疫情期間部分商品實施“限價”措施的經濟法思考

劉 劍

（天津商業大學法學院，天津300134）

2019 年末以來，我國突發了新型冠狀病毒肺炎重大公共衛生事件，黨和國家帶領全國人民團結一心，眾志成城，疫情得到有效控制。對于疫情的防控，許多學者從多維度進行了研究。本文主要著眼于國家市場監管總局及多地省級政府出臺的對部分商品實施“限價”的措施，對其在法學、進而在經濟法學層面進行分析和思考。

1 問題的提出：“限價”措施的出臺及引發的思考

新型冠狀病毒由于具有很強的傳染性，并且會引發被傳染者患上較為嚴重的肺炎/肺部感染。醫學研究結果顯示，新冠肺炎的主要傳播途徑是呼吸道飛沫傳播和接觸傳播[1]。因此，為了防控疫情、減少傳染，口罩等防護用品以及高濃度酒精、消毒液等消殺產品，一度在市場上熱銷。而且，由于疫情突發期間恰逢我國春節假期，很多工廠放假停工，致使零售環節缺少足夠數量貨源應對市場購買需求。在市場經濟供求規律作用下，某些供不應求商品的市場價格出現了大幅度、快速上漲的情況。

1.1 疫情期間國家及省級“限價”措施的出臺

為了平抑市場中出現的部分疫情防控商品價格過快上漲的情況，國家市場監管總局于2020 年2 月1 日發布了《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》，明確提出：為了確保疫情期間重要的防護用品、消殺用品和基本民生用品市場價格的穩定，對上述重要物品的價格進行臨時干預措施，各級市場監管部門要強化對哄抬物價行為的處理。

根據國家市場監管總局的規定，多地省級政府紛紛制定了本省、自治區、直轄市的相應規定。由于地方性防疫緊急性的需要，在國家市場監管總局文件出臺之前，湖北省政府早在2020 年1 月27 日即發布了相似內容的認定與處理意見，對于違反規定的哄抬價格行為，將依據《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）從快從重處理。

1.2 “限價”措施引發的思考

事急從權，國家及地方政府臨時對部分商品價格采用管制措施，全國人民對國家和地方政府的措施給予了最大的理解和配合。立于法律人的視角，則更會在法制建設的角度思考，更加關注市場經濟條件下政府干預商品市場價格措施的合法性問題。

2 “限價”措施的法律依據

在中國特色社會主義法律體系中，涉及價格問題的直接法律依據，首先是1998 年的《中華人民共和國價格法》。其對于市場經濟條件下商品價格形成機制及違法行為做了較為全面的規定。

2.1 《價格法》的相關規定

根據《價格法》的規定，我國對市場經濟領域商品價格的形成機制問題，采用的是市場形成為主、國家干預為輔的綜合性標準?！秲r格法》第三條明確規定，國家實行并逐步完善主要由市場形成價格的機制。除適用政府指導價或者政府定價的部分商品外，絕大多數商品實行市場調節價，由經營者依法自主制定，即經營者作為市場主體有充分而廣泛的權利，根據其自由意志確定所經營商品的市場價格。

根據《價格法》的上述規定，我國市場經濟領域中，商品價格形成機制上包括兩種情況：一種是政府定價或政府指導價的商品，一種是市場形成價格的商品。根據《價格法》第十八條的規定，當涉及到與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格、資源稀缺的少數商品價格、自然壟斷經營的商品價格、重要的公用事業價格或重要的公益性服務價格時，國務院和省、自治區、直轄市人民政府在必要時可以通過制定定價目錄的方式，對實行政府指導價或者政府定價的商品的范圍進行明確的列舉。除此之外，定價目錄范圍或者采購限額標準之外的商品原則上不執行政府定價或者指導價，而是由市場機制形成價格。

但是，作為市場形成價格機制的必要補充，《價格法》第三十條同時還規定了應對臨時性突發事件的“干預措施”，即當某些不在政府定價或政府指導價目錄內的重要商品和服務，由于某種原因其價格出現顯著上漲的客觀事實，或者有可能顯著上漲的現實性可能，國務院和省、自治區、直轄市人民政府也可以對這些商品放棄完全適用市場形成的價格機制，根據客觀情況的需要，轉而對這些商品的部分價格采取干預措施。具體的干預措施包括：限定差價率或者利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等。法學理論上將此稱為“干預措施”，作為市場形成價格機制的例外。作為市場主體的經營者在行使自由定價權的同時，有義務遵守法律、法規，有義務執行政府法定的價格干預措施、緊急措施，否則將因此而承擔相應的法律責任。

