天峻縣鄉鎮干部隊伍建設研究

尚麻

鄉鎮領導班子在農牧區基層工作中起著核心作用，鄉鎮干部在農村基層工作中起著出思路、謀發展的主導作用，鄉鎮干部隊伍的建設，對于推進社會主義新農牧區建設、夯實黨在農牧區的執政基礎十分重要，關系著國家事業發展全局，關系著農牧區經濟的發展和國家基層政權的鞏固。通過對海西州天峻縣鄉鎮干部隊伍建設有關情況的調研，結合實際，形成以下調研報告。

一、天峻縣鄉鎮干部隊伍基本情況

（一）年齡結構

黨政領導班子平均年齡38.8歲。30歲以下10名，占總數的9.8%;30歲至35歲的28名，占總數的27.5%;36歲至40歲的19名，占總數的18.6%;41歲至45歲的30名，占總數的29.4%;46歲至50歲的12名，占總數的11.8%;50歲以上的3名，占總數的2.9%。35歲以下的黨政正職3名，占2.9%。

（二）文化結構

黨政領導班子成員中，研究生學歷4名，占總數的3.9%;本科學歷73名，占總數的71.6%;大專學歷24名，占總數的23.5%;高中學歷1名，占總數的1%。

（三）其他結構

黨政班子成員中，少數民族干部83名（其中：藏族78名，蒙古族2名，回族1名，土族2名），占總數的81.4%;黨政班子成員中，婦女干部23人，占總數的22.5%0無黨派人士7名，占總數的6.9%0留任的55名，占53.9%;新提名的47名，占46%。經請示州委同意，調整4名鄉鎮長。

二、天峻縣鄉鎮干部隊伍建設中存在的突出問題和原因分析

（一）事多人少造成工作被動應付

鄉鎮綜合配套改革后，鄉鎮政府職能從管理轉向服務，隨著城鄉一體化進程的加快，國家對西部鄉鎮地區的扶持力度加大，鄉鎮政府公共服務的內容越來越多，服務領域越來越廣，特別是一些階段性、臨時性、突出性工作任務比過去增加了許多，而且工作面廣、量大事雜，包羅萬象。但鄉鎮因一般干部編制不足、人員緊缺，事多人少的矛盾日益突出，在社保、醫保、扶貧等涉及老百姓切身利益的崗位，大多都由公益性人員承擔具體工作，甚至一個公益性崗位人員身兼數職，由于部分人員服務能力滯后，致使政府服務水平與老百姓對公共服務的需求有一定差距。以醫保工作為例，城鄉居民醫保是一項重大的民生工程，也是一項系統性、政策性、業務性很強的工作，與每個老百姓息息相關，需要工作人員熟悉政策、精通業務，但目前各鄉鎮醫療保險基層征繳員都是由公益性人員擔任，而且各鄉鎮根據鄉鎮工作需要隨時更換工作人員，由于人員不固定，有的工作人員沒有真正了解掌握城鄉居民醫療保險相關政策和運行機制，也就談不上讓其區域內的城鄉居民知曉黨的醫保政策。同時，因部門征繳員還身兼其他工作，精力不夠，對醫保業務一知半解，有的工作人員年齡偏大，學習新知識緩慢。如，在推行醫保門診統籌制度時，縣醫保局對各鄉鎮醫保工作人員進行了數次培訓，但各鄉鎮具體工作人員中一部分人還不熟悉業務，有的工作人員甚至不會操作城鄉居民醫療保險繳費系統，使推行門診統籌制度進度緩慢，導致醫保數據庫冗余數據清理不夠理想，個別參保人員信息與社會保障卡信息系統比對信息出入較大，影響年度社會保障卡的發放工作。

