京津冀協同發展背景下人才政策評估與反思

劉亞娜 董琦圓 譚曉婷

摘 要：京津冀協同發展是一項重要的國家戰略，人力資源是其支撐性條件之一。從政策工具視角對2013—2018年京津冀三地政府出臺的區域和地方性人才政策文本進行內容分析，剖析政策目標導向及政策工具類型、數量、內涵等差異?；赬、Y的二維分析框架，對應京津冀協同發展與人才一體化建設要求，從提升人才質量、擴大人才規模、加強人才流動、促進人才效益四個維度，反思三地人才政策實施規律、模式策略與創新機制，評估京津冀人才政策的工具運用與選擇偏好。應契合京津冀協同發展的目標，基于“強主導、重定位、深優化、力創新”的路徑完善京津冀三地人才政策，在協同發展視角下進行適應性的策略調整。

關鍵詞：京津冀;協同發展;人才政策;政策工具

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2019）05-0047-12

京津冀協同發展旨在實現優勢互補、互利共贏及區域一體化。2019年1月習近平在京津冀考察調研，強調要從全局的高度和更長遠的考慮來認識和做好京津冀協同發展工作[1]。人才在一個國家或地區的經濟發展中起決定性作用，是京津冀協同發展戰略落地的重要推手和根本保障。自2013年以來，國家及京津冀三地陸續出臺了一系列政策，對人才激勵、培養與發展等起到了積極推動的作用。本文基于政策工具的分析視角，對京津冀三地人才政策進行梳理和分析，評估其政策目標及工具策略的差異，提出優化策略的建議。

一、文獻回顧與相關理論

京津冀三地資源稟賦和經濟、文化等發展水平存在差異，區域協同治理有助于縮小地區差距、實現互惠共贏。一方面，學者們圍繞京津冀協同發展探討協同治理理念、動力及機制。由于治理理念缺失，區域政府間的協同治理面臨動力不足及意愿分野、權威依賴等現實阻礙[2]，導致治理動力機制出現引力有限、壓力失衡、推力不足、阻力偏大等問題[3]。在“三地四方”背景下，發揮創新機制對于增強市場應變能力和內在發展動力具有深刻意義[4]。中央政府主導、平衡區域協調、多元驅動網絡的治理[5]，“四位一體”區域治理[6]，及基于國外經驗構建的參與主體—治理手段—協調機制[7]等，為治理模式與協調體系的構建提供了參考。另一方面，學者們廣泛關注京津冀的節能減排、教育、養老服務、農業、科技金融、公共服務等領域，認為京津冀協同發展已經在交通一體化建設、環境聯防聯治、產業協同等方面取得了顯著成效[8]。

京津冀人才一體化是重要的研究課題。由于三地人力資源構成在學歷、年齡、社會創造力、工資水平等方面存在較大差異[9]，加之行政壁壘與人才市場分割等因素[10]，人才一體化的整體進展并不理想。有學者提出構建多方面、多角度的系統化合作機制，輔以全面的政策保障以促成京津冀人才一體化發展的新格局[11];或探索建設人才特區，從理念、載體、制度、環境等層面實現人才的科學配置與效用最大化[12]。人才政策是配置人才資源、提高人才素質、優化人才結構的重要手段[13]。學者或探討國家人才政策的演進與發展[14];或通過實證研究發現制約地方人才政策發揮效能的差異性不足、協調性不夠、均衡性不高、時效性不強等關鍵因素[15];或對科技人才政策、高端人才政策、海外科技人才政策等不同類型政策進行內容解析;或剖析具體地區及城市人才政策問題及完善對策;或指出不當人才政策的潛在風險，提出借助人才政策工具[16]、加強人才管理服務[17]、優化人才發展環境[18]等政策建議。此外，量化研究成果日益增多，如廣東省科技創新人才開發政策研究[19]、人才引進政策效應評估等[20]。

政策工具被較為廣泛地運用在政策科學的研究中。學者在工具分類、選擇、評價和機制創新等內涵闡釋與理論建構方面做出了積極探索[21]。一方面，著力于政策工具的應用研究。如從政策工具的強制、協同與整合程度分析京津冀大氣污染治理政策工具的變遷[22]，探討學前教育政策工具選擇的演變、特點及影響因素[23]，關注醫養結合政策工具在選擇與構建中的問題等[24]。另一方面，基于內容分析法，以政策工具為視角分析不同領域政策文本的特征與發展。如養老服務業政策[25]、公共文化服務政策[26]、京津冀和長三角地區在科技成果轉化政策中的政策工具演進差異等[27]。

