農村資源分配方式、鄉村治理模式與干群關系

王敬　海莉娟　王明剛

摘? ?要：稅費改革是我國鄉村治理模式與農村干群關系發生轉型的分水嶺。稅費改革前，農村資源分配的方式是“自下而上”的調動資源和汲取資源;稅費改革后，農村資源分配的方式是“自上而下”的供給資源和分配資源。不同的資源分配方式形塑不同的鄉村治理模式，進而導致不同的干群關系問題。為了展開這一研究，本文通過陜西關中地區D村村干部與村民進行結構化和開放式訪談，深入了解農村資源分配方式、鄉村治理模式以及干群關系的轉型，揭示農村公共政策執行過程中存在的信息溝通機制失靈、村干部“尋租謀私”、信任滑坡等問題。隨著城鎮化和現代化的發展，傳統的熟人社會的鄉土邏輯發生深刻變遷，主要體現在農村“公私”邏輯的變遷。

關鍵詞：資源分配;鄉村治理;干群關系;“公私”邏輯

中圖分類號：F325.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2019）03-0045-04

一、導論

資源對鄉村治理起到基礎性作用。隨著市場經濟發展以及稅費改革制度的建立，農村資源分配和調動的方式發生了根本性的變化。稅費改革前，農村資源分配方式是“自下而上”的汲取資源，如農業稅費的收取;稅費改革后，農村資源分配方式開始向資源供給型轉變（印子，2014），如“項目下鄉”等農村的建設與發展政策。計劃經濟時代是“政治高于一切”，農村經濟與文化的建設很大程度上受到了忽視。在計劃經濟體制下，農村與農業的發展受到“剛性的控制”（孔繁金，2012），高額的農業稅費嚴重的增加了農民的經濟負擔，為了支持城市發展與工業建設，農村的發展以及農民的利益受到很大的犧牲。隨著改革開放以及市場經濟的發展，“政治高于一切”讓位于經濟建設（孔繁金，2012）。為了彌補農村與農民在國家經濟發展初期所作出的犧牲，國家公共政策逐漸向“三農”領域傾斜，國家開始全方位地進入農村公共服務領域，為農村發展、農業增產、與農民增收（減少經濟壓力）起到了促進作用。國家資源下鄉在農村與農業的發展與建設中扮演著重要角色。

在不同的時代背景下，農村干群關系發生了深刻的變化。在計劃經濟體制以及農業稅費政策背景下，干部與群眾之間的關系是“聯系緊密”但“矛盾深化”的。一方面，農民依賴于村干部自下而上的收取資源，干群之間存在著自下而上的回應機制。農村干群緊密關系是靠“強制”而實現的。另一方面，稅費改革之前，干群關系緊張、矛盾深化。干部與群眾的矛盾主要由上交農業稅、收取農業費、收取計劃生育費以及樁基清理引起的。在市場經濟體制以及稅費改革背景下，干部與群眾之間的關系發生轉變。一方面，隨著經濟的發展以及外出務工的“常態化”，農民的主要注意力集中到了“增加家庭收入”上。相對計劃經濟時代，農民更加追求“物質利益”。干部與群眾之間的關系比較“松散”（賀雪峰，2017）。另外一方面，在“資源項目下鄉”的背景下，干部與群眾的矛盾主要集中在“項目資源的爭取”與“項目資源的分配上”。

隨著農村資源分配方式、鄉村治理模式以及干群關系的變化，傳統的熟人社會的“公私”關系發生變化。在稅費改革前，村干部代表“公”在村莊內部收取農業稅費等資源;在稅費改革后，資源來自于“農村外部”，村干部手中支配的公共經濟量大幅度增加（王沛，2018）。此時，村干部除了是“公家人”，還與普通的群眾一樣是“理性經濟人”（馬維強，2018），村干部在資源分配中代表“私”。

為了展開這一研究，我們在2014年7月與2017年8月進行實地調研，我們在陜西省武功縣SF鎮D村調研。D村地處陜西關中平原地區，屬于一年兩熟農作物地區。冬小麥和夏玉米輪作是關中地區糧食生產的最基本的特征。由于糧食作物收入低，1992年，D村農民開始種植蘋果樹。蘋果樹及外出務工是D村村民的最主要收入來源。D村1362人，共3個村民小組，320多戶，外出務工210多人。其中有很多中年農民在當地的磚廠務工。我們調研期間，對村干部以及群眾進行深入訪談，訪談的內容主要涉及農村資源的來源與分配、農村治理模式、干群關系的變化以及傳統“熟人社會”的邏輯變遷等。

