論公海保護區全球管理機制構建中面臨的機制重疊問題及其解決思路*

胡 斌

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

生物學研究以及眾多海洋國家在其管轄海域內的海洋保護區實踐，都已經充分證明了海洋保護區在海洋生物多樣性養護方面的重要性和有效性。為了應對人類活動對國家管轄外海域(ABNJ)生物多樣性日益嚴重的威脅，國際社會也開始積極思考在公海等ABNJ引入海洋保護區制度。2004年的聯合國大會第59/24號決議中，國際社會決定就ABNJ生物多樣性養護和可持續利用問題展開非正式協商，公海保護區成了其中的重要協商議題之一。2015年6月19日，聯合國大會第69/292號決議正式決定將海洋保護區列入“《聯合國海洋法公約》(《海洋法公約》)下關于ABNJ生物多樣性養護與可持續利用的國際法律協定”(“實施協定”)“一攬子”立法事項當中，開始對其進行立法討論。立法協商過程中，多數國家主張在未來的“實施協定”當中引入一個公海保護區全球框架，就公海保護區的設立和管理等相關事宜予以統一規范。然而，今天的公海并非一個法律真空，相反，圍繞著不同海洋問題領域，國際社會已經建立起了大量的國際海洋法律機制。在這一背景下，擬建中的公海保護區全球機制的有效性，除了與它自身的實體和程序規范設計合理與否有關外，其外部的國際機制環境，以及它與這些外部機制之間的潛在互動形態同樣會成為影響其機制有效性的重要因素。本文在介紹當前有關公海保護區全球機制構建的國際立法協商進展情況基礎上，討論了這一國際立法過程中可能面臨的機制重疊問題，進而探討在公海復雜國際法律機制背景下，當前的公海保護區立法應如何避免和減少與這些現有國際機制間的重疊和沖突，以實現國際機制間的良性互動。

一、公海保護區全球管理機制的構建意義

通過劃定海洋保護區對特定海洋生態系統及其生態環境要素進行在地養護已經成為海洋國家普遍認可的做法，也因此，在有關ABNJ生物多樣性養護與可持續利用的國際立法討論伊始，公海保護區議題便被納入了立法協商議程之中。

(一)公海保護區國際立法進展

自2004年11月17日聯大第59/24號決議將“ABNJ生物多樣性養護與可持續利用”問題納入國際立法議程以來，通過國際補充立法為公海保護區的選劃和建設等提供一個全球性的法律制度安排就成為了國際社會討論的熱點。2004年，聯合國大會正式成立“不限成員名額非正式特設工作組”(“工作組”)，專門開始就公海保護區等問題展開研究。在長達11年的調研和討論之后，2015年6月19日，聯大第69/292號決議決定成立“實施協定”立法籌備委員會，有關公海保護區等ABNJ生物多樣性養護與利用的國際立法也因此正式啟動。

目前，“實施協定”的具體內容仍在談判當中，從2017年2月28日籌備委員會秘書長公布的最新會議協商成果來看，“實施協定”及其公海保護區機制的基本輪廓已經形成。按照籌備委員會主席對第二次籌備會議討論結果的總結，“實施協定”的基本要素包括前言、一般要素、ABNJ生物多樣性養護與可持續利用(內容包括原則、國際合作、基因資源及惠益分享、包括海洋保護區在內的劃區管理工具、環境影響評估、能力建設和技術轉讓)、機制安排、信息交換、財務資源和機制、監督、審查、遵守和執行機制(MRCE)、爭議解決、非當事方、責任、定期評審、最后條款等12個部分的內容。其中，除在第二部分就公海保護區等核心概念予以明確界定外，還在第三和第四部分分別就公海保護區等劃區管理工具(ABMTs)的選劃、建設、管理、執行，能力建設、技術轉讓，以及公海保護區的實施機制等進行了安排。(1)See The Preparatory Committee, The Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL].(2017-02-28)[2019-07-15]http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.

(二)公海保護區全球管理機制的構建

從目前國際立法的協商內容來看，國際社會不僅希望從實體層面為公海保護區的構建提供全球性法律規范，對于設立某種具有管制性權力的公海保護區國際機制，也同樣表現出了濃厚興趣。在談判協商過程中，多國代表均表達了設立某種全球總括性的框架來負責海洋保護區的選址、設計、管理和執行的意愿。(2)See Co-Chairs, Letter dated 25 July 2014 from the Co-Chairs of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to the President of the General Assembly[R/OL].(2014-02-28)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.甚至有國家就提出，在公海保護區建設等領域，應設立一個類似于國際海底管理局(ISA)的機構來全面負責全球公海保護區的建設、管理、評估和監測工作。(3)See Co-Chairs, Letter dated 25 July 2014 from the Co-Chairs of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to the President of the General Assembly[R/OL].(2014-02-16)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.

