關于國家與鄉村社會關系的變遷過程研究

摘要：列寧曾言：“在社會科學問題上有一種最可靠的方法，……那就是不要忘記基本的歷史聯系，考察每個問題都要看某種現象在歷史上怎樣產生，在發展中經過了哪些主要階段，并根據它的這種發展去考察這一事物現在是怎樣的”。若要研究目前我國國家與鄉村社會的關系，需要重新回到歷史中，去追根溯源，去觀察它的整個變遷過程。在本文中，筆者從制度建構和關系形態兩個方面對傳統時期、近代化時期、人民公社化時期及“鄉政村治”時期的國家與鄉村社會關系變遷過程進行了梳理，以期對今后學者的相關研究有所貢獻。

關鍵詞：國家? ?鄉村社會? ?制度建構? ?關系形態? ?變遷過程

一、傳統時期的國家與鄉村社會關系

（一）制度建構

古代中國的鄉村基層組織是由原始宗法聚落演化而來。自國家產生后，鄉村基層組織便遍布于中原大地。至夏商周時期，鄉村基層組織出現“邑里編制”形態。戰國時期，邑里編制轉變為鄉里制度，并基本定型。秦漢已降，鄉里制度發生了一系列變化，宋朝的保甲制因襲至新中國成立以前。

秦漢時期，鄉里制度以“鄉官制”為特征。秦統一后，郡縣制在全國推行。 除郡、縣兩級正式基層政權，縣以下還設“鄉、亭、里”三級建制。漢承秦制，基層網絡體系更為嚴密，形成了涵蓋“鄉、亭、里、什、伍”的格局。

魏晉南北朝時期，仍然沿襲秦漢的建制，實行“鄉、里、亭”制。此時的鄉里制度仍然以鄉官制為主要特征。唐初，國家構建了“均田——租庸調——戶籍”三位一體的鄉村控制體系，逐漸削弱鄉官的權勢地位，并以免除正役、兵役及雜徭的方式利誘鄉村富裕階層承擔各種色役。至此，鄉里制度的鄉官制特征開始弱化，并逐步向職役制特征轉型。

到宋代，隨著王安石變法的實行，鄉里制度轉變為保甲制度，鄉官制特征徹底轉變為職役制特征。國家開始通過保甲制不斷加強對鄉村社會的控制，鄉里自治色彩日益淡化，鄉和里的地位日益淪落。

無論是鄉里制度還是保甲制度，發揮的主要是征收賦役、維持國家統治的功能性作用。從嚴格意義上來說，此時的鄉村制度并不算是國家控制鄉村的有效工具。即使有控制的成分在其中，控制效果也是及其微弱的。在歷朝歷代，鄉村社會主要依靠內生權威和內生秩序進行自治。宋朝以前，自治權威掌握在鄉官手中。宋朝以后，自治權威開始逐漸轉換至宗族首領、紳士等鄉間名流手中。在這種制度安排下，國家與鄉村社會呈現的是一種“二元分離，皇權至上”的關系格局。

（二）關系形態——“二元分離，皇權至上”

關于傳統時期國家與鄉村社會的關系形態，學者是存在很大爭議的。一方學者認為傳統時期國家與鄉村社會是彼此分離的，傳統時期國家行政機構設置只到縣級，縣級以下則是由宗族、鄉紳統治的地方“自治”共同體。最典型的就是“國權不下縣”的說法。費孝通先生也指出，“傳統的皇權政治軌道只能鋪設到縣衙門口就停了，并不到每家大門前或者大門內的”。而另一方學者則多通過對縣級以下傳統鄉村社會治理機構的考察，對“國權不下縣”的說法做出反駁。他們認為雖然正式的政權組織只是設置到縣一級，但是皇權的觸角還是借助一系列的縣以下的制度設置延伸至鄉村的每家每戶。在他們看來，皇權對鄉村社會實行了集權化控制，并不能說“皇權止于縣政”。兩種說法均是有道理可言的，不僅在于雙方都有各自的理論支撐，而且因為國家與鄉村社會關系本身就是不斷發展變遷的，相應的制度安排也是不斷發展變化的，比如鄉里制度和保甲制度對于鄉村社會的控制成分就有所不同。

