貧困地區公共文化服務供給側改革困境與突破
——以安徽省為例

曹佳蕾，疏仁華

( 1.銅陵學院 財稅與公共管理學院,安徽 銅陵 244000; 2.又松大學 國際研究學院，韓國 大田廣域 300718)

一、問題的提出

我國已進入全面脫貧攻堅的決勝階段，實現包括貧困地區的“文化脫貧”是“全面脫貧”的題中之義。特別是國家相繼出臺的《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》等政策，使文化扶貧、文化供給側改革的研究作用更為凸顯?！肮┙o側改革”于2015年底被提出后，經濟界學者展開了空前的研究熱潮，之后也引起了文化社會界學者的高度關注，學者主要從理論梳理、實踐調研、特殊地區和典型領域等方面展開研究。其中理論梳理圍繞著制度構建(李國新[1])、觀念價值(邊曉紅[2])、供給與需求的辯證關系(李海娟[3])、動力要素(秦宗財[4])、供需對接(閆小斌[5])、國外經驗借鑒(宋元武[6])、鄉村振興戰略下的文化傳承(程書強[7])等展開分析；實踐調研層面針對文化單位效率(傅才武[8])、農民滿意與需求偏好(曲延春[9])、居民參與公共文化(彭雷霆[10])、公共文體設施運營(谷秀青[11])、供需情況(姜雯昱[12])等調研；特殊地區和典型領域方面，主要針對民族地區(梁立新[13])、貧困地區(程若霜[14])、農村地區(李鋒[15])、圖書館和博物館效能提升(段小虎[16]、侯靜玲[17]、李立梅[18])等進行研究。但現有研究針對西部貧困地區的較多，中部地區的相對較少，針對中部貧困地區從縣域層面的供給側要素入手梳理問題，尋求突破方面仍有待進一步深入。安徽省作為中部的人口資源大省，有12個集中連片特困區和20個國家級貧困縣，2018年底，貧困發生率已由2014年的9.1%下降到0.93%[19]，但文化貧困依舊是制約全面脫貧的關鍵要素之一。因此，本文試圖從供給側的政府、資本、勞動力、創新、產品和服務等內涵因素展開分析，探討安徽貧困地區公共文化服務供給側改革的困境及深層原因，并尋求破解之路，以期最大程度激發各要素的活力，促進文化資源公平共享，弘揚中華傳統文化。

二、安徽貧困地區公共文化服務供給側改革現狀與困境

(一)研究對象及方法

在安徽70個扶貧任務縣中，集中連片特困縣和國貧縣分別為12個和20個，2017年底，中辦、國辦《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》下發后，又確立了9個深度貧困縣。本研究采用實地調研、個別訪談和問卷調查相結合的方式對安徽省貧困縣進行調研，鑒于利辛縣、金寨縣和望江縣三個縣分別位于皖北、皖中和皖南，集安徽大別山深山區、行蓄洪區和革命老區的復雜性和集中性為一體，且在國貧縣、集中連片特困縣和深度貧困縣都有覆蓋，考慮樣本盡可能更具代表性和全面性，對以上三縣選取典型鄉鎮進行問卷調查。

(二)安徽省貧困地區公共文化服務供給側改革的六大困境

1.缺乏多元主體參與

通過對安徽省20個國貧縣和20個非國貧縣的對比發現，雖然政府及相關部門仍然是公共文化服務供給的主體，但在歙縣、肥東縣等非國貧縣的公共文化建設中，已有不少市場組織、社會組織參與，如蕪湖縣黃梅戲劇團有限公司、馬鞍山市學華剪紙藝術有限公司和協會、安徽省孔雀東南飛文化發展有限公司、績溪縣良才墨業有限公司、黃山曹氏太平紙傳統制作技藝傳習基地等，而在國貧縣僅有阜陽市臨泉縣豪杰雜技演出有限公司、宿州市碭山縣徽星藝術團等少數企業參與。此外，非國貧縣依托高校資源、靠近省會合肥及較發達城市而有獲得豐富的文化信息共享、文化志愿服務提供便利的優勢。如肥西縣、繁昌縣由于地理優勢分別靠近合肥和銅陵，可在圖書館、文化館等公共文化服務設施上實現文化資源的共享共建。因此，貧困地區單一的供給主體，大大降低了供給的效率和質量，有的還會與貧困地區群眾的求知需求和求樂喜好相脫節，而且導致了貧困地區公共文化服務建設資金的缺乏，以及公共文化產品和活動供給的單一化。