綜上，當前圍繞京津冀協同發展的研究不斷深入。在人才政策方面，有分析我國及地區的政策及其績效的研究成果，但尚無具體分析京津冀三地人才政策的內容并從協同發展的角度思考人才一體化及協同適應性、匹配度的成果。本文采用內容分析法，構建政策工具分析框架，對政策文本進行編碼、梳理與歸類分析，從“政策目標—政策工具—人才一體化—協同發展”的技術路徑來評估檢驗政策，剖析政策體系存在的不足，為在京津冀協同發展背景下利用和發展好人力資源提出協同導向的政策優化策略。

二、研究方法

基于政策工具的分析視角，本文采用內容分析法，選取2013—2018年京津冀三地政府出臺的區域或地方性人才政策文本，對人才政策內容進行客觀、系統和定量描述，分析所含的信息及其變化規律。

（一）研究框架

本文采用X、Y二維分析框架（參見圖1）。剖析不同類別的政策工具類型、內涵及特點，發現問題及規律，評析三地不同的工具選擇及偏好，進而基于政策目標維度，對應分析十二種政策工具，開展聚類分析并比較差異。

X維度是政策工具。政策工具是決策者用以實現政策目標的手段和方式，包括一系列機制、手段、方法與技術，是政策目標與政策結果之間的紐帶和橋梁[28]。學者們按照不同的標準對政策工具進行了分類：按照“強制—志愿”標準分為強制性工具、混合性工具、志愿性工具[29];根據政策工具的作用機理在強制性工具和志愿協議的基礎上，強調市場工具和信息裝置的作用[30];或分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段[31]。羅斯韋爾（Rothwell）和澤貝爾德（Zebveld）關于環境型政策、供給型政策和需求型政策的劃分得到了較為廣泛的應用[32]。本文借鑒了該種分類并參考了李曉園 [33]、李東升[16]、楊艷[34]等的研究成果，將人才政策分為對人才政策產生影響的環境型、推動人才政策調整與發展的供給型以及拉動政策發展的需求型三種類型（參見表1）。

Y維度是政策目標。主要包括四個維度：一是人才質量，主要指人力資源不僅應具備專業知識及扎實的技能，還應具有社會責任感、創新精神與能力;二是人才規模，主要指地區發展所

需的人力資源數量與結構;三是人才效益，主要指人才資源在使用過程中所創造的全部價值;四是人才流動，主要指人力資源的有序流動和合理配置，通常包括流入和流出，本文主要從“人才引進”和“海外人才機構”兩個方面來考查。

（二）政策文本選擇

按照地區和時間順序對人才政策進行人工編碼①（參見表2）。

（三）政策文本總體情況

人才政策是指與人才管理工作直接相關的法規、意見、辦法、通知、規劃及措施等政策文件。本文運用《中國法律檢索系統》（北大法寶）以及京津冀三地的政府網站，以“人才”為關鍵詞進行標題檢索，收集京津冀三地2013—2018年由地方人民政府、財政局、教委、科委、知識產權局等部門單獨和聯合頒布的與人才有關的政策共計268項，其中北京72項、天津128項、河北68項，在對收集到的政策文本進行嚴格的篩選和剔除后剩余227項，其中北京64項、天津107項、河北56項（參見表3）。

從政策文本數量來看，三地總體上均呈現出先升后降的態勢，2015年三地人才政策文本數量均為最多，2018年最少。北京每年的政策文本總量相對均衡，沒有大的波動。天津先升后降，在2015年和2016年出現峰值。河北2014年后有所增加，但2017年和2018年明顯減少。

