實施全面停止天然林商業性采伐政策的建議

王湘龍

（廣東省森林資源保育中心，廣東廣州 510173）

天然下種或萌生形成的森林、林木、灌木林被定義為天然林（廣東省特別規定速生豐產或短輪伐期樹種如桉類、杉木、藜蒴等采伐后萌生的第二代、第三代林仍為人工林），穩定的森林生態系統、頂級生物群落基因、環境氣候的重要標識、國家森林資源精華是天然林特有的性質，其生物多樣性特別豐富，生態環境特別穩定，因此天然林在國土生態安全、國家生態文明建設和經濟社會可持續發展中有舉足輕重的作用。為進一步深化集體林權制度改革，鞏固改革成果，“完善天然林保護制度，全面停止天然林商業性采伐”，中國在“十三五”期間開始提出，全面停止天然林商業性采伐是今后一段時期林業深化改革發展的重點，是落實黨中央“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，是山水林田湖系統治理的要求，也是努力建設秀美山川美麗中國，實現中華民族永續穩定發展的要求。

把天然林保護工程擴大到全國，把所有天然林保護起來是國家林業工作的最新要求。全面保護的標志就是所有的天然林里不進行商業性采伐。筆者認為這是《森林法》頒布以來社會、政府對“天然林”認識的一次升華。如何將保護“天然林”管理政策貫徹落實到當前林業工作發展建設中去，是當務之急。

1 天然林保護政策回顧

1.1 采伐利用

改革開放之前，國家森林經營主要遵循“以普遍護林、重點造林、合理采伐、合理利用”，“營林為基礎、采育結合、造管并舉、多種經營”政策方針。天然林保護、天然林生態系統的建設和發展未得到應有的保護，乃至少數地方天然林資源遭受到了破壞，鄉土樹種和珍貴天然林種群也受到不同程度的采伐和破壞。

1.2 保護發展

改革開放以來，人們對生態環境要求越來越高，林業事業必須與時俱進適應時代要求，實行以營林為基礎，普遍護林，逐步到以堅持“保護優先、自然修復”的原則，國家社會發展的要求，天然林保護得到了空前重視，特別是1995年全國開展森林分類經營以來，中國森林實現了商品林和生態林分類管理，森林分類經營已經從森林分類經營制度建設期轉入了政策完善與補充時期。1998年，國家啟動了天然林保護工程試點，天然林保護政策得到了國家政府、社會各界的肯定，生態建設、天然林保護取得了前所未有的成績。2003年，國家林業局出臺了《關于嚴格天然林采伐管理意見》提出天然林管理要擯棄單一木材經營思想，要恢復和建設天然林森林生態系統，并總結中國天然林經營經驗和教訓，汲取國外對天然林經營成功案例和建議，探索符合中國實際的天然林經營模式，進一步明確了天然林保護與利用的管理政策。

1.3 修復禁伐

黨的十八大以來，提出了山水林田湖是一個生命共同體，讓全社會人員認識生態環境保護的重要性，不能以犧牲環境來發展經濟，不能靠吃子孫飯來提高GDP，要用最嚴格制度管理天然林，全面停止天然林商業性采伐，以開展生態文明建設為契機，建立健全天然林保護管理體系，全面停止天然林的商業性采伐，探索天然林禁伐后的管理政策措施、生態補償機制、有效生態監測成為了當前林業工作研究的重點。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《天然林保護修復制度方案》，對天然林出臺了最嚴格制度、提出了最嚴密的保護修復技術方案。

2 天然林保護現狀

2.1 政策成效

1998年洪災后，國家決定在長江上游、黃河上中游對天然林實施禁伐、限伐；從2000年開始中國正式實施天然林保護工程項目，天然林保護工作由點到面，發展到了從保護重點到“爭取把所有天然林都保護起來”。截止2017年底，國家共投天然林保護專項資金3313.55億元，完成國家公益林建設面積1800萬hm2，中幼齡林撫育達700萬hm2，1.29億hm2天然林在天保項目中得到休養。全國增加了近700萬hm2天然林面積，增加了12億m3天然林蓄積量，在全國森林資源中天然林總量增加分別占全國的88%和61%。過去的20多年以來，在國家實施天保工程中，全國有90%陸地森林生態系統類型、有85%野生動物種群和65%高等植物種群在天然林保護工程中得到了有效保護，已消失多年的飛禽、走獸等野生動物又在天保工程區內出現，國家重點保護野生植物如珙桐、蘇鐵、紅豆杉等分布面積逐步在擴大。天保工程有效保障了中國大江大河安穩和國土生態環境安全，工程區的山體滑坡、水土流失、泥石流等地質災害也在大量減少。天然林保護改變了林區生產經營方式、經濟社會發展方式，同時也帶動全國重塑國土生態安全空間格局，中國走生態優先和綠色發展之路，在國際國內產生了深遠影響[1]。