表1 安徽12個集中連片特困區文化體育與傳媒支出比重變化表

數據來源：依據2018年和2017年《安徽統計年鑒》及《各地市統計年鑒》整理計算而得，表中支出數據單位均為萬元。

2.缺乏多方籌資渠道

充足的資金來源是貧困地區公共文化服務體系建設的物質保障和資本要素。調研發現安徽貧困地區公共文化建設主要依靠政府有限的資金支持，沒有更多的渠道籌集資金，導致文化活動經費不足。公共文化設備比較落后，鄉鎮經濟實力又較為薄弱，很多鄉鎮文化站幾乎沒有收入，加之工作人員報酬較低，積極性普遍低下。在政府投入方面，安徽省公共文化服務領域資金在全國排位較靠后。從安徽省文化事業費占財政支出的比重來看，2016年全國31個省市區中，安徽為0.32%，排在第27位(全國為0.41%)。[20]再以人均文化事業費為例，2016年、2017年安徽人均文化事業費分別為28.34元和29.26元(全國人均分別為55.74元和61.56元)，依次位居第28位和第30位。[20-21]對比2016年和2017年安徽集中連片特困區所屬縣的文化體育與傳媒支出占財政總支出的比重，12個縣中只有3個縣比重上升，其余都略有降幅，下降縣域占比75%(見表1)?？梢娢幕胀度胭Y金在縣一級財政并沒有明顯增加。雖然隨著文化自信、文化強國的國家戰略部署以及對貧困地區文化事業的政策傾斜，如2018年用于文化人才培養的經費國貧縣是10萬元，高于非貧困縣3萬元，但由于長期的人才缺乏，經費依然無法滿足公共文化服務建設的需求。因此，憑借單一且有限的資金來源，文化事業難以實現長久穩定的發展。

3.缺乏文化專業人才

文化專業人才及服務人員是貧困地區公共文化服務供給側改革的勞動力要素。受內外部因素的影響，安徽貧困地區文化專業人才匱乏。一是難以吸引和留住專業文化人才。安徽貧困地區多分布在大別山區，受自然條件、經濟條件、交通條件等因素的制約，工資較低，許多高層次的公共文化人才不愿意到農村工作。留在本地的也存在人才繼續教育問題，輔導培訓工作往往不到位。二是人才隊伍不健全，人才結構不合理。安徽貧困地區的公共文化發展受到很多因素的制約，包括思想觀念的落后、專業結構的不合理以及人員老齡化。如高學歷、高職稱人員嚴重短缺，青年工作者占比較少，中老年則居多。三是人員編制不足。雖然名義上鄉鎮綜合文化站、農民文化樂園、農家書屋都配備了文化工作人員，但因編制不足，大多數身兼數職，不僅要負責文化工作，還要附帶其他工作，使得工作人員投入文化服務的時間和精力均大打折扣。

4.缺乏文化內生動力

培育內生動力是貧困地區公共文化服務供給側改革的根本出路。安徽貧困地區文化資源豐富，以安徽民間文化藝術之鄉為例，2014—2016年獲評安徽民間文化藝術之鄉的共有44個縣，占全省的42%，其中，連片特困地區縣有11個，占全省民間文化藝術之鄉總數的25%，占特困縣總數的92%；國家級貧困縣有15個，占全省民間文化藝術之鄉總數的34%，占國貧縣總數的79%(見表2)。截至2018年，連片特困區共有非物質文化遺產21項，涉及12個特困縣的8個，占比67%(見表3)。

對利辛縣、金寨縣和望江縣3個鄉鎮的150份問卷調研統計發現，從群眾對文化資源的知曉度看，當地老百姓對非遺項目、傳統工藝、地域特色文化等文化瑰寶的了解甚少，其中完全不知道的占7.1%，聽說過，但不了解的占38.7%，了解一點的占47.4%，比較了解，并時有關注的占5.9%，非常了解且經常關注的只占0.9%。