客觀而言，在全球層面建立一個專門管理機構來負責公海保護區選址、建設、管理和監督事宜，不僅可以有效避免公海保護區淪為少數海洋大國進行“海洋圈地”的工具；也可以促進公海保護區設立和管理標準的全球統一，減少當前公海治理的碎片化，有利于形成一個全球統一規劃的海洋保護區網絡。此外，由一個全球機構來統一管理公海保護區建設，還可以增強公海保護區管理措施的透明度，進而減少海洋保護區建設對傳統公海自由的限制。雖然目前尚不清楚其最終形態究竟是類似于國際海底管理局(ISA)那樣的具有國際法人格的正式的國際組織，還是類似于《生物多樣性公約》(CBD)締約方大會這樣的條約機制；也無法確定其具體的職能分配，但可以基本肯定的是，從目前的協商情況來看，多數國家對此持支持態度，也因此未來公海之上出現一個有關公海保護區管理的專門性國際機制的可能性是比較大的。

值得注意的是，討論中的公海保護區國際法律制度并非建立在法律制度真空之中，相反，在全球和區域層面，公海上已然存在大量國際法律機制。這些機制既包括在一些專門領域設立的，負責特定海洋管理實務的專門性國際組織，也包括區域國家集團在部分公海區域建立的區域海洋環境保護組織和區域漁業組織或安排。這些國際機制在管轄地域范圍或職能事項上與當前討論的公海保護區全球機制存在不同程度的交叉、重合，擬建機制與現存機制之間的潛在重疊也因此產生。

二、公海保護區全球管理機制構建與國際機制的重疊

誠如奧蘭·揚等國際機制主義學者所指出的那樣，觀察一個具體制度的有效性，僅僅從其制度本身出發研究其安排的合理性是遠遠不夠的，在今天這種國際機制數量眾多，且彼此交錯聯系的復雜背景下，機制或安排一方面都有它們各自的一套制度體系，但同時它們又是彼此相互緊密地聯系在一起，并彼此相互影響。[1](P155)在眾多的制度聯系當中，國際制度重疊成了國際制度互動的主要形態之一。分析制度重疊的成因并揭示其影響，同樣是當前研究某個具體國際制度有效性的重要內容。

目前，在《海洋法公約》框架下，在公海治理的各個專門領域、在全球和區域層面早已存在眾多國際法律制度和機制。在此背景下，有關公海保護區的新的全球立法勢必與這些現有國際海洋法律機制發生各種形式的互動，其與現有機制之間的潛在重疊以及由此帶來的影響也因此成為當前新的全球立法需要認真面對和思考的問題之一。

(一)國際機制重疊成因與影響

1、國際機制重疊及其成因

國際機制是指在特定領域合作過程中所形成的，有關國際關系組織與協調的一系列原則、規范、規則和決策過程。[2]20世紀四五十年代以來，以聯合國誕生為標志，國際社會開始在廣泛的全球性議題上開展常態化和專業化合作。例如為解決氣候變化問題而形成的國際氣候變化法律機制、為解決貿易領域事項而成立的世界貿易組織(WTO)和相應的規則體系、為解決臭氧層空洞問題而形成的蒙特利爾公約機制、為解決生物多樣性養護問題而建立的CBD機制等。在海洋環境保護與生物資源養護領域，在《海洋法公約》框架下更是形成了諸多專門性的全球和區域機制。如負責國際航行安全與船源污染問題的國際海事組織(IMO)、負責國際海底區域(“區域”)事務的ISA，針對海豹、鯨魚、金槍魚、鱈魚、海龜等特定海洋生物資源的養護與可持續利用而形成的專門養護機制，以及為保護區域海洋環境而成立的區域海洋環境保護組織等。隨著議題的不斷增加，議題導向的國際機制的數量也因此不斷增長。與此同時，在功能主義影響下，國際機制的功能也開始出現橫向擴展，一些專門性國際機制開始突破自己傳統的功能領域，向外拓展其職能，由于問題領域的交叉和重合，國際機制之間彼此開始產生越來越頻繁的互動和聯系，國際機制功能自足的假設性前提也因此打破。這種機制間的互動與相互影響也被稱之為“機制復雜性”(Regime Complex)。[3]

國際機制主義學者用諸如重疊(Overlapping)、嵌套(Nesting)、簇集(Clustering)、嵌入(Embedded)、互動(Interaction/Interplay)、聯系(Linkage)、沖突(Conflicting/Contradictive)等一系列概念來描述這種機制間的相互關系。[4]但本質上，所有這些機制間的聯系均可以用重疊來加以描述，即在國際治理過程中，由于不同國際機制各自調整的問題領域發生交叉或重合而使得兩個或兩個以上國際機制在結構和功能上發生重合的現象。[5]因此，國際機制的重疊首先源于問題領域的相關性。即在缺乏統一的憲法秩序框架統領下，國家集團在利益與權力博弈當中構建出不同的國際機制，形成彼此相對獨立的原則、規則、規范、組織結構和決策體系，并從各自立場和目標出發分工處理不同議題，當議題本身發生聯系或重疊時，機制間的職能交疊也因此出現。