2.2 全面保護

天然林保護政策一直在不斷深入推進，由于天然林資源稀缺，用途廣泛，商品價值高貴，社會對天然林資源需求一直是供不應求，因此目前仍有一些地方特別是天然林資源豐富地區，依然存在違規采伐天然林，毀林開墾天然林，非法采挖移植天然林的情況，當前各國為改善生態環境和天然林資源合理利用，天然林資源保護已經成為各國保護環境的熱點和難點。全面停止天然林的商業性采伐的政策實施，標志著中國林業工作重心已從利用森林資源轉變到全面保護森林資源，這決策不僅是由中國國情決定的，也是中國林業自身階段內在發展的迫切需要。目前廣東省通過省政府下發文件，明確規定全省停止天然林采伐限額的下達執行，將各地天然林采伐限額調整為零，不分林種全面禁止商業性采伐天然闊葉林，同時加大執法力度，對發現違法違規采伐天然林的，堅決嚴厲打擊依法從重處罰。

3 天然林商業性采伐全面停止可能產生的問題

一是保護利用矛盾凸顯。天然林保護政策與林農生產生活需求矛盾凸顯，全面要求停止天然林商業性采伐，特別在中國南方集體林區氣溫高、雨水充沛，天然林資源自然稟賦好，經濟收入主要依靠經營利用天然林資源的地區矛盾更為尖銳。二是標準不一，保護難。天然林的自然屬性和社會屬性在技術標準上交叉、概念模糊[2]，導致天然林保護管理政策難以貫徹執行，因此國家應以森林分類經營為基礎，進一步明確天然林保護管理具體對象，并對天然林的概念和范疇進一步明確和定義。三是補償低，林農積極性不高。天然林保護建設資金投入與社會經濟發展不協調不同步，在天保工程實施以來，森林資源的管護和公益林的建設資金雖然總量在提高，但從單位成本來計算，卻一直沒有太多改變，與社會經濟發展情況相比滯后，天然林保護者和林權所有者沒有得到相應的損失性補助。四是面廣點多，內容繁瑣監管難。由于大部分天然林具有天然生長屬性、山高路遠不可及特性，當前天然林林區涉及點多、面廣，林區基礎設施很不完善，林區群眾工作生活條件非常艱苦，靠山吃山依然存在。交通道路不便、通訊設施不全、信息溝通不及時，這些問題給森林資源管護工作，特別是天然林監督管理工作造成嚴重的實際工作困難。五是投資保護天然林建設積極性不高?，F實中林業管理政策變化快，天然林的建設周期長，影響了社會投資天然林建設保護的積極性，在天然林全面停止商業性采伐之后，在今后很長一段時間內將面臨天然林年森林采伐限額量少的問題，農戶和造林大戶再難從采伐天然林木材上獲得穩定的經濟收入，將導致生態保護和營林育林積極性受影響。

4 全面停止天然林采伐政策，保護天然林的建議

4.1 探索建立天然林保護經營新路子，建立健全天然林保護補償有效機制

全面停止天然林商業性采伐后，勢必對擁有天然林資源的林權所有者帶來了經濟上的損失，如何處理好保護和民生，是落實天然林保護政策的關鍵，也是社會各界積極支持的根本，建議各級政府要加大對基層、國有單位、林農等調研，聽取各方意見，組織專家論證等，同時大幅提高天然林補償標準，將天然林補償標準納入當地財政預算，并建立與國民生產經濟發展一致的增長機制，特別南方集體林區，要充分考慮集體林區的實際情況，大幅提高集體和個人所有天然林停伐補償標準，并將其納入省級及以上生態公益林補償中，使疊加補償后達到天然林補償標準高于或齊平當地林地租金水平，積極推動集體和個人所有的天然林納入天然林禁伐范圍。

