內部控制視角下高校圖書館戰略管理研究

陳愛英 葉陳毅 管 曉 楊 蕾

(1.廣東金融學院，廣東 廣州 510521；2.河北地質大學，河北 石家莊 050031）

一、引言

以企業為核心的相關內部控制實踐及理論研究已經比較完善，其中代表性的為20世紀90年代由美國COSO委員會提出IC-IF（Internal Control Integrated Framework），首次完整地提出了內部控制五要素，即控制環境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監督，其后根據環境變遷與企業實踐的發展，COSO委員會先后于2004年、2017年對COSO進行調整完善，在2017年發布的ERM（2017）《企業風險管理：戰略與績效的結合》中，將內部控制要素重新定義、歸納為“為公司治理與企業文化，戰略與目標設定，風險管理執行，審查和修訂，信息、溝通和報告”五個方面，進一步強調了戰略在風險控制的重要性，“風險管理不應當是組織的一個額外的或是單獨的活動，而是融入組織的戰略和運營當中的有機部分”。[1][2]

而為了進一步提高國內各行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部曾于2012年11月，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規和相關規定，制定并頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），自2014年1月1日起施行?！兑幏丁芬蟆皢挝粦敻鶕疽幏督⑦m合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。具體工作包括梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據國家有關規定建立健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執行?！?017年，為全面推進行政事業單位加強內部控制建設，財政部再次發文，自2017年3月起，推行《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，旨在通過行政事業單位內部控制信息公開、提高內部控制報告質量的舉措，進一步強化行政事業單位內部控制建設。

各公辦高校作為事業單位，必然要遵循《規定》的相關要求，進行必要的內部控制建設，實現《規范》確定的“提高公共服務的效率和效果”等目標。當今國際教育界普遍認為，教師、實驗室、圖書館是一所高等學校的三大支柱。1970年，前哈佛大學校長艾略特(Charles W.Eliot)更將圖書館比喻為“大學的心臟”。教育部在2002年頒布的《普通高等學校圖書館規程(修訂)》中，也明確了高校圖書館的性質和地位，提出高校圖書館作為高校的重要組成部門，“是為教學和科學研究服務的學術性機構，是學校信息化和社會信息化的重要基地?！逼漯^藏資源的厚度和前瞻性，以及信息的收集、傳播職能發揮，在高校建設中起著重要的基礎支撐作用，多年來高等教育的發展實踐，也早已證明圖書館建設是其中重要因素之一，對于高校自身的整體發展可謂舉足輕重。

“戰略管理”（Strategic Management）[3]較早由美國學者安索夫于20世紀70年代提出，而隨著社會對戰略的認知深入與接納，戰略思考也從初期側重企業等盈利性組織，逐漸擴展到教育、文教、醫療等非營利組織，而通過吸收和借鑒戰略管理思想及相關理論研究成果，在提升圖書館認知與發展高度、規避相應風險方面也成效顯著。圖書館戰略確定了其面向未來的戰略目標及實施計劃，是圖書館改革與發展的重要綱領，對于引導圖書館應對變化、把握未來、規范服務行為、激發服務動力，對圖書館事業的長遠發展具有重要意義。隨著我國高等教育事業的蓬勃發展，以及內外部環境的改變，國內各高校也紛紛根據國家相應的高等教育發展規范，規劃相應的發展戰略，高校圖書館在此背景下，其有效的戰略管理日漸突出。

二、文獻綜述

歷史的看，關于內部控制的認知經歷了由實踐總結到理性思考、由具體工作安排向理論框架構建的螺旋式發展軌跡，COSO委員會，在其發布的相關公告中提出“內部控制整合框架（IC-IF）”以來，關于內部控制的認知視角，從企業內部延伸到企業外部，內外兼顧，并在其后的“風險管理整合框架（ERM）”中，進一步提出了對于戰略目標的重視，認為戰略是高層次的，起著對主體目標的協調和支撐，也因此戰略定位錯誤的風險是主體最大的風險[2]。

而關于戰略管理的涵義，學者普遍采納安索夫1976年首次給出的相關界定，即“管理者為保證企業的可持續生存和發展，通過對企業外部環境與內部條件的分析，對企業全部經營活動進行的根本性和長遠性的規劃與指導?！盵3]我國財政部也曾于2010年5月份發布《企業內部控制應用指引第2號——發展戰略》，提出戰略是內部控制的最高目標，內部控制應當體現對戰略重要性的認知，并強調要綜合分析評價影響發展戰略的內外部因素。同時提出，發展戰略制定后，應著手將發展戰略逐步細化，根據戰略規劃制定年度工作計劃，將發展目標分解并落實到可操作層面，確保發展戰略能夠真正有效地發揮指導作用。

