中國住房公積金制度政策研究

(武漢大學 湖北 武漢 430000)

一、歷史作用與必然性的思考

在當今世界，大多數國家對住房公積金制度采納度較低，乃至于新加坡作為原創性的住房公積金制度的開創者也將該制度作為實現中央公積金制度的過渡版。而類似德國等西方國家，更多地采用合同住房儲蓄制度。在中國，由于長期實行福利分房與低廉租金制度，加上當時收入水平非常低，致使居民普遍缺乏住房消費的習慣，更缺乏存錢購房的意識。因此，向新加坡中央公積金模式學習的住房公積金制度，在上海出現有一定的偶然性，但在中國的流行，卻有一定的歷史必然性。

二、政策基本性質

住房公積金制度具有一些典型的性質，主要包括：

1.強制性：由政府強制性地代理人民的剛性住房需求。

2.長期性、固定性：對多數繳納公積金的職工而言，住房公積金的繳納長期伴隨工資的發放，且繳存比例在固定單位中也相對固定。

3.保障性：更多體現為積金本身對職工的一種低流動性與福利性質的補貼，即相關單位必須繳納與職工繳存比例相同的另一半的公積金，且若職工退休仍未用完公積金，則余額可充當職工的養老保障。

三、政策本身的缺陷

住房公積金制度借鑒了新加坡的經驗。在實施的很多年里，切實解決了很多城市工薪階層的住房問題。作為一項福利制度，尤其是面向城市居民的住房福利制度，能夠產生如此龐大的影響力，并且實實在在地以肉眼可見的規模成長，其歷史功績和使命不容置疑。但正如許多學者曾提到的，住房公積金制度，具有頗多的弊端，而這些弊端在近些年越發呈現放大的趨勢。其實，無論是該項政策的支持者抑或反對者，都客觀存在政策本身兼具優缺點，只是對優缺點力量對比的判斷存在諸多分歧。

反對者對政策提出的可能性弊端，主要集中在繳存歸集與資金使用兩個層面。概括下來，政策存在的缺陷主要包括：

1.住房公積金制度并不具備充足的理由使其合理地保有強制性并運作30年之久。該制度在當時具有一定的積極意義，有利于資源向房地產投資建設等方向積累。但在市場化房改已然完成的情況下，政府不應過度干涉個人住房需求規劃，其強制性在法理上不占優勢。

2.對市場成本與效率有逆向影響。住房公積金制度，在本質上相當于政府剝奪職工部分收入的資金運用自主權，然后以公權設立的行政組織來代理運用這部分資金。這種行政化委托管理，在一定程度上犧牲了市場效率，因為定向化資金開支不利于資源在供需層面的合理分配。

3.違背初衷，反而變相拉大貧困差距。住房公積金的繳存比例，繳存基數，乃至于數量乘數都因人而異，差距甚大。在武漢，月度住房公積金收入最高的人群與最低的人群差距逾300倍之多。在某種程度上，高公積金積累的受益者無疑會更加傾向于房地產投資，以更大程度運用賬戶中低利率運轉的存量金。而低公積金積累的職工人群，在一二線城市中，其福利收益對于購買住房無異于杯水車薪，反而可能被高公積金收益者變相套用資金。久而久之，貧者無房，富者多房的現象可能越發顯著。同時，不少人提出，由于繳存免稅的政策，住房公積金正越來越成為壟斷行業、國有企業的變相福利和避稅天堂。這一點關于拉大貧困差距的考慮，也是住房公積金制度最為人詬病的地方。

4.存款利率過低，損害了職工的資金收益權。據統計，在2019年，全國公積金儲備賬戶中的閑置資金超過8000億元，如此龐大的資金賬戶只能以一年期商業銀行存款利率的周轉方式低效率運轉。這不僅不利于國家經濟的投資與發展，也不利于職工更合理地調用自有資金。

5.貸款運用人數少。住房公積金的覆蓋不僅存在人群差異，也存在地域差異，在上海等一線城市，住房公積金覆蓋率較廣，不少個體戶也被納入考量范圍。但在大多數二、三線城市或小城鎮，低收入人群往往無法通過低利率的公積金貸款獲得住房的購買權，而只能通過昂貴的商業銀行貸款方式。據統計，哪怕是在住房公積金政策越發普及的2019年，全國商業銀行住房貸款額也遠大于通過住房公積金貸款的數額。這就讓該項政策越發具有“劫貧濟富”，擴大馬太效應的特征了。

6.存在地域失衡現象。住房公積金在二三線城市，賬戶資金大量閑置，而在購房需求旺盛的一線城市，住房公積金普及面大，投資意識廣，往往出現資金貸款短缺的現象。盡管當下中央人民政府及各地組織機關都在致力協調此地域矛盾，但鑒于住房公積金特有的地區性質，使得在國家尚未實現中央統籌公積金制度的背景前提下，該類資金流通性緩慢，可謂任重而道遠。

7.從法學理論的角度來看，住房公積金政策天然具有缺陷。該項制度的本質特征是工資性，財產權屬性是有限制的個人所有權屬性。根據《住房公積金管理條例》，公積金管理模式大致可以概括為管委會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督。而這導致了：