同時，根據《價格法》的規定，在國務院未做出統一規定的情況下，省、自治區、直轄市人民政府有權根據具體需要，報國務院備案的前提下，針對某些重要商品采取前述規定的干預措施。

因此，根據我國法律的規定，在上述法律明確規定的情況之外，國家或地方政府對于執行市場定價機制的商品價格是無權加以強制性干預的，否則相關政府部門則可能構成行政違法行為，并因此承擔相應的法律責任。

2.2 《價格法》框架下對“限價”措施法律效力的評價

日常醫療器械、防護用品和消殺用品的口罩、高濃度酒精和消毒液，其既不在國務院所列政府定價、政府指導價的目錄上，也不在各省、自治區和直轄市的政府定價和政府指導價的目錄范圍之內，所以，按照《價格法》的規定，并不屬于執行強制性的政府定價和政府指導價的特殊商品，而應當實行市場定價。但是，由于疫情的爆發以及防控新冠肺炎傳染的特殊需要，口罩、高濃度酒精和消毒液等商品成為了抵抗病毒傳播、守護健康極為“重要的商品”。同時，因為供應量有限，而變得“一件難求”。這些“重要商品”的價格也呈現了“顯著上漲的趨勢”或者“顯著上漲的事實”。國家有關部門據此制定了平抑疫情防控所需“重要商品”的“限價”措施。

在《價格法》的框架下，本文認為，前文所論及的幾處“限價”措施均符合法律的規定，在法律效力上并不存在瑕疵。

首先，“限價”措施的制定主體合法?！秲r格法》規定，當重要商品或者服務的價格出現異常上漲或者有此種可能的情況時，國務院及省級人民政府有權采取臨時性“干預措施”。國家市場監管總局、各省市場監管部門，作為市場規制權力的主要執行者，擔負著維護市場秩序平穩、有序的法定職責，其經國務院及省級政府批準，具體制定和采取限價的措施，是《價格法》上適格的有權主體。

其次，“限價”措施的適用對象合法。根據國家市場監管總局的規定，疫情防控期間對“口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關醫療器械等防疫用品以及與群眾日常生活相關的糧油肉蛋菜奶等基本民生商品”限價。執行限價措施的對象是對于疫情防控而言的“重要商品或服務”。并且，這些商品的價格在客觀上有可能顯著上漲，并且在部分地區已經出現了顯著上漲的現實。限價措施針對的對象對于疫情防控而言有重要影響，符合法律的規定。

第三，“限價”措施的具體措施合法?！秲r格法》規定，執行臨時性“干預措施”時，政府有關部門可以采取的具體措施包括：對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等?！跋迌r令”集中規制的行為主要是“捏造、散布虛假漲價信息的行為”和“哄抬價格的行為”。為了避免經營者在高額利潤的驅使下惡意哄抬價格，“干預措施”主要規定禁止強制搭售、禁止變相漲價、禁止過高進銷差價率等措施。這些具體措施符合《價格法》，以及《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》等相關市場秩序規制法的規定。并且，判定是否構成“大幅度提高”要件時，由市場監管部門綜合考慮經營者的實際經營狀況、主觀惡性和違法行為社會危害程度等因素，實事求是地具體認定?！跋迌r”對措施形式的具體規定，符合法律法規對具體行政行為的要求，不僅合法而且合理。

最后，“限價”措施符合《價格法》的立法宗旨?！秲r格法》通過對價格行為的法律規制，保障了作為市場經濟重要指針的價格機制，能夠適當地發揮合理配置資源的作用?！秲r格法》不僅對微觀市場交易行為中的價格進行規制，而且還致力于穩定市場價格的總水平，避免因為市場價格大幅波動而對市場經濟秩序產生的破壞性影響。并且通過穩定物價，保護消費者和經營者的合法權益，促進社會主義市場經濟健康發展。

通過上述分析，國家及各省、自治區和直轄市所出臺的“限價”措施雖然是為了應對突發性事件而做出的應急性反應，但是全面地遵守了相應的法律法規的規定，符合法治政府依法執法、依法行政的法制建設理念。