三、工具運用與選擇偏好：京津冀人才政策文本評估與分析

人才政策的十二種政策工具形成了三大工具箱，契合三地不同的經濟、文化、傳統等，政策工具的組合搭配呈現出京津冀三地不同的特質。

（一）三地人才政策目標

一方面，人才政策目標呈現出的狀態與規律反映了三地不同的政策理念和宗旨，也在一定程度上體現了三地在京津冀格局中的不同定位與各自發展的環境。北京人才政策的目標相對均衡，在注重人才質量提升與人才效益發揮的同時，對人才規模和人才流動的政策目標有一定程度的控制。與之相適應，從其匹配的政策工具可以看出，人力資源的規模不是其發展的主要方向，流動層面也更多地體現在對人才的引進，尤其是高端人才、海外人才及契合首都定位的專業化人才的引進，同時，注重對本地人才的激勵、開發與利用。天津人才建設目標之一是追趕北京，努力提升人力資源的質量，更好地服務于天津的經濟、文化及社會建設等，因此，提升人才質量的目標最為顯著，人才規模和流動目標的比重相當。受地理、社會、經濟等條件限制，河北在人才引進和流動方面存在一定的局限，規模和流動的目標最不明顯，主要關注人才質量與人才效益，這與其政策工具中供給型工具占比大的情況是一致的（參見圖2）。

另一方面，三地人才政策目標明確性存在差異。目標是否明確，在很大程度上決定著政策是否具有清晰有力的導向功能。北京的文本目標表述較為明確。如文本1-47《中共北京市委關于深化首都人才發展體制機制改革的實施意見》指出，“通過深化改革，到2020年，在首都人才發展體制機制的重要領域和關鍵環節上取得突破性進展，與首都作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心城市戰略定位相適應的人才發展治理體系基本建立”。相比之下，河北和天津的文本目標不甚明確。如2-24《市委組織部市人力社保局關于開展2014年天津市人才服務月活動的通知》指出，“為進一步提高人才服務水平，優化人才環境，引導企業和各類人才為美麗天津建設貢獻力量”;3-3《關于申報河北省2013年高層次創業人才項目資助的通知》指出，“為深入實施人才興冀戰略，更好地為建設經濟強省、和諧河北服務”。其中“美麗天津”和“和諧河北”概念較為寬泛，影響相關政策舉措在具體操作中的對應性和有效執行。

（二）三地人才政策工具類型、權重及內涵

一方面，從政策工具的類型分布及數量權重來看，北京的三類政策工具較為均衡，天津的供給型政策工具居多，河北的需求型最不明顯（參見圖3）。

另一方面，三地對政策工具的運用也不同（參見表4和圖4）。在供給型政策工具中，人才培養在三地中均占比最高：北京24項，占比3934%;天津73項，占比6887%;河北18項，占比3750%。就需求型政策工具而言，北京的人才管制舉措最為突出，有27項，占比5094%，天津則注重人才引進，河北沒有突出的側重點。就環境型政策工具而言，策略性措施數量多、占比大。北京在注重培養與引進的同時加強人才管理，其具體舉措除法規管制之外，還多體現為策略性措施。天津側重人才培養和引進，既注重人才的數量又注重質量，但在知識產權、稅收金融方面的力度明顯不足。河北注重人才培養，注重資金投入與策略性措施的匹配，但產學研合作、海外機構、人才管制措施等方面明顯不足，2017年才出臺首個國外人才引進舉措。

（三）三地人才政策的實施規律、模式策略與創新機制

1.人才質量目標：注重人才培養+協作基地建設+創新產學研合作

第一，在人才培養層面，三地須進一步深化全方位、多領域的協作，以培養多層次人才，為協同發展提供動力支撐。落實和推進京津冀協同發展，首要是促進三地人才的均衡發展。在此目標指導下，三地應突破傳統范疇及領域的局限，梳理各自在人才培養方面的特點、優勢、需求及可能存在的功能重疊和沖突，同時，厘清中央、區域、各地、各部門等在人才協同發展中的責任。三地在人才培養的理念、舉措、領域、層次等方面還存在較大差異，未來在實現優質資源共有、共享的同時須進一步拓展多領域、多層次的交叉與協同的人才培養。

一方面，注重多領域、全面的人才培養。從政策文本來看，北京有完善的制度及政策頂層設計，同時匹配有切實可行的行業規范。換言之，既有宏觀指導性政策，又有具體的執行舉措，人才培養涉及多個領域，包括法律、教育、農村、體育、科技創新領域等，并出臺相關指導性文件。例如，1-3《首都法學法律高級人才庫入庫人才管理辦法》提出“為充分發揮首都法學、法律人才的作用，為首都法治建設提供強有力的人才保證和智力支撐，建立首都法學法律高級人才庫”;1-11《北京市民政局關于開展農村社會工作人才隊伍建設試點的通知》指出，“為推動我市農村地區、城鄉結合部地區、農轉居等各類涉農地區的社會工作專業人才隊伍發展，開展農村社會工作人才隊伍建設試點”。相較而言，天津與河北的指導性政策偏多，實施細則和配套少。雖然人才培養的文本數量多、占比高，但多為常規型、事務型、指導型政策文本，且同質性高、領域覆蓋面窄。例如，自2013年以來，天津每年度都會頒布會計領軍人物計劃，共計37個，文本量占比35%，但文本內容變化小、重復性表述多。河北人才政策中涉及中醫藥主題的文本有11個，涉及地震的文本有3個。河北的人才培養、教育設施及資源等比京津地區薄弱，更需要加強復合型、應用型人才的深度培養，同時伴隨產業升級與發展，開展更具目標性和針對性的人才培養。