而對貧困地區群眾的文化自組織調查，發現群眾文化活動以廣場舞為主的文化自組織比例最高，在娛樂休閑生活中，麻將、撲克、賭博、煙酒等負面文化仍侵蝕著群眾的心靈，具有地域特色的文化精品、群眾自編自演、自娛自樂的文化作品、活動并不多。貧困地區居民并不能像城市居民走進文化場所盡享文化盛宴，政府組織僅有的一些文化活動大多只是響應國家號召，走個程序，活動是否引起群眾的關注卻無人過問。而貧困地區公共文化供給側改革的根本目的在于通過加強文化資源的投入和文化產品的供給，激發群眾文化自組織的內在動力和活力，提高貧困地區居民的正能量信心和文化素養，營造積極健康的文化氛圍。

表3 安徽省集中連片特困區非物質文化遺產分布表

5.缺乏群體差異供給

公共文化服務供給應以需求為導向，滿足不同群體的多元文化需求，從而提升區域公共文化服務的均等化水平。通過對安徽省典型貧困地區的實地調研，安徽貧困地區不同群體群眾對公共文化服務的需求有較大差異，列出五類群體最強烈的三種公共文化需求(見表4)。但在鄉鎮，文化服務綜合站、農民文化樂園，文化活動室設施、設備采購趨同化現象明顯，如農村文化樂園建設沒有立足鄉村實際，風格、圖案等幾乎沒有差異，且較少有文化活動場所為特殊群體配備相應的設備服務。如針對盲人配備的盲人數字閱讀“智能聽書機”。在公共文化服務活動上，沒有針對地域特色和群體喜好，送戲下鄉、文藝匯演缺乏針對不同群體特點與需求的文化服務供給。此外，文化下鄉活動過于集中在特定時間段和節假日?，F有的公共文化服務忽視了貧困地區的區域性和群體差異性，沒有針對不同群體的特點與需求提供差異化、層次性的公共文化服務。因此，應當根據需求的差異性針對不同層次的群體進行供給，選擇多種供給主體進行聯合供給，使不同受益人群的不同層次需求得到滿足。

6.缺乏多樣供給方式

公共數字文化建設工程、互聯網+公共文化服務、文化云平臺、大數據、流動服務等各種創新基層公共文化服務的供給方式在城市中的優勢越來越凸顯，極大地便捷了老百姓共享公共文化資源。而在實地走訪中，貧困地區公共文化服務供給仍然比較單一。首先，公共數字文化建設、流動服務等在思想觀念上仍不夠重視，基層圖書館、文化館互通互聯建設項目實施仍不理想，配備的流動服務車和流動博物館、圖書館較少；其次，實施了相關工程的地區也不能有效將科技與文化融合，發揮互聯網不受時空限制的優勢，如流動圖書館在西紅柿豐收等農忙時節，也有送書下鄉活動，而真正在開春播種時卻較少有服務車送上指導當地種植和養殖的書籍。最后，在公共數字文化及遠程服務上，設備安裝后，由于人員素質和需求匹配度等原因，導致使用率較低，沒有真正發揮作用。如調研發現在貧困地區文化共享工程實施后，雖然設備設施硬件條件提升了很多，但軟件設施尤其是專業人才的配套服務跟不上，致使平臺建設沒有良好的收效。在文化人才培養和輸送上，較少有書法輔導員、公共文化服務體驗師等文化志愿人員的供給方式。

表4 安徽貧困地區不同群體公共文化需求狀況表

三、安徽貧困地區公共文化服務 供給側改革困境的成因分析

(一)政府的單一供給，市場和社會組織的準入壁壘

長期以來，政府單一的供給方式處于主導地位，政府供給什么，群眾就只能接受什么。但隨著現代化步伐的加快，貧困地區人民群眾的文化需求也逐步呈現多元化、多層次、多樣化的特點，公共文化服務供給主體的一元化與貧困地區群眾多元化需求之間產生了矛盾，政府單一的供給主體已無法適應群眾日益增長的精神文化需求。因而客體的多元化要求主體向多元化方向發展。此外，政府的壟斷供給、市場和社會力量的準入壁壘不但不能滿足貧困地區群眾的需求，還泯沒了安徽貧困地區公共文化的地域特色，如偏方文化、民俗文化、傳統工藝、民族特色、民營雜技等。所以，探索公共文化服務政府與市場、社會合作化道路，立足農村實際、對接農民需求、體現鄉土特色，弘揚地方特色文化的公共文化服務供給成為呼應貧困地區文化需求的邏輯原點。