3 針對“限價”措施在經濟法層面的法理分析

3.1 經濟法是規制國家干預經濟行為之法

相對于傳統的法律部門，經濟法是產生于十九世紀末二十世紀初的新生之物。我國更是在改革開放之后才有了嚴格意義的經濟法制活動。國內的經濟法學界在經濟法調整對象問題上，觀點莫衷一是。盡管國家協調說、國家調節說、需要國家干預說、管理經營說、國家調制說等等，具體的學術觀點各有千秋[2]，總體而言，各家學術觀點都可原則上接受，國家對經濟生活的介入和干預是經濟法的一個根本性的特征。只是，這樣的“介入和干預”以受到嚴格的約束和限制為前提。

一方面，國家干預受市場調節的限制。對于經濟運行的國家干預，是國家的一項基本職能，尤其是面對市場經濟自身的弊端，國家對經濟運行的干預更加不可或缺?！斑@一職能在重商主義和凱恩斯主義中得到了突出的強調，即便是高度信奉意思自治和自由市場的古典自由主義和新自由主義，也不否認國家（政府）保有最低限度的干預職能?！盵3]縱觀市場經濟國家發展的歷史，可以看出在保障市場經濟健康而持續發展的方面，市場調節和政府干預二者是不可或缺的，但是二者彼此之間的關系又該如何?我國開始建設社會主義市場經濟以來，對于市場調節與政府干預二者之間關系的認識逐漸深入而科學。黨的十八屆三中全會對市場調節作用的表達較之以往發生了明顯的變化，即以市場在資源配置中的“決定性作用”取代了“基礎性作用”?！皼Q定性作用”不僅繼續肯定了市場調節對于資源配置的基礎性作用，并且在此之上又增加了相對于政府干預措施“優先性”適用的含義?！皯斣诿鞔_市場優于政府的前提下，將國家干預以一種克制和謙遜的方式嵌入市場失靈的邊界劃定當中”[4]。在市場經濟運行過程中，應當首先發揮市場調節的作用；只有在發生市場失靈的條件下，政府干預才能入場。各級政府在頒布“限價”措施的同時，通過組織國內生產和國際采購等多種方式，積極組織防護用品和消殺商品的貨源，保障市場供給的商品數量，自覺運用市場經濟價值規律，在根本上實現對重要商品市場的有效干預。

另一方面，國家干預受法律法規的限制。國家對經濟生活的介入必須有相應法律法規的授權，并且應遵守既定的法律程序。經濟法是以國家介入和干預經濟運行過程中發生的社會關系作為調整對象的專門的法律部門。不論是國家在微觀的市場規制領域，還是在宏觀的經濟調控領域，依法介入、依法干預都是各級政府相應部門應當履行的強制性義務。作為現代經濟法，對國家干預的實體授權是其重要的內容，為國家干預行為設定嚴格的程序同樣也是其重要內容的組成部分。例如《反壟斷法》《反不正當競爭法》《預算法》等經濟法律中都兼有實體權利（權力）和程序規定兩方面的法律規范。

“限價”措施，是在疫情期間，在尊重市場運行規律、保障相關產品經營者合理利潤基礎上的必要的干預措施，是國家在嚴格遵守法律法規的前提下介入經濟生活的具體形式。并且，國家市場監管總局和地方政府相應部門都對非常時期的臨時干預措施規定了退出時間和退出條件，“國家有關部門宣布疫情結束之日起”限價干預措施“自動停止實施”。

3.2 《價格法》在經濟法法律部門中的重要地位

作為部門法存在的經濟法，其在體系構成上由市場規制法和宏觀調控法兩類、多部法律規范構成?！秲r格法》在經濟法法律部門中占有重要的地位。

首先，價格在市場經濟中扮演重要角色。商品價格是市場經濟中的重要指標。它作為市場經濟的協調機制，通過價值規律、供求規律實現資源的基礎性優化配置。價格不僅是具體市場交易主體關注的焦點，而且也是宏觀經濟領域指引資源流動和配置的方向標。價格水平穩定更是國際公認的宏觀經濟政策的目標之一?；趯r格因素重要角色的認識，我國在建設市場經濟之初，即在狹義的法律的層面制定了以之為適用對象的《價格法》。