2、國際機制的影響

事物普遍聯系的客觀真理，一定程度表明了國際機制重疊的必然性。在缺乏中央權威的國際社會當中，也是國際治理所需要經常面對的問題。從結果論來看，國際機制的重疊可能產生合作與沖突兩種結果。當兩個機制間在原則和具體規定上高度一致，并存在協同工作的傾向時，國際法律機制之間會形成最優的國際機制重疊結構，相應地，兩個機制的運行可能產生“1+1大于2”的效果。例如在防止臭氧層空洞的蒙特利爾公約機制與聯合國氣候變化框架公約機制(UNFCCC)之間的互動過程中，前者對氯氟烴(CFCs)(4)一種典型溫室氣體，筆者注。的強制性淘汰，客觀上也起到了控制溫室氣體排放的效果，蒙特利爾機制與UNFCCC之間顯然也因此形成了一種協同促進的互動關系。[6](P29)但經驗表明，議題導向的國際機制實際上很難做到目標和措施的完全一致，在缺乏機制間協調和溝通情況下，各個國際機制往往只會從本部門立場和目標出發，進而形成不同甚至相互排斥的規則和制度，影響彼此運行的效果。國際機制重疊產生的消極影響主要表現為以下兩個方面：

首先，國際機制重疊會造成治理重疊，“政出多門”現象凸顯。不同國際機制在標準、規則和目標上的差異使得治理對象無所適從，對于那些同時參與了這些國際機制的國家而言，甚至會因此發生國際法上權利義務的沖突。例如按照1997年《京都議定書》的要求，大面積種植快速生長的單一樹種以便最大程度地實現“碳捕獲”的倡議便會與CBD關于養護森林生態系統生物多樣性的目標相沖突。[6](P3)其次，當同樣問題領域有多個國際機制并存時，還會造成國際機制的重復建設，除了因此造成資源浪費與管理過剩以外，還會導致國際機制間的競爭，并最終導致國際治理的碎片化，降低國際規則的確定性。對于國際機制或組織成員而言，當重疊的國際機制代表著不同利益目標時，由于不存在任何層面意義上的限制，國際社會行為主體的理性做法自然是選擇最有利于本國利益的國際機制來滿足本國的政策偏好和國家利益，[7]但如此一來，其他國際機制自然會遭到削弱。當主權國家各自選擇符合本國利益的國際機制來開展合作時，相關問題領域也將因此變得混亂不堪。2000年發生的智利與歐共體箭魚糾紛當中，當事方分別選擇WTO和國際海洋法庭來解決雙方之間的爭端就是一種典型的“制度選購”(“Institution Shopping”)。(5)由于智利依據本國《漁業法》禁止歐共體漁民違規捕撈箭魚船只靠港，2000年，歐共體在WTO框架內依據“過境自由”規定提起訴訟；但智利則通過援引《海洋法公約》第15部分有關爭端解決的規定，將爭端提交國際海洋法庭。對于一些需要在全球層面開展協同行動來加以解決的全球性問題而言，這種由于國際法律機制重疊而產生的國際機制間的競爭無疑更是災難性的。

(二)公海保護區全球立法中的潛在機制重疊及其影響

由于管轄地理空間和管轄事項上的交叉，公海保護區與“區域”機制、全球性海洋專門治理機制和區域漁業和環境保護機制之間都可能存在一些潛在的機制重疊，其與現有國際法律機制之間的重疊主要表現在以下幾個方面：

1、與“區域”法律機制的潛在重疊

《海洋法公約》第十一部分創立了國際海底區域制度。按照公約規定，國家管轄范圍以外的海床、洋底和底土(“區域”)及其資源屬于全人類共同繼承之遺產，由ISA代表全人類代為管理。具有獨立國際法人格的ISA被賦予了三項基本職能：“區域”資源開發管理職能、“區域”海洋環境保護職能以及“區域”海洋科研管理職能。而這三項職能在不同程度上都與討論中的公海保護區國際機制發生重疊。

在履行“區域”資源開發管理職能方面，ISA有權決定“區域”資源的探礦、勘探與開發的基本條件，批準“區域”活動主體的開發申請，并對開發活動進行監督。在它與未來設立的公海保護區全球管理機構缺乏溝通的情況下，ISA這一職權的行使便可能與公海保護區全球機制發生管轄沖突。例如，在ISA已經批準了對特定“區域”的資源進行開發活動的情況下，后者又決定在這片海域建立公海保護區，并限制或禁止該海域的航行活動時，兩個國際機制間將因此發生職權管轄沖突。對于面臨這兩個機制管轄的對象而言，也將因此面臨兩個相互沖突的國際機制的規制。至于“區域”機制的其他兩項功能，由于“區域”與公海之間的地理上結合的緊密，ISA在履行其“區域”環境保護和海洋科研的管理職能時，更是會直接與討論中的公海保護區全球機制發生功能上的重合。

此外，值得注意的是，在履行“區域”海洋環境保護職能過程中，ISA已經運用到了海洋保護區這一工具。自2007年始，ISA已經陸續在克拉里昂-克利伯頓區建立了九個環境特別利益區，以保護“區域”生物多樣性、生態系統結構和功能不受“區域”活動的影響，同時也作為參照和對比區，以監測和評估其他“區域”內活動對海底生態的影響。在這種情況下，對于ISA已經建立了特別環境利益區的公海區域，是否還應該依據新的國際立法建立公海保護區呢？進言之，由于ISA職權管轄的對象只限于“區域”活動，那么對于其他公?；顒訉υ摗皡^域”上覆水體環境的累積性影響，又該如何處理？上述問題無疑都需要在當前的全球立法當中加以妥善處理。