基于圖書館視角的戰略構成，公認的權威論述是由國際圖聯(International Federation of Library Associations and Institutions，IFLA)提出，IFLA 非常重視戰略規劃的制定和執行，2010年起，陸續發布“IFLA 2010～2015年戰略規劃”、“IFLA 2016～2021年戰略規劃”和“IFLA 2019～2024年戰略規劃”等，認為圖書館需要面對網絡環境下信息獲取方式的挑戰與機遇，為社區提供高質量服務，著重于如下幾點，一是培養用戶的讀寫、創新、文化遺產保護和信息獲取能力；二是提升圖書館自身的專業能力；三是提升基于法律、規范等的話語權等[4][5]。

雷永立（2003）[6]根據企業視角的戰略思想，提出圖書館的戰略管理應著重于圖書館的總體發展方向，強調對圖書館外部環境的變化及其變化趨勢的把握，使自身制訂的相關戰略與之相協調一致，從而趨利避害?？缕剑?016）[7]提出圖書館戰略制定將從五個方面產生影響，即指明前進的方向、提供行動綱領、業務活動成敗的關鍵性因素、圖書館長久高效發展的重要基礎和可持續發展的基本保障、圖書館提升競爭力的有效保證。

伍碧（2014）[8]從資源、功能定位及服務對象等幾個角度，對社區公共圖書館與高校圖書館的區別進行了分析探討，表明兩者雖然存在一定的自然功能交叉，但社會功能的顯著差異也必然導致兩者在管理及發展目標方面的不同。所以不同于社區公共圖書館，高校圖書館的發展與戰略目標設定，需要構架在學校整體發展之下，既依托與學校的發展，又要為學校的發展提供支持。

綜上，本文認為高校圖書館合理的戰略管理應當體現為，在與高校整體戰略目標相協調的同時，謀求自身與內外部環境變遷相適應，通過圖書館的發展，帶動部門員工的成長，形成合理的人才梯隊，提升高校圖書館的學科服務能力，服務師生用戶的同時，面向社會提供增值服務。

三、高校圖書館戰略管理現狀

作為學校的基礎部門之一，高校圖書館是高校的重要組成部分，其首要功能也必然體現在為高校教學和科研服務，其功能發揮以及自身發展的狀況，在一定程度上會作用于學校的教學質量和科研水平。教育部于2015年起，在發布的工作重點中都明確提出，要科學編制和制訂實施教育“十三五”規劃，教育部圖工委戰略規劃組也分別多次舉辦“高等學校圖書館‘十三五’規劃研討會”，體現了主管部門對高校發展，以及高校圖書館建設的重視，也要求兩者之間在戰略高度協同管理。

柯平、劉杰等（2016）[9]對包括哈佛、劍橋在內的美國、英國等國21所高校圖書館的戰略規劃進行了統計分析，發現在這些高校圖書館相對成熟的戰略中，著重體現的分別為“教學與科研服務”、“開放獲取”、“空間規劃”、“資源建設”等內容，涉及較少的則是“用戶體驗”、“服務轉型”、“經費管理”及“數字人文”等，由此可以看出，高校圖書館基于特定的社會功能，其戰略管理著重點依然在于通過自身的發展，體現對學習、教學及科研的支持，助力教學、提升學生能力，以及通過周期參與、數據管理等促進科研。

相較與國外同行，國內高校圖書館在戰略管理方面具有一定的差距，體現在戰略制定參與群體量及戰略目標規劃等方面。在教育部相關要求的推動下，我國高校圖書館啟動戰略制定工作多始于“十三五”規劃時期，但呈現出的工作效果并不均衡，頂尖大學啟動早、且規劃已經比較完善，部分院校還未有相關工作考慮，中間一定比例的群體處于觀望和等待的被動狀態?？缕?、劉杰等（2016）[9]對包括北京大學等在內的八所國內高校圖書館戰略規劃，進行了統計分析，發現與國外同行相比，國內高校圖書館的戰略定位中，排位靠前的內容基本相同，包括“教學科研支持”、“空間規劃”及“人力資源管理”等，但我國高校圖書館更為重視以特色資源為核心的資源建設，但對資源開放獲取方面，遜色于國外。這些戰略考量較好地體現了自身發展的重點，形成了戰略的針對性，但缺少多方合作等開放性目標，在未來的發展中需要予以關注和加強。