在筆者看來，傳統時期國家與鄉村社會形成了一種“二元分離，皇權至上”的關系格局?！岸蛛x”指的是國家存在以皇權為中心的官僚體系和以內生權威為中心的鄉村自治體系兩個不同的系統?；蕶鄬τ卩l村社會的控制以征收賦役、維持社會統治秩序為主，在滿足這兩項基本需求的前提下，國家一般不直接干預鄉村社會的生活。鄉村社會更多的是處于一種“自治”狀態，依靠宗族規則和鄉規民約等自生自發秩序進行自我管理和服務?！盎蕶嘀辽稀敝傅氖青l村社會的自治是以臣服于皇權為前提的，必須在滿足皇權的剛性需求之上才可以謀求其內部的自治空間?！盎蕶嘀辽稀辈⒉灰馕吨鴩覍︵l村社會的有效滲透或者完全控制，而是指鄉村社會必須臣服于皇權，不能企圖推翻皇權官僚體系。

在傳統時期，國家與鄉村社會形成了“二元分離，皇權至上”的關系格局。國家權威止于縣政，縣以下實行鄉村社會自治。鄉里制度、保甲制度等鄉村制度既有效保證了皇權對于鄉村社會的資源汲取，也有利地維護了國家的統治秩序。在這種制度安排下，非但沒有損害鄉村社會的自治權，反而使得鄉村社會的自治色彩更加濃厚。

二、近代化時期的國家與鄉村社會關系

（一）制度建構

傳統封建時期，“皇權止于縣政”，縣級以下實行“鄉村自治”。這樣的制度安排使得清王朝在面對外部殖民帝國入侵和內部此起彼伏的農民戰爭時，難以有效整合和動員整個社會力量。為了擺脫這種制度上的匱乏以及有效控制日益失序的鄉村基層，清末統治者推行了“清末新政”。根據清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》規定，鄉鎮正式成為縣級以下的基層政權組織。盡管清王朝極力推行鄉鎮自治，但其自治權仍然受到地方政權的限制和監督。未及地方自治全面展開，清王朝已滅亡。

辛亥革命后，國民政府繼續推進國家政權建設。1921年7月北洋政府頒布《鄉自治》、《市自治》等條例，在縣級以下設立市、鄉等自治體，并設置議決機關、執行機關和監督機關。1924年，國民黨通過《改進地方自治原則》，明確規定地方制度采用縣、鄉兩級制。1928年9月國民政府首次公布《縣組織法》 ，規定區、村里、閭、鄰為縣級以下的行政組織。1929年將村里改為鄉鎮，1930年則規定10—50 個鄉鎮組成一個區。1934年國民政府行政院頒布《縣各級組織綱要》，綱要規定全國普遍實行保甲制，通過聯保連坐法拘束民眾。1941年頒布了《鄉（鎮）組織條例》，鄉正式成為國家的基層政權。按照規定，國民黨政府將保甲制與鄉鎮自治制度相融合，試圖通過這樣的方式加強對鄉村社會的控制。然而，由于戰亂不斷，鄉鎮政權對村民進行資源榨取，各方利益主體矛盾尖銳，地方自治只能流于形式而無法付諸于實踐。

綜上，近代社會以來，國家政權由縣級向鄉鎮延伸，鄉鎮正式成為國家一級政權組織。在這一時期，保甲制度非但沒有衰弱，反而因為聯保連坐法得到了進一步加強。然而，地方自治最終仍然流于形式，依舊未完成基層政權建設。

（二）關系形態——“政權下沉，鄉村內崩”