另外，由于天峻高寒缺氧，生活條件艱苦，干部職工健康狀況較差，有的人員經常外出請假治病，造成一些崗位人員空缺，有崗無人或一人多崗的現象，加重了其他干部的工作負荷。

同時，在鄉鎮干部編制進口有限，現有干部嚴重不足的狀態下，縣直機關把一些鄉鎮能力較強的干部借調到縣直機關，或者將新考錄公務員及優大生直接截留，造成另一種形式的在編不在崗現象，這一現象在全縣各鄉鎮普遍存在。如，木里鎮被州縣直機關借調6人，其中2名優大生直接被縣直機關截留。生格鄉借調5人，其中2名新考錄的公務員直接被縣直機關截留，占著鄉上的編制，人在縣上上班。新源鎮5人，陽康鄉4人、舟群鄉3人、織合瑪鄉1人、快爾瑪鄉1人、江河鄉1人、龍門鄉1人掛職、蘇里鄉1人。這種縣直機關長期占用鄉鎮工作人員，鄉鎮處于有崗位無人可用的境況，使本就缺人的鄉一級政府更是步履維艱，影響了鄉鎮工作的進一步開展和更好服務群眾的效果。

（二）隊伍整體結構不合理，服務合力不足

隊伍整體結構不合理主要表現在以下幾個方面：一是領導層知識結構單一，雖然新選派的領導干部學歷都是大專以上，但適應鄉鎮發展需要的懂經濟、通法律、精畜牧、會財務的人員少。目前，鄉鎮急缺好學習、有較強法律素養、經營管理能力和能擔當的干部。二是一些干部文化水平不是太高，高學歷復合型干部少。因為鄉鎮干部“出口”受限制，很多干部尤其是一般干部很少有在縣直機關交流的機會，長期在鄉鎮工作，年齡越大，交流越困難，只有長期留任，學習新知識的主動性不強，工作效率不高。如，某鄉鎮綜合站7個工作人員中有5個不會電腦，有的干部因年齡偏大，文化水平低，無法完成工作，長期不能勝任具體工作任務，加上鄉鎮編制受限，和上級機關截留的原因，補充的年輕干部較少，有些鄉鎮出現干部年齡斷層現象。三是能干事的人少，工作深入不夠，創新不足。雖然近年來增加了鄉鎮領導職數，工作負荷有所減輕，但依然存在缺人，而且缺能干事的人的現象。一個鄉鎮領導下要面對群眾，上要對接若干個縣上職能部門。鄉鎮各項工作多如牛毛，任務層層疊疊，但能干事的人不多。在調研中發現，有的鄉鎮，十個鄉鎮領導職數中，一個生病不能工作，兩個不會干不了工作，一個空編，大量的工作只能由少數幾個人承擔，一人身兼數職的現象普遍存在。如，有的鄉鎮副書記，分管鄉鎮的黨建、婦聯、扶貧、便民辦事大廳主任等幾項職能不同的工作，并且因鄉鎮編制不足，沒有配備工作人員，副書記既是領導也是辦事人員，工作涉及面廣、壓力大。能干事的人常年忙碌，需要經常加班加點，精力透支，疲于應付。一些人無所事事，懶散混日子，占著本就不多的鄉鎮編制不出力，結果是能干事的人工作任務越來越多，干不了事的人無事可干。能干事的人少，有些工作浮在表面，很難深入，創新力不足。四是近年來為了加大鄉鎮領導工作力度，縣委直接選派一批年輕干部補充到鄉鎮領導班子中，改善了鄉鎮政府領導班子的知識結構，增強了鄉鎮領導班子的活力。調研發現，年輕領導干部工作熱情高，腦子活，完成任務速度快，但處理復雜問題的能力和經驗不足，與60后、70后相比，有些年輕領導干部在責任心、擔當能力上有差距，在直面問題、解決問題的能動性方面還需提高，加之有的漢族干部不懂少數民族語言，制約了鄉鎮干部整體合力的發揮。五是雖然增加了領導職數和領導班子成員，但干部缺編突出，十個領導里面就有兩個甚至一個“兵”，出現了“官多兵少”無人做具體事情的新問題。六是傳統型干部多，開拓型干部少。不少干部習慣于按經驗辦事，把不出亂子、不捅婁子作為工作標準，四平八穩，缺乏開拓創新精神。