其次，《價格法》是關涉經濟法兩大部類調整對象的重要法律規范。根據國內較為普遍的觀點，經濟法律部門由市場規制法和宏觀調控法兩大部類組成。這兩大部類的法律調整的社會關系在諸多方面與價格有關。市場規制法中，以《反壟斷法》為例，壟斷協議協商的內容、基于市場支配地位而為的價格壟斷、行政壟斷中對于本地企業的價格保護等均涉及到價格因素?！秲r格法》依據“平衡協調”原則，對市場調節與國家干預、市場主體的個體利益與社會整體利益加以權衡，既保障經營者對于市場定價商品行使充分的定價權利，又對其違反具體禁止性規定的行為加以懲戒和糾正。宏觀調控法中，不僅總體價格水平穩定是其調控的重要目標，而且財政、稅收、金融等多種手段的運用皆以價格作為媒介，引導市場主體的行為，實現資源的優化配置。因此，在經濟法法律部門中，《價格法》因同時關涉到其兩大部類法律規范而具有獨特而重要的地位[5]。

3.3 “限價”措施是經濟法社會本位價值目標的具體表現

經濟法能夠在十九世紀末二十世紀初打破傳統法律部門固化的格局，作為一個獨立的法律部門躋身一國法律體系，不僅是因為它有自己獨特的調整對象、實現特定的任務，更是因為它追求并服務于特定的價值目標?！敖洕óa生于立法者不再滿足于從公平調停經濟參與人糾紛的角度考慮和處理經濟關系,而側重于從經濟的共同利益,經濟生產率，即從經濟方面的觀察角度調整經濟關系的時候?！盵6]從古羅馬法以降，將既有法律規范或者劃入公法或者劃入私法，這樣的劃分已經成為不爭的傳統。學界一般認為，“與民法的個人本位、行政法的國家本位相對,經濟法是社會本位法”[7]。私法以維護個人利益為追求目標，即是個人本位；公法以實現國家利益為追求目標，即是國家本位。但是，經濟法作為新興法律部門出現后，它為維護國家經濟秩序、實現社會整體經濟效益，而為國家干預經濟運行提供法律依據和法律約束，其所追求的價值目標卻并非單純的個人本位，也不是完全的國家本位，而是社會本位。在此意義上，日本學者將經濟法曾一度稱為“社會法”，或者“第三法域”[8]。

“限價”措施在形式上是對經營者自由意志支配下的經營行為加以外在的約束和限制，因此其并不是以實現經營者的利益作為保護的目標。而且，作為個體的消費者而言，可以以并不過高的價格購買到預防病毒必需的防護用品和消殺用品，這無疑是符合其根本利益的。但是，即便如此，也并不能得出這樣的結論：即根據《價格法》而出臺的“限價”措施是為了保護個體性的消費者的利益的“個人本位”的法律措施。因為在《價格法》上規定的臨時性“干預措施”其致力于保護的對象，并非是個體形式存在的某位特定的消費者，而是作為大規模、不特定身份而存在的消費者的群體?！跋迌r”措施致力于保護的是消費者整體的利益，具有鮮明的社會性。

在更高層面而言，國家和各級政府依法出臺“限價”措施，其目的還在于在疫情發生的特殊時期穩定重要商品的價格，避免哄抬物價行為的發生，維護良好的市場運行秩序?！吧鐣娲嬖谟谏鐣钪?，是為了維護社會的正常秩序和活動而提出的主張、要求與愿望?！盵9]疫情期間，重要商品價格的大幅波動，不僅會產生特定商品市場的動蕩，更有可能波及到其他商品，并進而對社會整體經濟運行秩序產生不良影響。各級政府將疫情防控重要商品的價格控制在普通民眾能夠承受的范圍之內，這對于疫情防控、穩定民情、維護社會秩序都是至關重要的。作為《價格法》的一項具體制度，其服務的價值目標具有“社會性”?！秲r格法》在其第一條關于立法目的的解讀中，開宗明義地表明，該法即是通過對價格行為的規范，發揮價格作為資源配置手段的作用，通過對于價格這一具體指標的調控和規制，穩定市場價格水平，維護良好的市場運行秩序，促進市場經濟的健康發展。

疫情防控期間，國家及相關地方政府所出臺的對于某些重要商品價格進行調控的“限價”措施，可能有學者基于民法、行政法甚至刑法等多角度進行解讀。同時，在法學領域之外，也可能會有來自社會學、經濟學等多學科領域的分析。本文僅從經濟法的具體視角進行探討，認為這一系列措施在法的制度層面有明確的法律依據。在“看得見的手”和“看不見的手”的綜合作用下，“限價”措施充分發揮了經濟法對市場主體以及市場運行秩序的干預作用，服務于社會本位價值目標的實現。