與985等一線院校相比，眾多普本高校的圖書館戰略規劃難言樂觀。盧青（2010）[10]對新建本科院校這一特定群體的圖書館發展狀況進行的調研顯示，雖然這些高校圖書館的辦館環境、館舍設施、館藏規模等硬件有所發展，但在紙質館藏數量及質量、服務層次、網絡服務與網站建設等偏軟實力的方面滯后嚴重，這些問題的根源在于辦館理念滯后、經費投入不足、隊伍結構等因素。并且受馬太效應的影響，普本高校圖書館的發展極可能出現不利的局面，即在校內整體發展安排及校外各類圖書館有效發展的雙重擠壓下，其自身的發展和功能逐漸邊緣化。

四、高校圖書館戰略管理分析

（一）國內高等教育的非均衡發展的深層影響

隨著我國高等教育發展戰略指揮棒的不斷調整，各高校也在其中尋求自身的發展，以期在人力資源、財務資源方面搶得先機，而在我國高校自然數量大幅增長的背景下，各高校在資源獲取方面兩極分化嚴重。已先期進入“985”、“211”、“雙一流”等建設序列的高校，在相對充裕的財政資金支持下，除教學、科研工作本身外，圖書館的軟硬件建設也能夠得到保障，并與學校自身發展形成良性循環。眾多普通本科院校則呈現僧多粥少的局面，在有限的資源制約下，較多投向于教學、科研，以及學?；镜男姓芾硇蚤_支，圖書館建設僅維持于基本運轉狀態，圖書采編、資源獲取、服務轉型等事項往往陷于停滯，且歷史欠賬沉重，戰略發展更是無從談起。

此外，基于國家“應用型本科”建設導向，大量普通高校缺少向研究型大學晉升預期，客觀上制約了學校師生對科研與理論學習的熱情，也間接抑制圖書館在科研支持方面的投入。盧青（2010）[10]相關調研數據表明，普通高校的書籍流通方面，語言文學類始終居高不下，其次才是根據高校自身辦學特點在經管、理工等方面的流通借閱，個別時期文學類借閱出現的下滑，背后的主要動因則是相關圖書購進放緩。賈光（2002）[11]曾對本科院校圖書館存在問題和原因進行分析后，歸結為五大矛盾，即地位提升與人員素質之間的矛盾、升格擴招與藏書數量質量之間的矛盾、時代要求與圖書館自動化建設之間的矛盾、發展需求與制約因素之間的矛盾、讀者需求和服務水平之間的矛盾。時至今日，這些矛盾依然存在。

（二）網絡時代信息獲取與傳播方式的外在影響

對于圖書館的發展來說，“這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代”，新的信息技術層出不窮，為圖書情報事業的發展提供了強大的助力，但信息無紙化、網絡化及自媒體的發展，又削弱了傳統意義上圖書館的知識集散職能，這一外在環境的改變，迫使包括高校圖書館在內的各類圖書館做出根本性變革，體現在戰略發展目標上，就是如何在未來的戰略覆蓋時間內，從技術到內容，基本滿足乃至超前預判用戶的需求。2018年1月頒布的《公共圖書館法》規定了“國家鼓勵和支持，發揮科技在公共圖書館建設、管理和服務中的作用，推動運用現代信息技術和傳播技術，提高公共圖書館的服務效能”。國家已在法律層面提出了對應的戰略思想指引，但如何落在實處，還需要圖書館自身充分利用先進的互聯網思維、技術及平臺模式，對圖書館服務體系，特別是基于高校服務特征進行重新認識，推進圖書館各方面的改革。

展望未來圖書館發展趨勢，現在主流的共識就是“轉型”，向以“知識中心”和“智慧圖書館”為代表的下一代圖書館轉型，在空間、資源、服務、管理等主要因素方面創新求變。智慧圖書館是建立在物聯網和數字圖書館基礎上的新型圖書館，具有物聯網和數字圖書館的雙重特征。智慧圖書館作為未來圖書館的新模式，將成為圖書館創新發展、轉型發展和可持續發展的新理念和新實踐。目前很多普本高校圖書館的發展中，對于這一未來預期缺少必要的認知，只是相對增加了電子資源的保有量，客觀上仍在強調圖書館的實體屬性，已經與時代的發展脫節，因而無法更有效的發揮自身的服務職能，也無法有效滿足師生、乃至社會用戶的需求。