（三）干部情緒波動造成干部服務群眾的主觀能動性趨弱

干部情緒波動表現在：一是鄉鎮干部在服務群眾的熱情上受挫，產生埋怨情緒。隨著經濟社會發展，群眾對公共服務需求越來越高，“無病無災不靠你，有吃有住不求你，只要有利就煩你，滿足不了就罵你，出了問題就找你”的現象比比皆是。同時，隨著扶貧“輸血”力度加大，一些牧民不思進取、等靠要的思想嚴重。調研中干部反映，黨的政策越好，有些群眾越懶，存在鄉鎮干部為完成扶貧任務要求著急上火，老百姓卻不溫不火，不推不動，推了也不動的狀況，使干部不知如何服務群眾，產生了埋怨情緒。二是鄉鎮在有責無權上有埋怨情緒。鄉鎮干部大多承擔急、難、險、重的工作任務，但手中缺乏必要的執法權和干部使用權，加之很多工作是一票否決，鄉鎮干部陷入有責無權的尷尬境地。調研中，鄉鎮領導說：“鄉鎮提拔干部我們說了不算，干部免職我們說了也不算，培養出來能力強一點的干部，上級部門就借調走，工作做不好，出了事情就讓我們負責?！睂@種責權不對等的狀況，鄉鎮領導有埋怨情緒。另外，有些上級領導在下鄉調研中對老百姓的困難“拍胸脯”許諾解決，有些承諾沒有及時兌現或者兌現無期，老百姓等待無果，只能來找鄉鎮領導，但鄉鎮無力解決，老百姓只相信上級領導的許諾，不相信鄉鎮領導的解釋，影響了鄉鎮領導與百姓之間的感情，鄉鎮領導對此有埋怨情緒。三是思遷情緒。有的鄉鎮干部在鄉上工作時間長，照顧不了家庭，家人也多有埋怨，因此工作不安心，思想不穩定。年輕的干部男（女）朋友不在身邊，已婚的干部丈夫（妻子）、孩子不在身邊，同樣不安心。調研中發現，鄉鎮干部的生活工作條件相比過去有了大改善，吃飯有食堂、住房從平房搬到有暖氣的樓房，但與州縣相比也只是滿足了基本的生活需求，生活品質差距還是很大。比如，鄉鎮干部雖然住上了樓房，但樓房沒有衛生間，洗不了澡，在大力開展“廁所革命”的今天，天峻縣鄉鎮干部用的仍然是早廁，并且有的鄉鎮蓋的樓房不通水，并沒有真正改善干部的居住條件。艱苦的生活、工作條件，單一乏味的業余生活，是鄉鎮干部來州縣不愿意回鄉鎮的另一個原因。干部“走讀”現象與過去相比有了改進，但還是不同程度存在。

（四）能力素質不強造成服務群眾質量和效能受限

鄉鎮干部能力素質如何，直接影響牧區經濟社會發展和基層政權鞏固，牧民群眾想的是發家致富，難的是發展思路和技術，缺的是引導服務，靠的還是鄉鎮干部，他們迫切希望有一批密切聯系群眾、作風過硬、發展經濟本領強的鄉鎮干部帶領他們搞經濟、闖市場，在生產、技術、流通、經營管理等方面，提供全方位的指導和服務，但目前鄉鎮干部的素質與群眾的期望相差較大。

1.工作作風有待改進。一是工作作風不實，一些干部，出現了不思進取、得過且過的頹廢思想，只是完成任務，不追求工作質量。有些干部習慣于行政命令、布置工作，依賴于坐、等、聽，不能經常性進村入戶摸情況、找問題;工作中電話遙控多，與老百姓面對面接觸少;上報的材料網上的東西多，深入村社牧民家掌握的第一手資料少;有的包村干部工作只停留在溝通層面上，解決困難的辦法不多;有的鄉鎮領導只了解自己包村的情況，對整個鄉鎮的情況不甚了解。一些干部下基層，由過去的“走馬觀花”變成了“坐車觀花”，對于復雜的問題不敢碰，不愿觸及問題實質，遇事繞著走，解決問題的能動性不強，不能將矛盾及時化解，與過去相比，“門難進，臉難看”現象大有改觀，但“事難辦”問題還是不同程度存在。長此以往，導致老百姓對鄉鎮干部服務能力的信任度下降，遇事信不過身邊的干部，而是直接找上級領導解決問題。二是鄉鎮領導對村委會工作引導不力，村級組織工作薄弱。存在村務不公開、項目資金使用過程沒有動態公布，有的村級組織存在工作無痕跡，查不到相關工作資料的問題，影響了老百姓的知情權，老百姓在享受黨的惠民政策，卻不明白享受了哪些惠民政策、為什么享受、哪些不能享受等，使百姓權利責任界限不清，不利于公民意識的養成;有的項目工程實際上是如期正常開展，但老百姓不清楚，誤認為工程款項被村級干部貪污、挪用，干群關系產生了不必要的隔閡。由于有些村級工作沒有痕跡，在惠民政策實施、項目工程運行等方面沒有檔案記載，當百姓就相關事項咨詢時，無圖無文字，沒有說服力，不利于工作正常開展。