另一方面，探索人才改革，注重多層次人才培養。北京充分發揮優質教育資源優勢，多項舉措推進資源共享，不斷創新人才培養新模式，不僅有面向海外高層次、科技創新、高端領軍人才層面，也有面向基層職業技術類、農村社會工作的類型。自2015年以來，北京出臺了貫通、雙培、外培、實培計劃等多項政策。天津與河北在人才培養方面有持續性跟進，如天津的“131”創新型人才培養工程、河北的“三三三人才工程”等。從文本來看，天津的地方特色鮮明，形式較為固定。此外，天津還著眼于專業技術人才和高技能人才的培養，河北也涉及高層次創業人才，如3-2《關于申報河北省2013年高層次創業人才項目資助的通知》等。

第二，在基礎建設與產學研合作層面，三地協作建設人才培養基地，開展多樣化、創新性產學研合作空間大。建設人才培養基地、開展多形式的產學研合作旨在實現教育、科研與產業的資源優勢互補，提升理論與實踐兼備的復合型人才培養質量。三地在這一方面投入力度不同、廣度與深度存在差異，未來在基地建設、產學研合作方面的空間較大。

一方面，人才培養基地內涵建設不同。北京的人才基礎性建設投入大，相關文本13篇，占比最高。近幾年來，北京不僅遴選和建立了一批人才培養基地，還在此基礎上探索帶動學科、專業發展及高端人才創業基地建設等。天津集中在人才培養基地、檔案教育基地等領域，如2-34《2015—2017年天津市檔案人才教育培訓規劃》指出“提升檔案培訓學校硬件水平及檔案教育師資隊伍建設”。河北則集中在人才培訓和實訓、繼續教育、職業技能、公共實訓基地等方面，如3-44《中共河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳關于提高技能人才地位的若干意見》中指出，“每年繼續支持5個國家級、10個省級高技能人才培訓基地和5個國家級、10個省級技能大師工作室建設”。

另一方面，三地都積極開展了較為豐富的校企合作。北京加強高校與企事業單位的合作，建設校外人才培養基地及國際交流合作、國內外聯合培養基地等。例如，1-33《北京市教育委員會關于公布北京高等學校市級校外人才培養基地項目驗收結果的通知》指出，“增強校企合作的深度和廣度，豐富合作內涵，完善質量監控和評價體系”。天津對接企業，利用高校資源，搭建合作平臺，進行技術攻關、骨干帶培，新建一批高技能人才培養基地。河北有2篇文本涉及產學研，如3-44《中共河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳關于提高技能人才地位的若干意見》提出，“依托企業、院校、高技能人才培訓基地、職業技能公共實訓中心開發高端專項職業能力項目”。

2.人才規模與人才流動目標：資源優化配置+合理流動集聚+暢通海內外合作

第一，為有效擴大人才規模，應進一步完善旨在推進區域人力資源結構優化與合理配置的政策。三地人才規模的政策目標均不顯著，注重控制與增長的平衡，文本匹配少，表現在有限制、有條件地控制人才規模，人才發展主要關注高質量的人力資本，而不是數量上的擴張。北京的相關政策文本有6篇，如1-6《2013年度北京市引進海外高層次人才專項計劃》提出“緊密圍繞全市科技創新與產業發展的需要，有針對性地延攬海外高層次人才”，“全市每年引進200名左右海外高層次人才”。天津相關文本有17篇，河北有4篇。天津指出要抓住京津冀協同發展機遇，加快集聚高層次人才。工作目標是自2015年起，通過3年努力，全市高層次人才總量由75萬人增加到9.5萬人，增長27%。