4.2 理順天然林保護政策與森林分類經營政策的關系

天然林是森林資源的自然屬性，以其形成方式確定，不取決于森林經營目的，而森林分類經營是根據森林經營目的及其資金管理方式（社會屬性）所建立起來的一種森林經營制度，不由森林自然屬性決定。長期以來，中國是按森林經營目的來制定相關政策，從1998年開始國家實施天然林保護工程后，中國林業政策既有按森林經營目的來制定的，也有按森林生成方式來制定的。中國林業政策制定的基本理念應該是“以森林經營目的制定林業政策為主，以森林形成方式制定政策為輔”[3]，因此，可以將根據森林生成方式制定的政策作為根據森林經營目的制定的政策的配套、補充或完善。建議將天然林保護政策視為生態公益林保護政策的配套或完善政策，即天然林保護工程應不影響商品林經營管理政策。

4.3 明確政府管理的“天然林”范圍標準，是落實天然林政策的關鍵點

一是國家政策中的天然林包括了公益林中天然起源的以及坡度大于25°以上的商品林、公路鐵路和大江大河兩側、第一山脊線范圍內的商品林[4]，要求以封育改造和補植改造為主要管理措施，一次改造蓄積強度不得大于20%；二是技術規程中定義的天然林是由天然下種或萌生形成的森林、林木、灌木林。在實際工作中，為了充分利用自然力、森林的天然更新能力，維護森林健康與活力，降低經營成本，有不少速生豐產林（最典型的商品林）除第一茬外，第二、三茬多用萌芽更新，如桉樹、楊樹、杉木、藜蒴、竹林等；另外，還有一些用材林其更新也有采用天然更新方式的，如馬尾松等；若按調查技術標準這些森林均應歸屬于天然林。勢必導致在基層實際林業工作過程中對天然林保護范圍出現交叉，在執行法律政策中保護與利用矛盾尤為突出，特別是南方杉木主產區、速生林發展地區，如果按照森林自然屬性以技術標準簡單界定其為天然林，也納入停止商業性采伐范疇顯然不合理。因此筆者認為在林業工作過程中必須實事求是，對停止天然林商業性采伐工作必須謹慎，必須做細、做足相應區劃和界定工作，必須把天然林保護落實到山頭地塊，并充分尊重林權者的意見，否則天然林保護政策將成為空中樓閣。因此在國家全面停止天然林商業性采伐時，需盡快重新制定天然林保護工程中的“天然林”界定標準，明確政府管理保護的天然林范疇，將天然林保護管理落實到當前的林業工作實際中。

4.4 結合天然林保護工程，對林種進行科學梳理與調整

根據廣東省2017年度的森林資源檔案數據庫統計，全省天然林面積達375.62萬hm2，占全省林業用地面積的35.26%。按林種統計天然林：公益林中天然林面積為255.96萬hm2、商品林中天然林面積為119.66萬hm2；按優勢樹種統計天然林：其中桉樹天然林面積為0.57萬hm2、杉木天然林面積1.35萬hm2、藜蒴天然林面積1.54萬hm2、馬尾松天然林面積44.43萬hm2（天然林其他較大面積樹種為闊葉混59.59萬hm2、針闊混49.35萬hm2、針葉混14.53萬hm2、其他軟闊128.59萬hm2）。分析這些數據明顯可以得出上述調查統計天然林分類管理存在諸多合規不合理情況，筆者認為這種情況是全國普遍存在現象。因此應根據《公益林與商品林分類技術指標》（LY/T 1556-2000）、《林種分類》（LY/T 2012-2012）及《 國家級公益林區劃界定辦法》（林資發［2009］214號）等文件，對林種進行全面的梳理與調整。對當初界定不合理的生態公益林及商品林中的天然林進行林種調整。在林種調整時，不僅要“禁止將國家公益林改造為商品林”，而且要禁止將生態公益林中的天然林調整為商品林；在將商品林調整為生態公益林時，一要優先將商品林中的天然林調整為生態公益林，二必須征得林權所有者和經營者的同意。

5 結束語

停止天然林的商業性采伐是“十八大”以來生態文明建設在林業工作中的重要抓手，是林業事業從利用到保護森林資源的轉折，是中國大力保護生態環境，促進可持續社會經濟發展的重大決策之一，是保護發展森林資源和天然林珍稀資源休養生息、經濟社會發展重大轉折的難得機遇。在機構改革后，林業工作者應抓住當前機遇，主動作為，勇于擔當，提前謀劃，超前準備，把天然林資源的保護作為當前林業部門工作首要任務，努力保護和建設好天然林森林資源，為中國建設生態環境優美，筑牢國家生態安全屏障，保護國家生態安全，實現經濟持續穩定增長做出貢獻。