(二)“城市中心主義”公共文化供給的深遠影響

長期以來，我國二元制的社會結構，致使工業的進步與農業發展的停滯形成鮮明的對比，城鄉差距顯著，但受戶籍制度的影響，農民無法享受和城市居民同質的公共服務。城鄉二元的發展機制限制了鄉村資源的合理配置，致使公共文化資源分配不均衡，大量資金和優秀人才都涌向城市，城市聚集了優質的公共產品和公共服務，農村居民則無法公平享受豐富的文化資源。伴隨著城鎮化的飛速發展，貧困地區的空心化現象越來越明顯。不單單是人口、土地表現出空心化，文化也表現出空心化。貧困地區傳承文化因為人口流動致使文化繼承出現脫軌，政府引領的送文化下鄉項目因為人口流失致使文化利益大大減少。老人、婦女、兒童成為留守農村的主體，所以，文化扶貧更要關注老人、婦女、兒童的文化喜好，實行文化項目創建。

(三)根深蒂固的內生文化生態限制了主觀能動性的發揮

所謂“貧困文化”是指主要發生在貧困地區的，受傳統思想觀念及封建意識的影響所產生的與當前社會發展環境不適應的文化體系，主要表現為安于現狀、局限于周邊的小環境、思想保守、不能與時俱進的封閉性的、消極的小農意識。安徽貧困人口集中居住在交通阻塞、教科文衛落后、生產生活條件惡劣的大別山區、沿淮行蓄洪區，革命老區等地，“貧困文化”負面影響明顯。首先，通過調研發現這些地區封閉性的、消極的小農意識不但是制約公共文化服務展開的一大原因，也是文化貧窮的一種體現。其次，靠天吃飯、安土重遷、安貧守窮的觀念對農民的影響十分嚴重，不主動接受新品種、新技術，先進的生產理念推廣受阻，而甘心守著一方土地默默生活的觀念及無法順應社會現實改變思想觀念的現狀都嚴格限制了其主觀意識的發揮，限制了對自然的有效利用，成為持續貧困的主要原因。再次，重男輕女思想和多子多福的生育觀念依然很嚴重，人口增長率太高使得人與自然、人與環境的矛盾越來越突出。受內生文化生態的深刻影響，缺乏正確的文化價值觀的引導，鄉土中國的小農思想根深蒂固，因而貧困地區群眾要實現由文化自省、文化自覺到文化自信的過渡，簡單地依靠外源力量是難以成功的，必須自力更生，發揮自身的內源動力。

(四)文化需求貧困，導向模糊

通過對利辛縣、金寨縣和望江縣的3個鄉鎮和3個縣城社區的調研，共發放300份問卷，收回289份，剔除無效統計后進行分析。結果顯示，一是需求較迫切，但文化導向迷失。從貧困地區群眾對文化需求強烈程度看，非常強烈的占10.1%，比較強烈的占49.5% ，一般的占28.9%，不太需要和完全不需要的僅占11.5%(見圖1)；而從群眾公共文化設施及活動的參與度看，對公共文化設施及活動的參與度較低，每次參加的占2%，經常參加的占7.6%，一般參與的占29.3%，偶爾參加的占51.4%，從不參加的占9.7%(見圖2)。不少地區仍以打麻將、玩撲克、上網聊天、參與宗教活動為主參與文化活動。二是求樂需求勝過求知需求和求美需求。將群眾文化需求劃分為以娛樂消遣、體育鍛煉類為主的求樂需求，以科學種養、讀書閱讀、法制教育、科學普及為主的求知需求和以品詩賞畫、審美欣賞為主的求美需求，發現跳廣場舞、打麻將、上網聊天等娛樂消遣類和打羽毛球、去公共健身器材等體育鍛煉遠遠高于學習科技、種養殖知識、傳統工藝、網絡信息服務、傳統文化傳承、文化技術培訓等活動的參與度，而選擇求美需求去歌舞大劇院、規劃展示館、藝術博物館等崇尚高雅文化、接受文化洗禮提升、文化素養的群眾則少之又少。三是低層次文化需求多，高層次文化欣賞少。對比發現，貧困地區群眾的業余生活傾向于選擇較低層次的生存型文化項目，審美、提升自我等提高型的文化項目較少涉及，也幾乎沒有人選擇商業性演出的文化消費行為，而在縣城社區，居民愉悅身心、陶冶情操的提高型文化項目參與的就較多，也常會選擇商業性演出、藝術博物館參觀等來充實業余生活?？梢?，貧困地區群眾的文化需求貧困，導向模糊。