2、與其他專門性全球海洋機制的重疊

除“區域”機制以外，國際海事組織(IMO)、國際捕鯨委員會(IWC)、聯合國教科文組織(UNESCO)等國際機制也在各自專業領域分別擁有部分公海生態環境保護的規制權。更重要的是，與ISA有權設定環境特別利益區這樣的部門導向的(Sector-Specific)公海保護區一樣，IMO、IWC、UNESCO也分別有權在各自職權范圍內建立諸如特別敏感海域、鯨魚庇護區、海洋文化遺址保護區等廣義上的海洋保護區。這些部門導向的海洋環境保護機制的存在同樣對當前公海保護區全球層面的立法構成了挑戰。與公海保護區和“區域”機制的重疊問題類似，一方面，基于對公海生物多樣性的綜合與全面養護，理想的公海保護區應當考慮人類各方面活動對海洋生物多樣性的累積性影響；但與此同時，這些部門導向國際機制又只是在各自專業領域享有一定職權，包括它們所建立的公海保護區也只能針對特定活動或特定物種制定養護策略，無法也無權針對人類所有涉?；顒幼龀鼍C合性的、跨部門的(Cross-Sectoral)養護決策和規制。由此也給當前的公海保護區立法造成了兩難，若將這些專門性國際組織所調整事項納入公海保護區的調整范疇，則會造成國際機制的重復建設；但如果不納入，則又會產生治理漏洞。

3、與海洋環境保護區域機制的重疊

公海保護區全球立法過程中所面臨的另一個棘手問題是如何協調公海保護區全球立法與現有公海環境保護區域實踐之間的關系問題。公海生物多樣性養護問題雖然是典型的全球性問題，但實際上，如同多數海洋環境問題的處理，在采取正式的全球行動之前，區域層面往往已經開始了大量的實踐。[8]在公海生物資源養護方面，盡管目前關于國家管轄外海域生物多樣性養護的全球協定仍在立法協商之中，但在區域層面已經出現了大量與公海生物多樣性養護有關的區域制度和安排。據統計，目前全球已經有16個涉及公海的區域環境保護組織和機制，其中包括12個區域漁業管理組織/安排和四個區域綜合性海洋組織。(6)See Elizabeth Wilson & Liz Karan, Mapping Governance Gaps on the High Seas. The Pew Charitable Trusts[EB/OL](2016-07-24)[2019-07-15]https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/issue/briefs/2016/08/mapping-governance-gaps-on-the-high-seas.

在上述區域實踐當中，除區域漁業組織/安排有設立漁業資源養護區(包括禁漁區)以外，部分區域組織框架下甚至已經開始建立綜合性的公海保護區。如地中?！芭筛窭构１Ｗo區”、南極“南奧克尼南部大陸架公海保護區”和晚近建立的“羅斯海保護區”、東北大西洋保護區網絡、波羅的海等半閉海區域建立的區域保護區網絡等。這些區域公海保護區機制的發展雖然為公海保護區全球立法提供了有益的實踐經驗和借鑒，但同時也給當前的公海保護區全球立法帶來了潛在的機制重疊問題。在如何處理全球立法與區域公海保護區實踐關系問題上，“實施協定”立法談判中出現了兩種對立的立場，其中非洲集團、77國集團和歐盟等國家和地區主張通過全球公約就公海保護區的設立、養護和管理標準、監督和評估等事項進行統一規范，甚至主張建立一個類似于ISA的全球層面的中心化權力機構來對上述事項加以統一管理。在它們看來，這樣做既有利于實現公海生物多樣性的整體養護，避免當前公海生物多樣性養護區域實踐中所出現的職能和地理空白；還可以有效克服區域機制下公海保護區的“政出多門”的問題。[9](P2)同時，也可以避免公海保護區成為少數國家向公海擴張管轄權的工具。但冰島、美國、俄羅斯等國家則更傾向于維持現狀，即繼續保持區域漁業或環境組織和機構在公海保護區建設方面的自主權，排除全球層面的干預。(7)See Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL](2017-02-28)[2019-07-15].https://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Chair_non_paper.pdf.如果采用第一種立法模式，則可能在現有區域組織和機構以外出現一個新的，全球層面的公海保護區管理機構，由于其被賦予綜合性的管理職能，因此很可能與現有區域和部門組織和機構的職權發生重疊，若無法有效解決這種潛在的職權重疊問題，可能出現兩種后果：“實施協定”應無法取得現有區域組織和機構成員的支持而無法生效；即便因其他國家的支持而生效，也不過是在現有區域組織和機構以外創建了另一個平行職能的國際機制，公海養護的碎片化將進一步加劇。第二種模式雖然可以避免國際機制間的積極沖突，但卻無法解決當前公海保護區建設中潛在地理和職能空白問題。

三、國際機制重疊的解決思路

在新的國際立法當中妥善處理其與現有國際機制之間的關系問題，盡量避免或減少新的立法與現有國際機制的重疊，是當前公海保護區全球立法成敗的關鍵。為此，新的國際立法在明確自身補充立法角色的同時，應合理界定自身問題領域，妥善設計相關的政策工具、組織機構和決策機制，使之與現有國際機制之間形成良性互動。