2.服務能力恐慌。由于經濟社會快速發展和政府工作不斷創新，對直接面向鄉鎮服務的干部提出了能力方面的挑戰。鄉鎮干部文化基礎和專業知識功底相對薄弱，加之干部培訓存在鄉鎮領導干部培訓多，一般干部培訓少。理論培訓多，業務培訓少。在職干部有機會培訓，身兼多職的公益性崗位人員培訓機會少等問題，造成干部知識更新慢，業務能力低，對政策理解不深不透，一知半解。有的干部由于知識有限，對牧民提出的問題不能給予正確的解答。有時候領導有工作思路、有想法，但一般干部工作能力偏低，無法將好的工作思路落地實施。一些年齡較大的干部不懂運用電子設備，不會上網，獲取知識渠道單一，出現與快速發展的牧區工作要求不適應的情況。有的干部工作方式單一，缺乏法律意識，遇事通過行政手段簡單粗暴處理，把好事變成了壞事。

三、加強鄉鎮干部隊伍建設的意見和建議

要提高鄉鎮政府公共服務能力，就必須加強鄉鎮干部隊伍建設，優化隊伍結構，不斷提升工作人員的管理水平和業務能力，加強工作人員職業道德建設，強化其公仆意識和敬業精神。

（一）充分利用現有編制和人力資源，加強和改善干部隊伍建設

1.合理設置崗位。根據鄉鎮職能定位、人員編制和實際工作任務，重新調配人員，優化人力資源，合理設置崗位，做到因事設崗、因人定崗，確保一名鄉鎮干部長期承擔的崗位不得超過兩個，使每一位干部承擔的工作量基本相等，做到崗崗有人，人人有責，權責匹配，效能增強，確保鄉鎮工作協調有序運轉。

2.合理使用鄉鎮各年齡段干部。加大鄉鎮年輕干部培養力度的同時，注重兼顧各年齡段干部的培養和任用。在領導班子搭配時，充分考慮中年干部工作經驗豐富、群眾基礎扎實等因素，對工作成績突出的，適時解決他們的政治待遇，發揮傳、幫、帶作用，從而形成以中青年干部為主體、老中青合理搭配的領導班子結構，使班子凝聚力、活力得到有效提高。

（二）加大干部交流及年輕干部掛職鍛煉力度

州縣組織、人社部門應建立完備的干部交流成長信息庫，加強干部縱橫向交流力度，積極有序推進鄉鎮工作時間長、工作經歷單一、有交流意向的干部在縣與鄉鎮、鄉鎮與鄉鎮之間的交流。鄉鎮換屆選舉中，多考慮鄉鎮基層干部的提拔任用，對多年不能提拔又無法交流到縣城的副職干部或多年在鄉鎮工作特別優秀但過了提拔年限的干部在非領導職務方面給予傾斜，完善體制，健全機制，徹底扭轉過去干部一地定終身的弊病，促進人員的新陳代謝。

按照“培養在基層、鍛煉在基層、提拔在基層”的思路，將一批具備發展潛力，但缺乏鄉鎮基層工作經驗的年輕干部安排到鄉鎮、村掛職鍛煉。通過掛職鍛煉，既能有效提高年輕干部的工作能力、組織協調能力和基層工作經驗，同時也在一定程度上緩解了鄉鎮因人力資源不足而導致工作開展較為艱難的局面。