從內部控制角度而言，這種戰略定位不當的風險，屬于發展方向的偏差，是主體未來發展中的最大風險，將導致后期在資源配置、發展舉措方面的浪費和無效，嚴重的甚至會危及主體的生存，需要給予足夠的關注和思考。

（三）圖書館員人才短缺與學科能力不足的內部局限

高水平圖書館的建設，與之相對應的必不可少的因素是一流人才建設，尤其在知識經濟時代，更需要注重館員技能的培養，以及相應復合型知識能力的發展，通過持續穩定的人才戰略機制，保障和實現圖書館機構整體的可持續發展。而作為高校的“非核心部門”，圖書館在高校編制架構中，缺少對核心人才的必要吸引力，相關調研顯示，在整體素質方面，我國當前存量館員呈現逐次遞減的現象，即社會館員弱于高校館員，高校館員弱于教學科研人員。

館員的個人能力不足，客觀上制約高校圖書館服務功能的發揮。沈洋、李小平（2016）[12]、郭安琪、曾偉忠（2019）[13]等，對包括清華大學等在內的國內相關985高校進行調查分析，發現高校圖書館在人力資源方面，存在科研服務咨詢能力不足的問題，體現為專業能力單一，缺少學科館員的發展預期，多數不具備科研服務咨詢的條件，服務項目較少，校方支持力度弱等。以985高校為代表的國內一線高校尚且如此，其他二、三線高校更難言樂觀。

人作為控制系統中的核心因素，既是控制機制有效的執行者，也往往是風險產生的源頭，需要被刻意的控制。同時，系統內人員的能力直接決定了控制系統的運轉效果，而人才的培養并非一朝一夕可以解決，需要在機構發展規劃、戰略部署中，對人才的培養、引進等加入一定的提前量。

五、加強高校圖書館戰略管理的若干對策建議

（一）高屋建瓴，設計合理的戰略制定與管理流程

依據介入時機不同，風險管理可以分為事前、事中及事后管理，戰略管理的最佳時機無疑在于事前的戰略制定階段。如若高校圖書館在風險管理伊始，即有一個合理恰當的戰略目標，可以在后續的戰略實施階段，有效降低戰略不當帶來的效率低下、發展無序的風險。由于內外部環境的改變，戰略目標選擇與制定是一個常說常新的話題，作為部門的發展指引，高校圖書館在啟動相關部門發展戰略制定工作時，構思恰當的戰略目標、設計合理的規劃流程，可以有效保障后續戰略管理與實施。

戰略管理的相關理論分析中，設定戰略制定和實施是一個循序漸進的過程，通常又可細分為歷史背景、形勢評估、問題議程、備選戰略、可行性評估以及戰略實施等步驟。有鑒于此，我們認為高校圖書館應當摒棄著重于部門工作規劃的短期思維，真正運用戰略管理思維謀劃部門中長期發展。而合理的戰略制定流程，應當包括如下內容：首先對自身的歷史狀況進行有效分析，為后續的戰略修訂提供依據；其次應當組建必要的戰略團隊，群策群力擬定戰略框架；再次應當多方求證擬定的戰略框架的合理性與可行性；最后完善戰略管理與實施的細節，在工作中予以推進與落實。

（二）多方合作，增強高校自身協調發展戰略的支撐

受財政資金總量制約，國內公辦高校的梯度發展在未來可預期的時間內，不會產生大的改變，廣大的普通院校在無法獲得有效財政支持的前提下，資金緊張將是一個長期影響高校發展的因素。但學校的戰略布局的長期性，需要合理均衡的安排各部門的發展，避免在未來出現因忽略非核心部門而產生拖累?！帮L物長宜放眼量”，圖書館包括館藏、人員的有序發展，體現的是幕后對教學科研的堅實支持。

不同于公共圖書館的獨立性，高校圖書館的發展最終需要依托于高校本身的發展及戰略定位，高校圖書館在構建自身戰略規劃時，也應時刻將自己納入學校整體發展戰略，成為其有機的組成與影響因素。在內部資源無法有效覆蓋自身發展需要的背景下，可以謀求包括捐助、社會力量共建、館際合作等外部資源支持。同時，有限的資源配給，更需要圖書館自身在資源配置、運用方面的精細設計，進行科學合理的資金預算，并通過服務水平等軟實力的提升，增強在校內的話語權。