二、“資源下鄉”的基層運作

資源下鄉的基層運作可以歸納為三個階段：項目的爭取、項目的使用、項目實施效果的監督（劉成良，2015）。首先，“項目爭取”是彰顯村干部“能力”的階段。國家的資源下鄉主要有兩種方式：一種是“項目下鄉”;另一種是一卡通到戶（賀雪峰，2017）。一卡通到戶基本上屬于普惠性的國家資源下鄉，村干部以及村民不需要去和其他的村莊去競爭、去爭取?！绊椖肯锣l”的資源是稀缺的，需要有“能力”的村干部“向上跑項目”，去爭取村莊發展與建設的機會。據D村書記介紹，現在的工作不好做，如果村干部不跑項目，老百姓認為村干部沒有本事，不干實事;如果跑項目，村民又會覺得村干部貪污腐敗。

其次，公共資源的使用階段問題凸顯，“資源下鄉”的初衷發生扭曲。村干部掌有公共資源量，具有很大的支配權。在項目的使用階段，基層干部侵犯群眾利益的事情時有發生（康棣宣、李強，2013）。項目的使用情況是不公開的。村務的不公開在農村已形成了不成文的規定。普通村民在農村公共政策的執行中一直處于弱勢地位（周晨虹，2011），被排擠到項目之外。如今，D村項目資金利用情況混亂，“?？畈粚Ｓ谩?、 “隨意挪用”、以及“隱瞞村民”現象十分普遍。

案例一：在2007年，村委改建的時候，不得不將村里的廟挪位置并且重新修整。在原來廟的位置上修建了村委會辦公樓，把廟挪到了村委會的后面。修廟共使用了12萬元（老百姓捐款4萬元，村里花了8萬多）。村子里沒有錢，于是村干部決定挪用生態養殖項目的2萬多元，用在了寺廟改建上。

案例二：在2010年，D村修建街道，要求從群眾手里收錢，但僅僅有三分之二的群眾交了錢，最后，村里還是決定先修路。由于工作的失誤（施工方和村干部），剛剛修好的路沒有保管好，結果路凍壞了，于是不得不在第二年春天重新鋪一遍路。第一次鋪路花了5萬多，第二次重新鋪路花了2.6萬元，村干部不得不再次做主挪用了扶貧項目的錢。

案例三：2010年與2011年，鎮里舉辦評選“好媳婦”“好公婆”的活動，據村民們介紹，他們根本不知道有這個活動，完全沒有聽說過這個消息。最后，村書記的大兒媳得到“好媳婦”的榮譽，在省政府部門工作行政人員的父母得到了“好公婆”榮譽稱號，分別獲得電視機和洗衣機一臺。

在項目的使用過程中，缺乏干群之間的信息溝通機制以及村民意愿表達機制。村干部利用“公”的身份將“公”的項目據為“私有”，是影響干群關系的關鍵。村干部與群眾之間的“魚水關系”被“油水關系”取代（王沛，2018）。干群關系的好壞直接影響著項目的執行效果，進而影響農村建設、發展與穩定（何凌霄等，2017）。一方面，干群關系的好壞影響村干部對群眾的動員效應（農戶參與意愿低）;另一方面，干群關系的好壞影響村民對公共資源下鄉項目的認同，進而影響農民對國家公共政策的認同效應。

再次，在項目實施效果方面缺乏監督機制。資源下鄉難以組織監督主要體現在“上下”監督無處發力：一是用當地村民的話說“上面只管布置，而不管落實”，這樣就為村干部和駐村鄉鎮干部留下了謀取利益的空間。村干部與鄉鎮干部成為利益的共同體，缺乏有力的監督機制。村子里的信息和財務不公開，造成村干部權力膨脹。村干部在資源分配時，出發點是私人獲利的角度。二是農村公共政策目標度量困難，如農村政策目標模糊（沒有量化的目標）、目標多重（經濟、社會、文化）、目標沖突等（譚秋成，2008;周晨虹，2011）。村干部是農村資源下鄉的最終落實者，由于“向上跑項目”的資源分配方式，村干部的治理模式“向上負責，對內脫離”（劉建平、陳文瓊，2016）。村干部采取村務“半遮面”的形式，應付鎮政府以及上級政府部門的檢查。而上一級政府部門很難做到對村務事無巨細的了解，只能“得過且過”。三是由于打工經濟的“常態化”，農村由傳統的“熟人社會”轉向“無主體的熟人社會”。大多數青年人以及中年男人都選擇外出務工，增加家庭收入。留在農村的是老人、中年婦女以及兒童，在農村日常政治參與中處于弱勢地位，且對村莊政治參與意愿低。此外，村委與宗族勢力的相結合，使得當地村民對村干部項目資源使用不公的現象“敢怒而不敢言”。