圖1 安徽典型貧困地區群眾文化需求度圖

圖2 安徽典型貧困地區群眾公共文化設施及活動參與度圖

四、安徽貧困地區公共文化服務供給側改革與突破

(一)構建多元發展的供給主體架構

突破安徽公共文化服務供給側改革困境，首先要堅持多元發展，實現政府主導，社會參與，形成以政府為核心，市場組織、非營利組織、公眾等共同參與的供給主體架構。政府及文化相關部門要從宏觀規劃與管理的角度，為地方文化發展掌舵，引導社會力量在公共文化服務中積極發揮作用，打造出更多純公共文化服務產品和活動。從國外發達地區的文化建設和我國現代公共文化服務體系建設較為先進區域的經驗來看，市場化、社會化發展的模式能夠為公共文化服務的建設提供更大幫助，也為貧困地區文化扶貧與公共文化服務供給對接提供了有效途徑。因而演藝有限公司、文化創意公司等文化類民營企業，文化發展基金會、非遺保護中心、文化市場行業協會等文化類非營利組織等市場和社會力量應提供競爭性和準公共文化服務產品和服務，從而形成政府指導型供給、市場購買型供給、公益組織志愿型供給和貧困地區群眾自治型供給共生共治的協同發展格局。

(二)形成多方供給的資金籌集渠道

表5 安徽貧困地區公共文化服務供給的籌資渠道

突破安徽公共文化服務供給側改革困境，需要資金的強有力保障，但政府的財政來源是有限的，要提供教育、就業、醫療、文化等基本民生保障，公共文化服務在資金短缺的情況下會陷入公共服務的邊緣地帶。因此，應從政府渠道與非政府渠道兩方面挖掘資源來籌措資金。

非政府籌資渠道主要包括市場籌資渠道、社會籌資渠道、私人籌資渠道和外資籌資渠道四個方面(見表5)。其中市場籌資渠道包括了基金會、債券等多種方式，也包括了通過政策途徑向社會經濟組織來進行融資。社會渠道籌資中是最為突出和重要的方式是非營利組織的籌款。這類組織可以通過多種諸如燭光工程類的活動發動更廣泛的力量來籌資。此外，在拓寬文化扶貧資金來源的基礎上，還應制定資金使用規劃，主動公開使用情況，改善財政投入結構，提高資金使用的效率。

(三)打造五個“一批”公共文化服務人才隊伍

突破安徽公共文化服務供給側改革困境，應加強建設專業化、高水準的貧困地區公共文化服務人才隊伍，從而突破貧困地區公共文化服務的人員障礙。人才隊伍陣營中要著力打造五方面人才：一是選拔一批眼界開闊、善于統籌人才規劃和駕馭全局的領導管理人才；二是培養一批由村級文化協管員、文物保護員、群眾文化輔導員等構成的具有較高的文化素養，熟悉文化宣傳工作的文化從業人才；三是外聘一批有基礎、有潛力，緊跟文化藝術前沿，能夠及時把握群眾文化需求，具有扎實文化理論知識和實踐經驗的專業文化人才到貧困地區開展服務；四是歷練一批思想敏銳、能夠駕馭新時代創新進取、愿意扎根農村、服務農村的民間藝術人才，充分發揮本土文化人才的作用；五是組建一批由公共文化服務體驗師、文化能夠敏銳洞察群眾文化觸點的公共文化服務志愿者人才(見圖3)。此外，應統籌制定人才培訓計劃，開展定向培訓、專項培訓、文化骨干培訓等多項培訓活動，促進與東部發達地區藝術人才交流合作。