第二，在人才引進方面，政策須進一步跟進以實現區域內人才要素的自由流動和合理的人才集聚。人才流動既是社會生產力發展的客觀要求，也有利于調整人才的社會結構、充分發揮人才潛能、提高人力資源的使用率。京津冀協同發展背景下的人才一體化，就是要通過聯合引才、多向流動優化人力資本的配置。然而，當前三地間的人才流動不足，人才使用、人才集聚等方面還存在體制機制等障礙。在人才引進方面，三地政策理念及導向存在較大差別，需要在協同發展的格局中創新人才引進政策與機制，采取可行的、有針對性的措施引進特殊、高端和急需人才，并根據人才的不同特點、專長和優勢，提供不同的發展平臺和機會。北京主要傾向于構建具有國際競爭力的人才開發機制，實行更具競爭力的海外人才引進舉措，不僅人才層次高，如海聚工程，而且為吸引外籍和海外高端人才完善了公共服務和一系列策略性措施，彰顯國際化的視野。其涉及人才引進的相關文本有11篇，占比最低。天津既關注人才培養，又著力于人才引進，涉及人才培養的政策文本有73篇，占比6887%，涉及人才引進的有20篇，占比4167%，在三地中占比最高。受制于地域環境、總體經濟發展狀況等因素影響，河北在人才引進方面存在一定困難，加之政策優勢不大，對人才吸引力不足，且沒有具體的領域、層次、數量及相關要求、措施等，涉及文本有4篇，只有1篇提到“外國人才”，如3-43《中共河北省委、河北省政府關于加強新形勢下引進外國人才工作的實施意見》指出，“著力擴大引進外國人才規模，切實提高引進外國人才質量”。

第三，在海外人才機構發展方面，須借鑒開放靈活的機制，暢通海內外合作，促進地區間的資源共享。從政策文本看，北京有4篇，主要探索建立海外人才供需精準對接機制，發揮外事、僑務、外專、海外人才服務機構等渠道作用，建立海外聯絡機構與協同運行機制②。天津有9篇，內容涉及創新海外高層次人才引進模式，探索在全球范圍內設立一批天津市海外人才工作站。河北只有1篇，3-44《中共河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳關于提高技能人才地位的若干意見》指出，“深入開展技能合作交流。引進國外優質職業教育資源，推動我省職業技工院校、大型企業與德國、瑞士等國家知名職業學校、知名企業合作共建特色院系或專業”。相較而言，北京、天津在海內外合作方面成功的經驗較多，河北可以因地制宜地學習，同時，地區間應更大程度地推進資源共享，綜合有效發揮人才效益。

3.人才效益目標：有效政策激勵+規范人才管理

第一，在環境型政策層面，三地多措并舉，政策激勵性功能凸顯。有效的政策激勵能激發創新活力，通過資金投入、稅收金融、知識產權、公共服務、策略性措施等完善人才服務保障。在尊重人才、維護人才合法權益的同時能激勵人才效能發揮，也能營造合作共贏的人才發展環境。

一方面，操作性強的支持與激勵措施，具體明確的經費支持、資金投入和補助、獎勵等措施，對政策適用群體能形成較強的引導。北京涉及人才資金投入的文本有11篇，如1-13《北京市優秀人才培養資助實施辦法》指出，“為青年骨干個人提供不超過10萬元資助經費，為青年拔尖個人提供20-80萬元資助經費，為青年拔尖團隊提供200-300萬元資助經費，為人才工作集體項目受資助單位提供10-50萬元資助經費”。天津有相關文本12篇，河北有17篇，如3-54《河北省人力資源和社會保障廳關于開展2018年度河北省“三三三人才工程”人選選拔工作的通知》指出，“在四年培養期內，由省財政為一層次人選每人每月發放300元、二層次每人每月發放200元工作津貼（免征個人所得稅）”。在稅收金融方面，北京實施了如給予股權等激勵辦法，河北則提到了獎金部分的稅收減免措施。