（三）提高干部待遇，改善工作生活條件

適當提高鄉鎮干部待遇，逐步改善工作條件、優化生活環境，有計劃地注入新鮮“血液”，穩定干部隊伍。一是結合本地實際，適當提高鄉鎮干部的政治、經濟待遇，在生活上、工作中多給予關心和照顧，尤其在干部人事調整中，對一些綜合素質高、群眾基礎好的年輕鄉鎮干部，要優先提拔任用。對一些在同一崗位或長時間在鄉鎮任職的干部要相應地給予一些優惠政策，并建議縣財政部門在鄉鎮干部現有工資基礎上，適當增加邊遠津貼、交通補助、加班費等，切實提高鄉鎮干部的經濟待遇，幫助解除后顧之憂。二是加大投入力度，完善鄉鎮機關基礎設施，重視文化娛樂場所建設，努力改善鄉鎮干部的辦公條件和生活環境。開展形式多樣的娛樂活動，組織鄉鎮干部外出參觀考察，這樣既豐富了廣大干部的業余生活，又能開拓干部視野，增長見識。三是對鄉鎮基層工作表現較為突出的鄉鎮黨政領導干部，縮短提拔周期，在落實“連續擔任鄉鎮黨委書記八年以上的，經考核稱職，報請享受副縣待遇”，時間不宜太長，六年為宜。因為鄉鎮黨政正職任職時間較長時，會產生懈怠心理或“熬待遇”的想法，縣委在調整干部時，只要鄉鎮黨政正職無大錯，對五六年以上的鄉鎮黨政正職一般不予調整，長此以往不利于鄉鎮工作的開展。對任鄉鎮副職六年以上的也要酌情考慮其待遇問題。四是加大對鄉鎮工作人員的工作支持力度，增強其工作自信心和成就感。上級組織和領導干部應從鄉鎮干部的角度出發，換位思考，多關心，少批評，主動在工作上為鄉鎮干部排憂解難，幫助鄉鎮干部正確認識面對的困難和挑戰，增強鄉鎮干部工作的自信心和成就感。

（四）強化培養鍛煉，提高能力素質

結合當前鄉鎮工作實際，突出培訓教育和交流鍛煉兩個重點，進一步加強鄉鎮干部特別是領導干部的培養和鍛煉。一方面，要強化培訓，認真貫徹《干部教育培訓條例》，完善干部教育培訓檔案管理制度，建立組織調訓與鄉鎮自主培訓、在職學歷教育與自學相結合的干部教育培訓體制，豐富培訓內容，采取“請進來、走出去”的方式舉辦專題培訓班、召開現場交流會等，定期邀請專家就科學發展觀、執政能力建設、依法行政、產業結構調整、新牧區建設等開展培訓，不斷提高鄉鎮領導班子和鄉鎮干部科學執政的能力和帶領牧民增收致富的能力;另一方面，要建立健全交流鍛煉機制，把干部交流同干部掛職鍛煉結合起來。在保持領導班子相對穩定的前提下，采取在經濟部門、農業部門、信訪部門掛職鍛煉，鄉鎮間交流鍛煉，選派年輕干部到經濟發達地區學習鍛煉等形式，開闊眼界，積累經驗，進一步提高鄉鎮干部解決復雜問題的能力。

采取“走出去”轉觀念與“坐下來”強素質相結合的辦法，實現基層干部培訓經?；?、制度化，著力提升鄉鎮干部謀劃發展、處理綜合事務的能力。把干部培訓和使用有機結合起來，在擬提任鄉鎮和縣直機關副職領導時，注重從表現突出的駐村干部中按組織程序選拔任用，激發其工作積極性。針對農牧區“雙語”干部少的特殊實際，制定嚴密的培訓計劃，有針對性地豐富培訓內容，努力提高鄉鎮干部的綜合素質和專業化水平。

（五）加強鄉鎮黨政領導干部后備力量的儲備

分近、中、遠期，儲備一批鄉鎮黨政領導干部后備人選，儲備時，對干部的知識、專業結構進行調整完善，發現和挑選一些高學歷、熟悉宏觀經濟管理、掌握農牧業技術的優秀年輕干部。后備干部以35歲左右干部為主體，有計劃地從縣直黨政機關、事業單位選派政治強、素質好、懂技術、善管理、潛力大的優秀年輕干部到鄉鎮擔任領導職務，拓寬后備干部來源渠道，進行有意識地培養和鍛煉，儲備一批專業型鄉鎮黨政后備干部。對年輕鄉鎮黨政領導干部后備人選，要采取下派、掛職等方式，豐富他們的工作經驗，提高組織領導能力，加速鍛煉成長。對儲備為近期且已培養成熟的，鄉鎮領導班子出現空缺崗位時及時提拔重用，做到備用結合。

（作者單位：中共天峻縣委黨校）