近代化時期，隨著國家政權建設的推進，政權機構由縣級延伸至鄉鎮一級，國家權力開始不斷侵入鄉村社會，造成鄉村社會內生秩序開始土崩瓦解 。

“政權下沉”是近代化時期國家政權建設的最突出的特征。這一時期，國家政權機構由縣級延伸至鄉鎮一級。借助于鄉鎮組織的設立，國家權力得以滲透至鄉村基層?！罢嘞鲁痢弊钪庇^體現為兩個方面：一是國家授權的法理型權威取代了鄉村社會內生的禮俗型權威;二是國家開始直面農民，參與鄉村建設。具體展開來，傳統封建時期，“皇權不下縣”，鄉村社會實行“自治”。隋唐以前，鄉里制度以鄉官制為主要特征。那時候鄉村治理權主要掌握在鄉官手中，鄉官一般是鄉村社會的“強謹之人”。宋朝以后，鄉里制度轉變為保甲制度，鄉官制逐步轉為職役制，鄉村治理權逐步轉換至以宗族首領、士紳等為代表的鄉間名流手中。即傳統時期，鄉村社會主要依靠內生權威治理。但是，隨著國家政權建設的推進，保甲長開始由鄉鎮政權委派，族長、士紳等鄉村精英部分被吸納進正式的官僚組織中，原有的地方行政制度開始呈現國家化、官僚化、理性化的特征。由此，國家授權的法理型權威逐步取代了鄉村社會內生的禮俗型權威。另一方面，傳統社會時期，皇權于農民而言更多的是一種文化象征，農民與皇權的直接聯系很少。即使是征取賦役，也是由縣官直接派遣差役下達至一個自治單位，并不會直接下達至每家每戶。在承擔公共責任方面，也主要依賴內生權威來協調。但是，隨著國家政權建設的推進，政府開始直接將義務履行命令直接下達至農民，如繳納賦稅、兵役義務等。同時，政府也開始承擔更多公共責任，比如興辦學校、提倡自治選舉、建立社會救濟制度等。這一時期，國家政權開始侵入鄉村社會，以各種正式的、非正式的方式滲透到鄉村社會。

國家政權的下沉對鄉村社會結構造成了一定的沖擊，使得鄉村社會的內生秩序開始土崩瓦解。首先，國家政權下沉破壞了鄉村社會內生的禮俗秩序。傳統時期，鄉村社會是一個相對封閉穩定的熟人共同體。在這個共同體里，形成了一套以以儒家傳統道德為基礎的具有行為約束力的行為規則，任何違反規則的行為都能夠借助共同體的內聚力得到相應的懲罰。但是，隨著國家政權的下沉，以法理型權威主導的法治秩序與內生的禮俗型秩序產生了沖擊，傳統的禮治秩序受到了現代化法治秩序的挑戰和破壞。其次，以國家權力為主導的法理型權威削弱了以士紳、族長為主導的內生權威。隨著國家權力下沉，法理型權威開始成為鄉村社會的主導權威，原有的內生權威被分散和弱化。其中，相當一部分宗族領袖、士紳等地方精英被國家官僚體系所吸納，轉而成為國家與鄉村之間的“盈利型經紀”;還有一部分地方精英則遷徙鄉外，成為職業精英。隨著內生權威的不斷分散和弱化，傳統鄉村社會的共同凝聚力也開始不斷下降，原有的封閉穩定的鄉村社會結構也不復存在。最后，鄉村社會原有的精英和農民之間的庇護關系日漸式微。傳統地方精英承擔著“提供基本的社區需要，提供保護所需的庇護關系，建立社會領袖之公共身份”的職能。隨著國家法理型權威介入鄉村社會，原有的地方精英或被吸納進政治官僚體系，或外流成為職業精英。傳統地方精英的分散和外流，使得原有的庇護關系變得日漸松散，農民之間也日益冷漠。

總之，隨著國家政權建設的推進，原有的國家與鄉村社會關系出現了結構性轉變。國家權力開始不斷侵入鄉村社會，縣級行政組織開始延伸至鄉鎮一級，法理型正式權威開始逐步取代內生型非正式權威，鄉村社會原有的禮俗秩序和封閉結構遭到破壞。

三、人民公社化時期的國家與鄉村社會關系

（一）制度建構

1958年8月，中共中央在北戴河會議上作出了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，標志著我國正式進入人民公社化時期。