另一方面，在公共服務和策略性措施方面，三地具有不同特點。公共服務包括住房、社會保險、子女入學教育、落戶、醫療、創業服務等。北京相關政策較為全面，有13項，占比最高，達2131%，如1-59《北京市農村工作委員會、北京市教育委員會、北京市科學技術委員會等關于推進北京市種業人才發展和科研成果權益改革工作的若干意見》指出，“鼓勵科研單位和種子企業積極吸引集聚海內外高層次人才，對符合政策規定條件的高層次人才，在引進落戶、義務教育入學等方面給予支持”。在策略性政策方面，北京舉措多且切實服務實踐需求，既有規范的組織機構，又附有詳盡的工作要求和具體的責任單位。如1-59北京市人民政府印發《關于優化人才服務促進科技創新推動高精尖產業發展的若干措施》的通知（京政發〔2017〕3號）指出，“鼓勵海外人才來京發展。探索建立高層次海外人才擔任事業單位性質的新型研發機構和民辦非企業單位法定代表人制度”。河北的45項環境型政策文本中，策略性措施有32項，占比7111%，天津有37項，占比8222%，相較而言，兩地的文本闡述較為抽象，政策系統性、綜合性、引導性不足，內容略顯松散，可操作性不強。

第二，在人才管制層面，三地須統一和完善規范化全流程的人才管理。在推進區域人才一體化建設進程中，統一規范的人才管理是必要的制度規范。北京的人才管制政策文本為27項，占比5094%，在三地中最高，在注重人才激勵、服務的同時，也注重人才評估、監管等規范的人才管制，強調績效，并制定了一系列考核評價規范。如1-13《北京市優秀人才培養資助實施辦法》明確規定：“受資助人所在單位黨委（黨組）人才工作部門負責對受資助人及項目進行日?？己斯芾?。項目結題須經歸口推薦單位黨委（黨組）批準，并將結題報告和有關成果材料報市委組織部備案”;“對違反學術道德和職業操守產生惡劣影響，以及有違法違紀行為的，將取消相關待遇，構成違法的，按照相關法律法規處理”。天津、河北的政策多為一般性概括，少有具體的監管辦法，人才管制強度低，措施不明確。如3-31《河北省中醫藥管理局關于組織全省優秀中藥人才培訓暨開展全國中藥技術傳承人才年度考核的通知》規定：“年度考核結果采用定量與定性相結合，60分以上為合格，不滿60分者為不合格，年度考核不合格者，將予以退出?！?/p>

四、京津冀協同發展背景下人才政策

發展路徑思考? 人力資源作為區域發展的第一資源，對實現京津冀協同發展至關重要?！毒┙蚣饺瞬乓惑w化發展規劃（2017—2030年）》提出2030年基本建成“世界高端人才聚集區”的發展目標及13項重點工程，以打造區域人才一體化發展共同體。當前，京津冀地區雖在地理上緊密相連，但由于城市發展定位、經濟發展基礎水平和條件、行政區劃、政策保障等方面的差異，區域人才發展及結構不平衡。契合京津冀協同發展的目標，成功地運用政策工具，可以實現價值理性、制度理性和工具理性的自洽與耦合。應基于“強主導、重定位、深優化、力創新”的路徑完善京津冀三地人才政策，在協同發展視角下進行適應性的策略調整。

（一）強主導：人才規劃和政策機制，加強黨對人才工作的領導

發展是第一要務，人才是第一資源。黨的十九大報告強調，要堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，實行更積極、更開放、更有效的人才政策，讓各類人才的創造活力競相迸發。習近平指出，黨管人才主要是管宏觀、管政策、管協調、管服務，既包括規劃人才發展戰略，制定并落實人才發展重大政策，還包括協調各方面力量形成共同參與和推動人才工作的整體合力③。從政策文本看，由黨委牽頭或聯合發布的文件，較其他政策效力大且文本質量高，不僅政策目標表述清楚，而且政策工具規范性強。三地政府在協同發展背景下應切實樹立和落實科學人才觀，增強人才規劃的針對性和可操作性，發揮人力資源在區域建設中的基礎性作用。

（二）重定位：明確城市發展定位，完善區域人才政策

一方面，完善區域人才政策的頂層設計?！毒┙蚣饺瞬乓惑w化發展規劃（2017—2030年）》提出人才建設“三極”：圍繞全國科技創新中心建設，把北京打造成創新型人才聚集中心，形成京津冀原始創新人才發展極;圍繞全國先進制造研發基地建設，把天津打造成產業創新人才聚集中心，形成京津冀高端制造人才發展極;圍繞河北省轉型發展需要，發揮雄安新區創新發展示范作用和石家莊承接轉化帶動作用，形成京津冀創新轉化人才發展極。近年來，國家為積極推進京津冀區域發展制定了一系列政策，如建立北京中關村高科技產業園、天津濱海新區、河北雄安新區等。區域人才政策須進一步加強頂層設計，打破“自掃門前雪”的思維定式，利用政策優勢，廣泛吸引人才，實施人才引進、流動、評價、激勵、合作等機制的統籌化改革。