(一)明確新協定“補充立法”角色

誠如當前國際立法協商進程中的議題名稱所表明的那樣，新的國際立法的基本定位是“《海洋法公約》下關于國家管轄外海域生物多樣性養護與可持續利用的具有國際法約束力的文件”(An International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction)。換言之，該立法并非要修正公約的現有規定，而只是針對當前公海等ABNJ生物多樣性養護中存在的現實問題，在公約未規定或規定不明確的地方予以補充規定，起到填補法律漏洞的作用。在《海洋法公約》197條、118條、119條等已經明確肯定海洋環境保護與生物資源養護的部門和區域做法的情況下，新的國際協定對于現有全球和區域國際法律機制的職能應予以尊重。

從填補立法漏洞角度出發，當前的公海保護區全球立法首要任務之一在于明晰公海保護區定義，在此基礎上明確公海保護區法律地位，肯定其為《海洋法公約》第194條所說的“為保護和保全稀有或脆弱海洋生態系統，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環境而很有必要的措施?！鄙暄灾?，新的全球立法應充分肯定海洋保護區之于公海等ABNJ生物多樣性養護的必要性，使公海上設立海洋保護區的行為獲得全球性法律文件的認同。從目前有關公海保護區的實踐來看，缺乏明確和直接的法律依據一直是困擾國際社會在公海等ABNJ開展大范圍海洋保護區實踐的主要癥結所在。目前不僅區域海洋環境組織所設立的公海保護區難以取得域外國家的認同，即便是依據IMO組織決議，由沿海國在公海設立的特別敏感海域，也因為其缺乏明確國際法基礎而廣受質疑。有學者就認為，由IMO所指定的特別敏感海域并無法律上的意義，因為其不過是由不具法律約束力的IMO決議所創設。而這種決議既非條約，也非習慣，即便是對IMO成員國而言，也難以產生國際法上的拘束力。[10]在全球性立法中明確公海保護區的法律地位無疑是解決當前此類問題的根本辦法。

在明確公海保護區法律地位的同時，新的立法還有必要進一步明確公海保護區的類型?；诓煌酿B護和管理目標，以及特定海洋區域所承擔的主要功能上的差異，海洋保護區往往存在不同類型。自然保護區聯盟(IUCN)就根據保護區功能和管理目標上的差異將海洋保護區分為嚴格自然保護區、物種管理區、海洋景觀保護區、資源管理保護區、自然紀念物保護區、自然公園等六種類型。海洋保護區類型化的意義在于可以根據海洋環境、生態系統、物種分布等環境要素的狀況，所面臨的主要威脅或人類活動的影響，結合海洋區域利用情況來合理建設保護區。例如對于珍稀或瀕危物種及其棲息地，或脆弱、敏感海洋生態系統，則可以考慮設立嚴格管控所有人類活動的自然保護區，而在其他生態狀況較為良好的區域，則可以考慮設立管控相對寬松的海洋保護區。例如若評估后發現，影響某公海區域生態環境的主要因素是航行或不可持續捕撈，則可以考慮由IMO建立特別海域或特別敏感海域，或由區域漁業組織建立漁業資源養護區來專門針對特定涉?；顒舆M行管控。

在新的全球立法中對公海保護區進行類型化，一方面可以最大限度地減少海洋保護區對公海自由的限制；另一方面，其本質上也起到了在現有公海環境保護機制之間進行合理分工的作用。按照海洋保護區的保護和管理目標以及管理措施的不同，可以將海洋保護區分為廣義和狹義的公海保護區兩種類型。廣義的公海保護區被稱之為ABMTs，是指為取得特定目標而劃定一定面積的公海區域，并進行保護和管理的區域。其管理的目標可以是環境保護、資源管理，或物種養護；管理方法既可以是綜合的，也可以是部門/物種導向的管理方式。按照這一定義，IMO的特別海域、特別敏感海域、ISA的特別環境利益區、IWC劃設的鯨魚庇護區等均屬于廣義上的ABMTs。狹義上的公海保護區屬于ABMTs的一種特殊類型，按照目前多數國家的意見，狹義上的公海保護區應指那些設立在公海之上的，以公海生物多樣性長期養護為目標的ABMTs。與后者的最大差別在于，其養護的對象被明確限定為“生物多樣性的長期養護”。眾所周知，生物多樣性是指所有來源的活的生物體中的變異性，包括生態系統及其所構成的生態綜合體，包括物種內、物種間和生態系統的多樣性。(8)See Article 2 of the Convention on Biological Diversity.因此，生物多樣性養護客觀上要求一種綜合與全面的養護，這種綜合性首先表現在保護對象的綜合性上，即要求對生態系統及其成分，包括環境要素的全面養護。其次則表現為養護和管理方式上的綜合性，要實現對生態系統的全面和整體養護，需要綜合考慮人為和非人為因素對海洋生態系統及其各要素的累積性影響，也因此要求在評估各類海洋活動基礎上采取更為嚴格和綜合性的養護措施。

因此，在上述有關公海保護區的分類基礎上，在公海保護區全球機制與現有專門性國際組織或機制之間的職能分配中，可以考慮將ABMTs的設立職權仍保留給現有的專門性國際組織，以避免出現職能重疊。當然，從分工的合理性考慮，“實施協定”應就此做出某種機制間的溝通協調安排。