（三）以變應變，積極應對外部信息環境的變遷

外部環境隨技術和時代的改變而改變，作為環境個體構成的高校圖書館，在這個過程中能做的只能是順勢而為，根據變化了的環境，以及隨之而變的客戶需求來改進自己。在圖書館轉型的過程中，除技術、資金等方面的制約以外，圖書館建設發展中的戰略認知高度至關重要，而這種對未來發展方向性的把握，又建立在對外部環境的有效掌控之上，包括圖書館發展的世界前沿趨勢，相關的信息、媒體、網絡技術、用戶習慣的變遷等等。圖書館可以通過館藏資源重整、物理空間重構等方式更有效的提升整體服務；通過主動延伸與深入，將服務內容拓展為嵌入式科研數據管理與用戶管理，提供更有針對性的個性化服務；通過挖掘智庫建設的引導作用，將圖書館從靜態、強調館藏的信息儲存形態，向價值創造的、動態智庫方向拓展。

在完善自身的同時，高校圖書館還應著力加強外部合作，共建共享資源。隨著信息資源的飛速增長，僅僅提供個體館資源的服務不能滿足社會需求，開放式獲取與信息共享成為不可逆轉的趨勢[14]。網絡技術的發展，通過采用集中式門戶平臺和分布式服務相結合的方式，賦予圖書館諸多新的技術手段，實現資源共享，包括通過高校圖書館之間的互借傳遞等等，這些都是高校圖書館在當前新的環境變遷、自身資源所限的前提下，實現借力發展的戰略性思考。

（四）以人為本，增強圖書館人力資源建設

在時代發展的推動下，圖書館、尤其是高校圖書館的職能，已從以往的傳統信息服務，向提供全面且具有針對性的學科知識服務轉型，為高校的教學與科研提供助力，并以此來提升圖書館在高校學術科研領域中的影響力，在高校學科建設中體現圖書館應有價值。建設一流的圖書館需要一流的人才與之對應，新知識經濟環境下，圖書館更需要注重館員技能的培養和其自身的發展，在促進館員成長的同時，實現機構整體的可持續發展。

教育部2002年頒布的《普通高等學校圖書館規程（修訂）》，提出了“學科館員”概念，也給出了高校圖書館的學科館員的發展路線。而這一職能的實現，則是基于圖書館館員作為重要的人力資源，將用戶視為服務中心，構建起以圖書館為平臺、人員服務為紐帶的運行機制，從而有效實現高校內部，乃至高校與高校之間的，體現學科支持的全新運行機制，達成圖書館與學科、圖書館與院系之間良性循環。為此，高校圖書館應當通過鼓勵員工個人提升、內部培訓、外部招聘等方式，在提升現有館員的圖書館服務的專業能力之外，對館員能力及崗位的設置，應當面向未來的復合型信息支持的方向，配合學校學科建設發展的需求，著力于信息化、學科化方向的推進。

六、結論與不足

內部控制與戰略管理的相關理論均表明，有效的戰略是單位發展中的至高點，其合理與否直接影響到單位未來發展的可持續性，乃至生死存亡，內部控制的相關理論研究，也逐漸把對風險的關注視角，從具體而微的事項，轉向更為具有長遠性與潛在性的戰略風險管理，并將戰略的合理性與組織的生存與價值創造緊密聯系在一起。高校圖書館基于其對高校發展的基礎支撐作用，自身的發展也與高校形成了相應的戰略呼應。鑒于我國高等教育發展的框架設計與外部現實環境的快速發展，高校圖書館，尤其是眾多普通本科高校圖書館，在發展中已呈現戰略不到位的弊端，包括外部環境變化的主動應對、館藏資源與學校學科發展的呼應、館員知識結構的復合與完善等，需要在戰略制定流程、資源整合、創新發展及人才結構等方面著力完善。

由于研究條件所限，本文主要存在以下兩點不足：一是本文所用的相關數據，主要取自其他學者的公開資料，在時效與針對性方面不盡到位，影響了本文建議的效果；二是由于缺少數據支持，本文主要采用了定性分析方法，受作者本人研究視角的局限，在問題的研究深度與內在關聯性方面存在一定主觀性，以及認知上的偏差，如能通過問卷、實地調研等方式獲得必要的數據，輔以相應的定量分析，將會使本研究的分析更為客觀。