綜上，在資源下鄉基層運作的三個階段中產生的各種問題，違背了農村公共政策的初衷。形塑了農村公共資源下鄉的“最后一公里問題”，滋生了村干部以及少數村民分利的農村秩序。

三、干群關系變化邏輯路線

在集體經濟時代，自下而上的收取資源的方式，遵循“公”的邏輯，公共性與政治性特征強，村干部與群眾之間主要是“公與私”的互動，是一種“政治高壓”下的互動（如圖1）。村干部起到聯系公社與村民的作用，是“公”的代理人。由于沉重的稅費負擔，此時的干群矛盾尖銳。

案例一：代某，84年老生產大隊隊改村后，第一任村長，任期為1984年到1991年。用老村長的話說：“成天要錢，不好做工作”。每年交農業稅的時候，干部和群眾的矛盾很緊張。村干部還要打點好和糧站的關系，要花100元左右請糧站的人吃飯（100元錢要從村民手里收?。?，這樣才能給村里的糧食評上一個好的等級。此外，亂收費現象也很嚴重，除征繳農業稅外，以各種名目征收各類款項，如建?？?00多元，吃水井每年交5元（征收了兩年），樁基費（每年20元，征繳了兩年，后來沒有收），提留款100斤的玉麥等。1991年的時候，老村長不干了，當時的社會風氣太差了，覺得繼續干對不起自己的良心。干群關系已經激化到了一定程度。

稅費改革后，干群緊張關系得以緩和。但是隨著資源下鄉等惠民政策，新的干群問題出現。村干部在“破”集體時代（打破以公社、大隊、生產隊為單位的“大鍋飯”的時代），在自上而下的資源分配方式下，村干部遵循“私”的邏輯，首先想到的是自己的“私利”，然后是集體的“公利”，村干部與群眾之間是“私與私”的互動（如圖2）。

村干部主要可以分為三類：第一類為消極行政者（印子，2014）?！跋麡O行政者”形成的原因主要有兩個方面：一是村莊缺少外部的人力資本，二是自己不具備所謂的“向上跑、向上訴苦”的能力。D村有在省政府部門掌管工作的行政人員。所以D村的發展比其他周圍的村莊多了很多機會，例如D村爭取了扶貧項目、以及其他基礎設施建設的項目款（如修路、挖深水井等）。第二類為盈利性經紀人（印子，2014）。這類村干部通過向上跑項目，為村莊爭取建設發展機會，同時獲得自己的經濟利益。第三類為“富人治村”（印子，2014），這類村干部自身是經濟能力大“經濟人”，通過村干部的“行政人”身份，為自己獲得更多的利益（如工程項目）。當今農村有很多“富人賄選、富人治村”的現象。無論是消極行政者、盈利經紀人、還是“經紀人+行政人”，村干部都是從“私”的角度出發，選擇自己的公共政策執行的方式。

四、總結與討論

從資源角度對農村進行分類，農村主要包括：發展型的農村、維持型的農村、資源型的農村。而西部農村是農業型的，即維持型的，村莊內部沒有多少資源空間。農民的治理期待就是關于水利、宅基地、道路等等公共物品的訴求。但是在這種公共品訴求的過程中，村干部的獲利空間很大，甚至村干部和鄉鎮形成了利益共同體，與農民的利益相對。村子里的賬務不公開成為新的傳統。對村干部的監督存在一定的困境，而且沒有明確的監督機制?！班l鎮權力的內卷化”嚴重。

農民對村莊政治的漠然。在維持型的村莊里，老百姓的政治訴求很低。治理的邏輯是無治理狀態。在經濟社會中，老百姓一睜眼一閉眼，想的全部都是如何“掙錢”的問題。農民心中的民意淪落到“不損害自己的利益”。對村莊的治理不關心，很少在乎公平不公平。村莊的治理呈現一潭“死水”的狀態?，F在的干群矛盾小了，原因是老百姓的基本想法就是“只要不跟我要錢就好”。在稅改之前，D村的財務是公開的，村上的隊長，會計和出納會定期公開財務。但是，稅費改革后，賬務不公開了，例如縣財政撥款以及省文聯的扶貧款等，老百姓都不知道錢具體是做什么用了，群眾有意見，但是也沒辦法。在征收農業稅時，農民關心村里事務，減免農業稅后，農民對村莊政治默然。

在農村公共政策制定和執行的過程中，農民一直處于弱勢地位。農民是農村公共政策的最終目標群體，目標群體的行為意識決定著公共政策實施的效果。在公共政策的執行過程中，應充分尊重農民的知情權，建立干群之間有效的信息溝通機制以及村民利益表達機制。農民的參與有利于公共政策執行效果的提升，并有利于加強對村干部的監督，防止村干部“公權私用”。

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（責任編輯：羅湘龍）