(二)建立溝通協調機制，實現與現有專門機制間合理分工

在當前一些專業性國際組織和法律機制已然能夠部分承擔起公海養護職責的情況下，要再通過新的全球立法在全球層面建立一個新的權力中心化國際機制來取代現有專門領域的國際機制的職能，不僅存在現實的困難，也與“實施協定”從一開始所確立的基本立法精神——不損及現有全球或區域實體職能的履行相違背。本世紀初國際社會為解決全球環境治理的碎片化問題而提出的建立“世界環境組織”(World Environment Organization, WEO)的夭折就充分證明，通過高度組織化來實現全球治理往往流于簡單和理想化。學者事后的反思也承認，制度簇集或碎片化雖然一定程度上可能影響全球環境治理，但卻并非全球環境治理無效的根本原因。[11](P659-671)誠如CBD前執行主任凱雷斯托斯·伽瑪(Calestous Juma)所言，環境問題的多樣性本來就需要治理的專業性，但為解決治理碎片化而設計一個全面而綜合的國際機制卻并非唯一，甚至不是最好的選擇；相反，加強現有多元國際法律制度之間的協調與溝通反而是更為現實的路徑。[11](P670)公海生物多樣性養護同樣如此，特定公海區域生態環境狀況，包括物種豐度、生存狀況、主要涉?；顒宇愋偷惹闆r如何，是否需要設立海洋保護區，以及需要設立何種管控水平的保護區等都需要專業知識和專業決策，因此，在目前的CBD機制、IMO、ISA、IWC等這種專門機制實際上已經在各自領域扮演著積極角色的情況下，即便要在新的實施協定中建立某種公海保護區管理機制，該機制的功能設定的重點也應在促進與現有機制之間的合作與協調，而不是去與現有全球專門性組織和機構來展開職權競爭。

因此，在當前的全球立法當中，更適當的選擇是一個瑪格瑞特·揚(Margaret Young)所謂的“輕機制”(Light Regime)設計?！拜p機制”與“重機制”(Heavy Regime)對稱，后者主要指那種針對特定治理領域而設計的全面和綜合性國際制度體系，如WTO；而“輕機制”并不是一種權力和職權高度集中的制度設計，它無需將有關ABNJ生物多樣性養護的所有事項全部納入一個權力中心化的治理機構麾下，而是更傾向于設立類似于締約方大會這樣的溝通協調機制來促進現有機制的協同和互動。[12]例如在締約方大會就當前現有制度或安排下有關公海養護和管理措施進行綜合審議與評估后，若認為現有全球專門機制下的ABMTs措施足以實現既定養護目標，則可以對此予以承認，從而賦予其正式的法律效力；若評估認為需要采取跨部門綜合養護措施，則可以在與ISA、IMO等主管國際組織協調后設立更為嚴格的綜合性公海保護區。事實上，即便是這種需要采取跨部門綜合養護措施的公海保護區，“實施協定”仍可以部分借助這些現有專門機制來完成。例如，對于特定公海區域，可以同時委托IMO設立特別敏感海域以管制區域內的船舶航行與排放、委托ISA設立特別環境利益區以管制“區域”活動、委托區域漁業組織/安排對區域內捕魚活動進行管理。簡言之，即通過各個專業主管機構的合作，通過疊加設立不同ABMTs來實現綜合管理。當然這一過程中，國際組織之間保持密切協同與溝通至關重要。目前一些區域公海保護區實踐中，為彌補自身職能局限，諸如東北大西洋海洋環境保護組織(OSPAR)等區域組織和安排均已嘗試通過與ISA、IMO等國際組織合作來實現對區域海洋生態環境更為綜合的管理。截止2008年，OSPAR已經與11個區域和部門組織簽署了合作諒解備忘錄。(9)See OSPAR, Memorandum of Understanding between the North East Atlantic Fisheries Commission and the OSPAR Commission[M/OL](2008-09-05)[2019-07-15].http://www.ospar.org/site/assets/files/1357/mou_neafc_ospar.pdf.在OSPAR設立的部分公海保護區中，在有必要同時對捕魚或航行活動予以管制的區域，OSPAR已分別請求NEAFC和IMO在該特定海域建立了相應的漁業資源養護區或特別敏感海域。[12](P306)

(三)在統一養護原則基礎上鼓勵公海保護區建設的區域做法

公海保護區全球立法中主要需要解決的另一個機制協調問題是公海保護區全球管理機制與現有公海區域治理機制的關系問題。在當前新協定的立法協商中，在如何處理公海保護區全球立法與現有區域機制間關系問題上，國際社會提出了“全球模式”“區域模式”和“混合模式”三種立法模式。

按照“全球模式”，“實施協定”將構建一個類似于WTO或ISA這樣的權力高度集中的全球性管理機構，并賦予其對所有公海保護區建設的所有事宜，如保護區的設立區域和設立標準、管理措施、保護區提案的審批、保護區實施監督和評估等。這種模式也就是前述瑪格瑞特·揚所稱的“重機制”。在這種模式下，區域組織和安排有關公海保護區建設的權力將受到限制甚至剝奪。主張這種模式的主要理由在于，如果仍維持現狀，將公海保護區建設和管理的整體權限保留給區域組織或安排，一方面難以避免公海保護區覆蓋范圍上的職能和地理空白問題；另一方面，在缺乏自上而下權威主導情況下，區域模式難以解決跨部門合作的問題。此外，區域模式下的“各自為政”還會導致公海治理的碎片化，不同區域組織和安排采用適用不同公海保護區養護措施，也因此增加締約方遵守保護區規定的難度。[9](P2)