人民公社化是一種高度集權的體制，集政治職能、經濟職能、社會職能于一體。該體制實行嚴格的“黨的一元化領導”原則，下級必須服從上級。鄉公社黨委書記以及村黨支部書記均為各級的“一把手”，他們提名鄉長、公社社長、村長以及大隊長的人選。人民公社下設置生產大隊和生產隊，形成“三級所有，隊為基礎”的治理組織體系。其中，人民公社是在鄉的基礎上成立的，是各項工作的領導機關，包括公社黨委、公社和社員代表大會。公社黨委是事實上的權力機關，對公社事務具有決定權;公社是主要的執行機關，履行鄉政府的職能;社員代表大會則是一個虛設機構，社員幾乎不參與決策。生產大隊相當于原來的行政村，負責征稅、督促生產及公社安排的其它事宜。在生產大隊這一級，設有黨支部和管理委員會，黨支部處于核心領導地位。大隊干部一般是由公社黨委任命的新的鄉村精英，具體負責處理農村事務。他們的權力來源于自上而下的體制授權，而非自下而上的農民認可，因而更容易受到公社的控制。生產隊則相當于自然村，享有生產工具和生產物質所有權，每個農民依據“各盡所能、按勞分配、多勞多得、不勞不得”的原則進行生產?！斑@一時期，人民公社對生產大隊實行的是完全的行政性領導，實質是國家直接對農民的生產、生活進行干預，以完成政治集權條件下對群眾的高強度控制?！笨梢哉f，在這一時期，國家通過人民公社體制實現了對鄉村社會的全方位控制。

（二）關系形態——全能主義

人民公社化時期，國家與鄉村社會關系呈現出鄒讜的“全能主義”特點?！叭苤髁x”指的是：“政治權力可以侵入社會的各個領域和個人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制?！边@一時期，國家權力通過“政黨下鄉”、“行政下鄉”、“政策下鄉”、“法律下鄉”等方式滲透到鄉村社會，實現了對于鄉村社會的全面控制和整合。

人民公社體制最突出的特征是實行“黨的一元化領導”原則。從表面看，人民公社是行政單位和生產單位。實際上，處于核心地位的仍是各級黨組織。在“公社——生產大隊——生產隊”三級行政體制中，分別設有公社黨委、大隊黨支部、生產隊黨小組的基層黨組織系統。公社黨委書記處于領導核心位置，對公社事務具有決策權。在生產大隊一級，黨支部也處于核心地位。只有在生產隊這一層，生產隊長的影響力才相對大一些，但仍然要服從生產隊黨小組的工作安排。這樣，通過政黨組織的層層下沉，原子化的農民得以被整合和動員，中央的政策得以確保被層層貫徹至鄉村機體內部。借助于人民公社體制，國家權力層層滲透至鄉村社會，控制了農民賴以生存和發展的經濟資源、政治資源，農民開始走向集體化生產生活，鄉村社會開始呈現“政治化”特征，國家和社會高度同構。

僅僅有政黨下鄉是不夠的，還必須配以一套完整的執行機構去執行國家意志，這就是“行政下鄉”?！靶姓锣l”包括動員、任務和命令三大主要機制。動員機制是指國家下派工作隊至鄉村社會，由工作隊挑選鄉村內部的積極分子建立基層行政組織，然后由基層行政組織通過動員的形式將國家的行政政策貫徹下去。任務機制是指國家運用政權力量將行政任務層層下壓至鄉村社會，鄉村社會完成行政任務恰恰證明了國家對鄉村社會的滲透和控制。命令機制則是指國家政權利用上下級關系給鄉村社會下達各種命令，要求鄉村社會各級機構必須服從上級安排。正是通過這三大機制，國家政權才能夠確保各級行政組織的正常運轉，才能夠確保國家的意志得以貫徹執行。

此外，國家權力還通過“政策下鄉”和“法律下鄉”兩種形式滲透至鄉村社會，為鄉村社會提供了一套體現國家意志、符合國家權力期望的制度安排。雖然遭到了鄉村社會傳統政策和禮俗文化的抵抗，但是依靠高度集權的人民公社化體制和強大的動員能力，依然形成了一套頗具“官方色彩”的“場面文化”。

總之，國家政權通過“政黨下鄉”、“行政下鄉”、“政策下鄉”、“法律下鄉”等方式，實現了對于鄉村社會的全面控制和滲透。國家權力擠壓鄉村社會，造成國家與鄉村社會高度同構，幾乎不存在鄉村社會。鄉村社會喪失自主性，極大束縛了農民的積極性，阻礙了當時的農村發展。

