴隨著公有制的建立和完善，新中國快速建立起以各項社會事業為實質服務內涵的總體性社會政策形態。

1949年新中國成立后，黨和政府領導全國人民把工作重心轉移到了社會主義建設事業上來。至1978年，通過制度學習和政策創新，我國基本建立起了同生產力發展水平相適應的總體性社會政策體系。

人民翻身做主奠定了我國社會政策體系長期健康發展的合法性基礎。新中國制定的中華人民共和國憲法，第一次全面覆蓋了廣泛的公民權利，如規定，新中國勞動者“在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利”，“公民有受教育的權利”。憲法精神決定了我國公民福祉和社會政策的目標、制度安排和政策模式，體現了社會主義制度在保證公民政治權利、民事權利和社會權利一體化方面的優越性。非商品化的福祉供給原則是我國社會政策制度有效建立的標志。

快速建立起總體性社會福利和政策形態。至1956年，隨著計劃經濟體制的基本建成，我國走出了一條一手抓經濟生產、一手抓社會事業建設的社會發展新路徑。社會事業由國家興辦，不區分特定對象的總體性公共服務制度初步建立。以各項社會事業內涵為依托，在城市快速建立起國家統一供給的社會福利和社會政策形態，這就是機關和企事業單位的社會服務和單位福利。在農村，國家實施了五保制度，推廣合作醫療制度，有效回應了廣大農民的基本醫療和保健需求，被世界衛生組織譽為“發展中國家群體解決衛生經費的唯一范例”。

改革開放取得的巨大工業化成就推動了經濟和社會各項制度重構，初步建立以社會保障為核心的發展性社會政策體系。

1978年開始的經濟改革，為生產要素、特別是勞動力市場化帶來了社會大流動，有力激發了我國社會政策的變革和轉型。

積極推行以退休、退職、安置等為主要措施的各類社會政策。改革形成史無前例的社會大流動，為社會政策重構創造了政治、經濟和社會條件。1978年以后，國務院先后頒布了《關于工人退休、退職的暫行辦法》、《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關于軍隊干部離職休養的暫行規定》（與中央軍委聯合頒布）等法規，初步建立起了全民所有制企業、事業單位和黨政軍機關、群眾團體職工的退休、退職、安置制度。針對改革開放釋放出的社會流動，通過國家主導和干預、相關各方共同負責的方式制定相應的制度和規定，表現出社會政策的目標和宗旨。

著力打造以社會保險為核心的發展性社會政策體系。繼1991年發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》后，國務院又制定了失業保險條例，并在1992年提出建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障制度，在全面推行勞動合同制的同時，建立企業職工養老保險。同時，社會救助體系開始建立，國務院1999年發布了《城市居民最低生活保障條例》，并于2001年在全國城鎮推行。通過社會福利社會化改革，培育更加廣泛的責任參與主體。全國人大在這一時期先后頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》等多項保護殘疾人、婦女、老年人等弱勢群體和勞動者權益，以及促進社會捐贈事業發展的法律法規。這些法規構成了我國社會政策全面發展的社會責任基礎。

以和諧社會為目標，著力建構以城鄉統籌發展為內涵的一體化社會政策。

黨的十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會的歷史任務，促進經濟社會統籌發展的社會政策越發重要。2003年，以成功抗擊“非典”為政策優化的時間窗口，黨和政府啟動了頂層設計，修正了在教育、衛生和住房三大社會政策領域的過度商業化、市場化、非國有化的改革實驗，以強有力的國家主導原則推動一體化的社會政策體系建設。同年，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》開始實施，標志著我國社會政策擺脫了傳統行政化管理方式，政策對象的人身自由和服務權利得到尊重，國家主導形式和以人為本內在價值在社會政策實踐層次實現統一。2010年10月出臺的《中華人民共和國社會保險法》，強調了國家的主體責任，保障公民在相關條件下依法獲得國家和社會給予的物質幫助的權利，這是我國社會政策法治化建設中的又一個里程碑。

建立城鄉居民醫療救助制度，全面完善城鄉居民基本醫療保障制度，為城鄉全體人民身心健康提供可持續制度支持。2003年1月，國務院引導、多部委聯合推動了以大病統籌為主的新型農民醫療互助共濟制度。新型農村合作醫療由政府組織、引導并提供財政支持。2007年7月，國務院開始試點并逐步推開城鎮居民基本醫療保險，為職業體系之外的城鎮少年兒童和其他非從業城鎮居民參加基本醫療保障打開制度之門。該制度打破了以雇主為中心的工業化范式，形成了以參保人為中心的社會保險的新范式。至此，我國基本實現了建立覆蓋城鄉全體居民醫療保障體系的目標。

全面完善農村社會保障服務，逐步建成統籌城鄉社會發展的一體化社會政策體系。2001年，國務院開始推行“兩免一補”（免雜費、免教科書費、補助寄宿生生活費）的資助政策，為農村貧困家庭兒童接受義務教育提供國家支持。2006年，全國人大通過《義務教育法》，義務教育經費納入公共財政保障，九年制義務教育在城鄉得以真正全面實現。2006年3月起實施的《農村五保供養工作條例》，從制度上保證了對農村無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人或者未成年人的生活供養。2007年7月，國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，保證農村居民的最低生活，實現了農村社會福利政策的跨越。2009年9月，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，探索建立社會統籌與個人賬戶基本形式，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，走出了一條中國特色的農民社會保險模式。經過社會政策體系的連續建構，我國已經將城鄉居民整體納入基本齊全、服務有效的現代社會福利和保障體系。

以人民福祉為中心，建構以發展成果全民共享為特征的新時代包容性社會政策。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，統籌做好教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生等各領域社會工作，并且特別強調社會政策要起到托底的作用。

實施精準扶貧，為全面建成小康社會攻堅克難。改革開放以來，6億多人脫貧，中國成為全球首個實現聯合國千年發展目標貧困人口減半的國家。2015年11月，中共中央政治局審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。在系統工作方案中，“著力加強教育脫貧”、“開展醫療保險和醫療救助脫貧”、“實行農村最低生活保障制度兜底脫貧”等社會政策措施將發揮不可或缺的作用。

建構基本公共服務體系，完善制度性包容機制。2014年2月，人社部、財政部印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，標志著我國社會政策為加快建設覆蓋城鄉居民的統一性社會保障體系邁出關鍵性一大步。2017年3月，國務院發布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，向全社會承諾了包括公共教育、勞動就業創業、社會保險等八個領域81個項目的基本公共服務清單，保證全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務。國家基本公共服務制度以基本公共服務為載體，是國家保障全民基本生存發展需求的制度性安排。

黨的十八大以來，我國大幅提高社會政策實施標準，不斷織密民生網。不斷提高城市和農村最低生活保障平均標準。建立全球最大的全民基本醫療保障體系，城鄉居民參保率穩定在95%以上，城鄉居民基本醫保人均財政補助標準由2012年的240元提高到2017年的450元。另外，教育事業、保障性住房建設扎實推進，養老金水平連年上漲。

維護最廣大人民根本利益是新中國70年社會政策變遷貫穿的一條主線，是我們制定激勵性社會政策的有效原則和依據。制定社會政策還要繼續按照習近平總書記所要求的，“把人民放在心中最高位置，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”。

（作者：中國社會科學院社會發展戰略研究院研究員）