處理公海保護區全球機制與現有區域機制之間的關系的第二種路徑是所謂的“區域模式”。在“區域模式”下，公海保護區和ABMTs建設的職權仍歸區域和各專門機制。原則上反對在“實施協定”中設立權力中心化決策機構，公海保護區的設立和管理由區域組織或安排自主決定。主張“區域模式”的主要理由在于：公海生物多樣性保護雖然屬于全球問題，但同時也具有區域特殊性，區域利益應通過區域組織和安排來維護，全球層面的統一管理只會因此而降低區域養護水平；而且在已經存在若干公海保護區區域實踐情況下，否定現有區域做法也與“實施協定”關于不得損及現有區域機制的立法精神相違背。

上述模式兩相比較，“全球模式”雖然一定程度減少了公海生物多樣性養護治理的碎片化，也照顧到了海洋生態系統整體養護的客觀需求，但這種模式的現實可行性存疑。如前所述，若堅持如此立法，“實施協定”很可能因參與國家數量不足而淪為“草案”；即便其參加國家數量達到了生效要求，在主要海洋國家拒絕參與的情況下，“實施協定”的實施反而會造成進一步的治理碎片化和國際機制重疊。事實上，這種“全球問題全球解決”或“復雜問題綜合解決”的制式化觀念其實根源于一個錯誤的假設，即認為無政府狀態下的國際社會無法實現真正的治理，但這種基于國內社會的經驗性假設早已被國際社會的發展歷史所證偽。

“區域模式”下區域組織和安排雖然獲得了在公海上設立海洋保護區的充分自主權，也充分照顧到了區域海洋生態系統特殊性和區域國家特殊利益，某種意義上也規避了全球機制與區域機制之間的潛在機制重疊問題，但前述所及的有關職能和地理空白問題、跨部門協調的問題、措施多樣性所導致的對公海自由的限制等問題將無從解決。

有鑒于此，“混合模式”應是未來公海保護區應堅持的方向?！皩嵤﹨f定”可以參考和借鑒《執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》(《魚類種群協定》)的立法模式，通過全球層面的立法為公海保護區建設確立一個全球總括性目標和普遍適用的一般法律原則。在此基礎上允許、鼓勵區域國家和其他具有利益相關國家，如在特定公海區域的現實或潛在捕魚國就區域層面的公海保護區建設達成區域合作安排。這些原則應主要包括透明度原則、生態系統方法、預防原則、適應性管理、污染者付費、公眾參與、科學方法原則等國際環境法基本原則。其中后兩項原則在協調全球立法與區域實踐方面尤為重要。公眾參與原則要求區域層面的公海保護區管理措施必須與相關全球、區域和部門組織，以及其他利益相關主體的討論和協商后制定。因此，這也意味著公海保護區的區域安排首先必須保持開放的系統。在《魚類種群協定》中，按照這一原則的要求，任一區域漁業組織或安排在制訂養護和管理措施時，必須在有關沿海國、捕魚國、對有關漁業感興趣的國家展開合作基礎上進行；同時任何區域漁業組織或安排的成員地位也必須向上述國家開放。而科學方法原則的貫徹則可以最大限度地實現管理措施的全球一致性和區域特殊性之間的平衡。按照科學方法原則，區域組織和安排在制訂公海保護區措施時，必須確保這些措施所根據的是可得的最佳科學證據。該原則客觀上限制了區域組織和安排在公海保護區設立和管理措施方面的自由裁量余地。例如在CBD已經編制了有關具有重要生態或生物意義的海域區域的識別和管理標準情況下，這一標準便應該成為所有區域組織和安排在公海保護區設立和管理措施制訂時參考的重要依據。

四、公海保護區全球管理機制構建的具體設想

從協調與現有全球、區域和部門組織和機構職能視角出發，在堅持“實施協定”補充立法的基本定位、兼顧國際制度設計的成本效益和效率原則基礎上，構建一個以締約方大會為主干，以科學建議和協調機制為輔助的“輕型”國際機制，應是當前有關公海保護區全球管理機構制度安排的當然路徑選擇。

(一)制度設計的基本原則

根據“實施協定”籌備委員會的總結，合目的性原則(Fit-to-Purpose)、成本效益原則(Cost-Effective)和效率原則(Efficient)是當前有關ABNJ生物多樣性養護和保護區全球立法的基本精神和價值指引。(10)See The Preparatory Committee, The Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL](2017-02-28)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.合目的性原則要求“實施協定”及其制度安排應符合條約目標，即通過有效執行《海洋法公約》，確保ABNJ生物多樣性長期養護與可持續利用。因此，如前所述，“實施協定”的基本的角色定位是一個《海洋法公約》的執行或補充協定。也正是基于補充協定這一基本性質，該立法原則下，“實施協定”還隱含了另一個立法目的，即在《海洋法公約》這一憲法性文件的統領下促進現有全球、區域和部門機制之間的合作與協調。成本效益原則的提出在某種程度上暗示了國際社會并不希望設立一個復雜、全面的國際組織來管理ABNJ生物多樣性養護問題。換言之，如果通過建立某種條約機制或更“弱”的管理機制(如瑪格瑞特·揚所稱的“臨時協調安排”)，[13](P123-128)即可有效組織和協調公海生物多樣性長期養護的話，便無需再為此進行復雜的制度設計。機構設置精干、職權分工明確是制度設計效率原則的基本要求。這種分工明確的要求不僅體現在一個國際機制內部設計要求上，同時也要求其與外部機制之間進行合理分工。