(1)決策主體的法律地位被虛化，法定權力行使不力；

(2)所有者代表比重低，所有者參與決策的途徑缺乏法律保障；

(3)決策主體的法律責任制度不具可操作性，甚至嚴重缺位；

(4)約束機制不健全，加大了金融風險。

四、德國的住房互助儲蓄銀行政策對比

在德國高度發達的金融體系中，住房互助儲蓄銀行是依據政府特定的法律設立專門從事個人住房抵押信貸服務的金融機構。盡管它具有為政府政策目標服務的責任，并享有政府的多種優惠，如為參加住房互助儲蓄者設立的儲蓄獎勵金、資產積累獎金等，但是這些優惠政策并沒有改變它獨立的金融企業法人地位，而公司制是目前德國住房互助儲蓄機構普遍采納的一種組織形式。

相較于中國的住房公積金政策，本國的該項政策在融資積聚方面具有更強的優勢。且中國的住房公積金政策提供的福利性帶來的住房高需求，使中國在改革開放早期，得以實現全社會資產規模的快速增長，這在當時的歷史發展階段是極其先進且適用的。

然而，當下也有諸多學者提出，類似德國的住房互助儲蓄銀行政策，才應該是中國住房公積金政策的努力方向。只有實現中央統籌的公積金制度并有政府加以更強的信譽保障，或者更加自由化地采取公司性質的住房互助儲蓄銀行，才能擺脫當下住房公積金制度定位不清的尷尬現狀。

德國住房補助儲蓄銀行，其設立的優點在于：

1.有利于形成有效的約束和激勵機制，市場化的行為保證了效率，減少了市場扭曲以及隨之而來的擴大差異化行為的出現。

2.有利于所有者、董事會、高級經營者實現權責制衡的關系，促進所有權與經營權的分離。

3.機構本身是社會投資主體進行自愿注冊會員的蓄水池。

德國住房互助儲蓄銀行已發展多年，在適應德國國情的狀況下，也經過了包括會員制、管理層分配、董事會職權等多項改革。中國住房公積金制度在未來的改革，也許會延續自身的特色，但也將并適宜從他國的制度層面尋找經驗。

五、住房公積金的可能改革方向與相關建議

對住房公積金制度的改革，中國經濟界的學者眾說紛紜，大致分為三個流派：仿西論、延續性改革論、廢除論。

仿西論認為，將該項制度改造為合作住房金融機構，類似于上文提到的德國住房互助儲蓄銀行，或者政策性住房金融機構(例如，巴西在20世紀的嘗試)。前者具有較強市場化導向性質，而后者更有國家強力和富有效率的政府形象參與。在天津市曾嘗試部分推動類似德國住房互助儲蓄銀行的政策嘗試，但淺嘗輒止，發展維艱。

延續性改革論認為，住房公積金的存在總體是合理的，并非需要將該項制度改變為其他形態或者索性取消掉。持此類觀點的學者主張將住房公積金并入商業銀行按揭貸款體系，或充分發揮其福利性質，與養老、醫療、實業一起合并，形成公民統一的更全面的社保體系成分。

對住房公積金制度持有更強否定與消極意識的學者主張廢除論，即徹底廢除住房公積金制度，且不另起爐灶。這些人認為，住房公積金具有很強的法理不適用性，且其強制性嚴重違背了公民在財務資源分配上的自由權，因此只有徹底廢除此項制度才能避免房地產投資市場出現的種種低效率現象。

本文認為，住房公積金本身的歷史作用不可否認，但其固然存在的低效率、法理缺陷、權責分離、分配不均的現象也應得到承認。在中國特殊的國情下，巴西在20世紀嘗試但失敗的政策性住房金融機構也許是長期以來看最好的發展方向，但短期不宜采納。在短期內，住房公積金更適宜諸如市場化的因素加以激活，而其在法理上的缺陷，則更應加強立法效果和執法強度，依階段對住房公積金政策實現規范化。

另外，針對住房公積金政策施行地域不平衡的現象，本文認為，將住房公積金納入全中央做統一考量是必要選擇。首先，住房公積金分散到地方上的事業單位，缺乏對金融風險的系統性認識；其次，各地資金供需情況不平衡；最后，更加集中的住房公積金存量有助于實現國家更長遠、更大規模的收益發展。

六、結語

住房公積金政策在中國已有30年的發展歷史。在最初的資金分配導向，并最大限度進行融資擴張，實現以房地產鏈等多產業綜合發展的歷史背景下，住房公積金政策有很大的適用性。此外，住房公積金屬于住房福利性質的政策，其提供的廉價公積金貸款解決了很多家庭購房難的問題。

然而，住房公積金政策在當今已呈現出很多方面的缺陷與劣勢。低效率、強制性、權責不明與金融風險的問題躍然紙上。關于未來住房公積金政策如何發展，各流派學者眾說紛紜，而無論是新加坡的中央公積金制度、德國的住房互助儲蓄銀行制度，乃至巴西曾試水的政策性金融機構制度，都給中國提供了不同的模板，至于如何參照，抑或走自己的路，還需密切結合自身國情。本文的觀點則是，在長期將住房公積金體系改制為更有政府職能體現的政策性金融機構，而在短期既要調動市場積極性，擴大閑置資金利用范圍，也要著力解決可能造成的貧富效應擴大問題，而將公積金的調配范圍從各級地方攏權至中央，成立相關委員會，合理分配委員會注冊委員的身份比例，將有望緩解該政策可能形成的不良效果。結合立法更加謹慎，執法更加嚴格，卻能有效疏通住房公積金運用的市場化通道的做法，有望造就這項制度更加造福人民的前景。