另一方面，三地結合自身需求，明確城市發展定位，聚焦人才建設工作重點。人才建設與城市的功能定位息息相關，良好的政策又是推動人才建設的重要因素。作為政治、經濟、科技創新、國際交往中心，北京具有明顯的資源優勢，人才政策可以側重高端技術、教育等領域;同時，北京的首都功能定位及城市發展基礎，可以在區域發展中起到一定的引領和示范作用，在以多種方式引進、培養、使用人才的同時應加強輻射和帶動能力，幫扶津冀發展。天津具有較強的研發轉化能力，在人才引進和培養雙驅動之下，人才政策可以更具有地方特色;政策文本集中于各行業會計類人才培養，可以基于地緣優勢開發這一類人才的新領域。河北具有產業的資源條件，產業轉型可以帶動和更新人才發展;政策文本較集中在中醫藥發展、地震科技及農村人才等方面，可以依據資源優勢，契合河北的發展基礎和農村資源的有效利用，實現人才開發與建設的新突破，同時，應重點關注人才培養，有效促進人才流動，完善政策以吸引人才。

（三）深優化：優化政策協同與全流程人才管理

一方面，不斷打破區域及行政壁壘，打破屬地化管理的桎梏和體制機制障礙，加強政策擴散與創新，構建起人才發展的治理體系。以雄安新區建設為人才發展引擎，三地加強聯系、溝通與合作，整合人才合力，以協同環境凝聚人才、用機制激勵人才、用法制保障人才。為增強政策開放度，可以逐漸探索并增加區域間政府的聯合發文，增強政策間的協同性及政策效力。

另一方面，人才建設包括選、育、用、管等多個環節，需要完善跟蹤與落實機制，加強人才管制與激勵。當前，京津人才虹吸效應與人才輻射效應不均衡，人才流動具有顯著的地域性特點。京津國企的外遷、北京城市副中心及雄安新區的建設，能帶動一定范圍內的人才向河北及周邊地區流動。以京津冀一體化建設為契機，在人才管理方面，應盡快建立起在區域內人才“引得來、留得住、用得妥、流得順、管得好、出得去、績效優”的全流程管理模式和共享機制，促進人才效益的發揮。

（四）力創新：人才建設專業化、專門化與技術化

一方面，探索建立人才建設專業委員會。該委員會實行區域間的聯席制度，共商制定區域人才政策，并建立日常聯系機制，切實推進協同發展;創新管理，以才引才、以才薦才、以才育才，制定不同層次的人才評定、培養、選拔、考核、激勵、服務等機制，加強人才流動及合理化開發利用;積極總結各地人才特區建設的經驗，在一定的政策領域和空間范圍內，建設多層次、多類型、專業化的人才特區;完善政策、優化環境，創新引才引智策略與人才管理、服務措施，解決人才總量不足、高層次人才欠缺、人才結構和分布不合理等問題。

另一方面，利用互聯網和大數據等信息技術建設面向全域的人才資源信息平臺。搜集、整理各地區人才信息，整合區域的人才需求，以統籌區域人才規劃，并構建與社會、經濟發展相適應的人才供給框架及實現合理培養、使用與流動的人才發展的共享平臺。

注釋：

①本文對北京出臺的相關政策編碼為1-1、1-2、1-3……，天津出臺的相關政策編碼為2-1、2-2、2-3……，河北出臺的相關政策編碼為3-1、3-2、3-3……。在每一篇政策文本中提取有關人才政策目標及政策工具的關鍵詞，如人才引進、選拔、培訓、獎勵、產學研等，按照相關關鍵詞在文本中的出現順序進行編碼，如對北京出臺的編碼為1-1的政策文本，將其涉及相關關鍵詞的段落或語句按照順序編碼為1-1-1、1-1-2……。表2選取了京津冀三地出臺的部分政策文本進行舉例說明。

②參見中共北京市委：《中共北京市委關于深化首都人才發展體制機制改革的實施意見》，https：//www.lawxp.com/statute/s1770351.html，2016年6月13日。

③參見中共中央辦公廳：《關于進一步加強黨管人才工作的意見》，http：//www.gov.cn/jrzg/2012-09/26/content_2233780.htm，2012年9月26日。

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