(二)決策機制及其職能安排

根據前述立法原則，在目前的立法協商過程中，除太平洋小島嶼國家集團(PSIDS)主張建立一個由締約方大會和理事會組成的決策機制外，(11)See The Preparatory Committee, The Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL](2017-02-28)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.多數國家贊同建立一個以締約方大會為核心的條約機制。目前CBD和UNFCCC等多個全球性機制均采用了締約方大會模式。事實證明，在締約方大會模式下，若能合理安排締約方大會職能，則不僅可以避免設立國際組織所帶來的國別和區域權力分配而產生的冗長政治博弈，保證“實施協定”盡快制訂并生效；締約方大會的開放性和靈活性本身也可以避免國際機制冗余所帶來的職能重疊和職能競爭問題。

如前所述，在現有全球、區域和部門國際機制已然有權并正在履行部分公海保護區職能情況下，“實施協定”締約方大會職能的設定可主要集中在以下幾個方面：1、由全體締約方從全球層面統籌制訂全球ABNJ生物多樣性整體養護目標和全球公海保護區網絡建設目標。具體而言，可根據其所掌握的現有科學數據和信息，合理設定全球公海保護區網絡建設的總體目標，并按照具體區域養護需求在各全球、區域和部門組織和實體間分配公海保護區建設和管理任務。2、定期制定并審議現有公海保護區網絡建設情況，及時發現管理漏洞，并協調各全球、區域和部門機構采取措施予以填補。3、基于剩余權利原則(Subsidiary Principle)，在特殊情況下，若無法通過協調現有全球、區域和部門組織或機制建立起相應的公海保護區時，可以由締約方大會以決議形式直接在該區域建立起相應的公海保護區，以彌補部門化和區域化所帶來的地理和職能空白。

(三)附屬機制及其職能安排

公海保護區的建設既是一個政治和法律問題，同時也是一個科學決策過程。全面、準確掌握公海環境保護和海洋生物多樣性及其物種分布、養護現狀是合理構建公海保護區網絡的基礎和前提。因此，在“實施協定”有關全球ABNJ生物多樣性養護與公海保護區建設的國際制度安排中，有必要引入一個科學咨詢機構(如歐盟所建議的科學委員會(Scientific Committee))來為締約方大會決策提供科學建議和指導?？紤]到ABNJ生物多樣性養護與公海保護區建設本身涉及海洋地理學、生物學、法律等眾多領域，因此該咨詢機構可以由各個領域的專家組成，并向現有全球、部門和區域組織和機構開放。其具體職能應主要包括：1、為締約方大會有關ABNJ生物多樣性具體養護措施和公海保護區建設政策制定提供科學數據和咨詢意見。2、接收并反饋現有全球、區域和部門組織和機構部門的信息和建議。包括接收IMO有關公海航運及其環境影響方面的數據、聯合國糧農組織和區域漁業或環境組織和安排有關公海漁業方面的數據、ISA有關“區域”活動及其環境影響方面的數據和信息等。在與這些全球、區域和部門組織和機構進行信息和數據交換的基礎上，從全球層面統籌提出養護建議。通過這種制度安排，實際上也同時實現了“實施協定”機制與現有機制的分工協作。

當然，為了實現“實施協定”有關機制安排的持續運作，在“實施協定”下還有必要設立一個常設秘書處，由其負責機制的日常運作和行政管理，如締約方定期會議的籌備與安排、財務與日常人事安排等工作。

五、結論

在公海治理過程當中，國際社會早已在全球和區域層面建立起了眾多專門和區域性國際法律機制。與國內社會不同，這些有關具體問題的安排并沒有也無法在一個總括性的憲法框架下展開，彼此之間也缺乏有效的層面秩序，由此形成了一個國際海洋法律機制簇集的復雜機制背景。在這一背景下，任何新的公海立法都無法自外于這一現狀而獨立開展。

囿于功能設定的局限，現有的部門/物種導向的全球性專門機制無法為公海等ABNJ生態系統和生物多樣性提供全面和綜合養護和管理。與此同時，區域海洋環境保護法律機制雖然已經率先在區域層面采取以生態系統為基礎的全面養護探索，但由于缺乏全球性法律文件的背書而無法取得全球層面的普遍約束力。作為具體落實《海洋法公約》有關公海生物多樣性養護規定的補充立法，“實施協定”應在不妨礙現有全球、區域和部門組織和機構職權履行前提下，合理進行制度安排設計，做到既避免與現有國際和區域機制發生職能重疊與沖突，又能有效彌合當前公海保護區建設地理和職能空白。為此，建立一個開放性的、以締約方大會為基礎的條約機制，應是未來“實施協定”有關公海保護區全球性制度安排的必然選擇。