(四)尊重群眾主體地位，尋求公共文化服務的自身突破

貧困地區要想長久健康發展，僅僅依靠政府、社會等外部的支持去改變村容村貌是行不通的，更需要激發群眾內生發展的動力。由政府服務群眾被動供給轉變為群眾自我服務主動供給，形成多渠道激發供給潛能，釋放供給活力的貧困地區基層自治型供給模式。倘若內在活力不足，勞動力無法回流，沒有持續的文化來源，就無法獲得穩定的發展。首先，應堅持以人為本，尊重百姓的創新意識與主體地位，構建貧困地區公眾的文化精神家園，保障貧困地區民眾的基本文化權益；其次，弘揚中華優秀傳統文化，傳播積極向上、健康樂觀的思想觀念，將正能量真正傳遞到區域群眾精神世界中去，讓貧困人口自發了解本地特色文化、挖掘地域優質文化、傳承優秀民族文化。再次，可制定文化一對一幫扶機制，通過技能培訓、文化育人，實施區域調配、優化布局以及協同帶動等方式，最后要強化貧困地區群眾的文化自信，充分調動其積極性、主動性和創造性，激勵群眾自編自演，培育草根文化，拓展文化服務內容，擴大基層服務輻射半徑，有效開發整合文化資源，全方位激發貧困地區文化發展之活力。

(五)針對不同群體提供分層次、多樣化的公共文化服務

突破安徽公共文化服務供給側改革困境，應因地制宜、因時制宜、因需制宜，努力找準文化特色，對文化資源進行引導?？稍卩l(鎮)綜合文化站、農民文化樂園等文化活動場所單獨設置婦女兒童活動中心、老年人活動中心或留出場所為這些群體提供活動的空間，針對留守兒童提供中國傳統文化活動室、創客體驗室、手工制作創意坊、微書社、鄉村圖書共享驛站等；針對婦女提供專業技藝輔導班及各類培訓班；針對老年人開設養生教學如華佗“五禽戲”教學；為盲人講電影項目等適合盲人、聾啞人等殘障人士的技能培訓班等；在春節等外出務工人員大量返鄉的時間實施“小候鳥”守護計劃；針對不同的扶貧對象按照低保戶、殘疾戶、危房戶、獨居老人戶、重病戶、臨時救助戶、無勞力戶等不同類型分類提供。針對安徽省貧困地區涉及回族、畬族、滿族的民族鄉可提供適合少數民族地區的文化活動，遵循因地制宜的原則，注重保護區域特色文化、民族風貌，充分挖掘貧困地區民間民俗文化，使其在新的社會背景下得到更廣闊的發展空間。

(六)有效整合各類資源，創新公共文化服務方式

在現有設施使用上，將廣電等部門的地方分支力量與貧困地區農村文化場所有效整合、統籌管理，形成集約效應，采用流動形式實現省、市、縣、鄉博物館送展覽，提高對設施的有效和集約利用率。在互聯網思維運用上，地方文化宣傳部門可推動建設地區文化微信公眾號，推送地區公共文化信息，提高公共文化服務的知曉度。依托各類文化共享工程，搭建文化大別山區云、文趣深度貧困縣行，慧文化服務等平臺，加快公共數字文化建設的力度，實現群眾不限時間、不限地點實時共享省、市、縣的優質文化資源和信息。在文化產品提供上，可實施“公共文化超市”項目，開展一批深受群眾歡迎的文化品牌活動。在科技引領文化發展上，在新的社會發展背景下，用科技推動民間技藝，在促進其科學成分有效的傳承、更新的同時，也有利于促進人們摒棄愚昧的民間技藝，以科學的態度對民間技藝進行與時俱進的創新。在推動“文化+美好鄉村”建設上，通過美好鄉村的建設和鄉村振興戰略的實施，提升貧困地區公共文化服務的效能。