四、“鄉政村治”時期的國家與鄉村社會關系

（一）制度建構

改革開放初期，由于缺乏適當的激勵機制，廣大農民參與社會主義建設的熱情逐漸降低，“搭便車”現象越來越嚴重，與社會越來越不適應的人民公社體制開始逐步瓦解。同時，家庭聯產承包責任制迅速發展，村莊公共事務、公共物品、社會治安等方面的需求急劇增加。在這樣多重壓力之下，鄉村基層治理陷入癱瘓狀態，出現了“權力真空”。為了彌補鄉村治理的“權力真空”，部分地區農民開始自發探索村民自主治理的道路。由此，1980年廣西宜州合寨村村民自發組織建立起中國第一個村民委員會，開啟了我國村民自治的大門。1998年，《村民委員會組織法》正式開始實施。正式實施的《村組法》在制度文本上發生了兩個重大變動：“一是村委會候選人必須由村民通過預選產生，二是村委會必須由村民直接選舉，村民可以罷免他們認為不合格的村委會干部?！边@種轉變有利于更好地發揮村民自主性，鄉鎮政府越來越難以通過操縱村委會選舉來控制村委會了。

至此，“鄉政村治”治理格局正式形成?！班l政”是指在鄉（鎮）一級設立鄉（鎮）人民代表大會和鄉（鎮）人民政府等組織，并依法行使相應職權，領導本鄉（鎮）的經濟、政治文化和各項社會建設?！按逯巍笔侵膏l（鎮）以下實行村民自治，由廣大農民群眾直接行使民主權利，進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。依據《村組法》的規定，“鄉政”與“村治”之間是指導與被指導的關系。但是，在實際政治運作中，雙方關系依然表現為行政指令型關系。另外，需要指出的是，“鄉政村治”體制下，黨組織依然是農村基層社會的領導核心，鄉黨委直接領導鄉政府工作，村黨支部直接領導村委會工作。

（二）關系形態——“強國家弱社會”

在國家制度供給和農民自發創造力的雙向推動下，鄉村治理格局從高度集權的人民公社體制逐步過渡到“鄉政村治”體制，國家與社會關系也相應地由人民公社化時期的“全能主義” 一元體系重新回歸國家——社會二元體系。

1998年正式頒布實施的《村組法》明確規定了代表國家權力的鄉鎮政府與作為基層群眾自治組織的村委會是“指導與被指導”關系，這就從法律上否定了原來的行政指令型關系，使得國家與社會的邊界有法可循。人民公社時期國家與社會高度一體的結構開始瓦解，國家逐步從鄉村社會退出至鄉鎮一級，將治理權力交還至鄉村社會。村委會不僅成為鄉村社會實行自治的有效載體，而且成為國家與社會之間的橋梁。

但是，由于中國傳統上就是一個中央集權的單一制國家，有著深厚的極權主義傳統，加之我國壓力型體制的存在，“鄉政村治”時期的基層政權與鄉村社會的關系依然呈現出明顯的“強國家-弱社會”特點。具體表現為：壓力型體制下鄉鎮政權異化和村委會的角色沖突使得基層政權與鄉村社會關系失調。壓力型體制下，鄉鎮政權通過一系列堪稱嚴密的科層化治理手段，將村級組織發展為執行官僚意志的“一條腿”。這些控制和干預的手段主要包括：實行村干部目標責任制考核、村干部工資與績效掛鉤、村財鄉管、鄉鎮干部包村制及村干部“坐班制”等。這樣，鄉鎮政權習慣于把村級組織當作自己的下屬機構，采用行政命令的權威手段加以控制，使得法定的“指導關系”被虛置。與此相應，村委會或出于自身利益考量或畏于權威，往往會趨附于鄉鎮政權，尤其在遇到諸如計劃生育、拆遷“釘子戶”等難題時，更需要依靠鄉鎮政權的公共權威作為自己的后盾。由此可見，“鄉政村治”體制依然呈現的是政府主導型的關系。

總體而言，“鄉政村治”時期，我國鄉村治理結構依然以政府為主導，國家與鄉村社會的關系呈現“強國家-弱社會”的總體特點。

參考文獻：

[1]鄧正來，張靜主編.國家與社會[M].浙江人民出版社，1998.

[2]鄒讜.中國二十世紀政治與西方政治學[J].思想家，1989，（01）.

[3]沈延生.中國鄉治的回顧與展望[J].戰略與管理，2003，（01）.

[4]張靜.基層政權——鄉村制度諸問題[M].浙江人民出版社，2000.

（作者簡介：徐鑫，研究生，同濟大學政治與國際關系學院，研究方向城市治理。）