清末直隸警政影響考察

謝明剛

(中國人民警察大學， 河北 廊坊 065000)

清末，近代警政開始興辦。與同時代其他各省警政建設相比，直隸警政不但興辦時間早，而且取得了較大成績，發揮了引領示范作用，對中央和各省地方警政都產生了極大影響。

一、直隸警政對清廷辦警政策產生了極大影響

清政府在決定辦警之初，對近代警察制度的認識很是膚淺，對警察與軍隊的區別認識模糊。光緒二十七年(1901)七月三十日，清廷發布辦警上諭：“著各省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續備、巡警等軍，一律操習新式槍炮，認真訓練，以成勁旅?！盵1]4718這道上諭被大多數學者視為清政府創辦近代警察制度的起點。不久，督辦政務處遵旨提出改革方案：將各省綠營、防勇通盤籌劃，酌定數額，分為三等，即常備軍、續備軍、巡警軍，巡警軍“應將舊有各營，裁去老弱浮惰，餉或仍舊，或酌增，另定操章，酌量歸并若干營，分撥各處，兼歸州縣鈐束，專為巡防警察之用”[2]4140。從清廷所頒上諭和政務處所擬方案可以看出，此時清廷對近代警察制度的理解并不深刻，還不清楚警察與軍隊的區別，認為警察與常備軍、續備軍性質相似，因而稱之為巡警軍，也就是說此時清廷所要建立的巡警軍還只是軍隊的一種。

清政府內有些官員干脆把巡警軍理解為新建正規軍。如山西巡撫趙爾巽說：“晉省綠(營)兵行將汰盡，此后各屬巡警兵即為經制之師，舉凡保衛城鄉、巡戍關隘、護餉解犯等事，皆為巡兵專責?！盵3]126因此，辦警上諭頒布后的一段時間內，許多省份建立的巡警，并不是近代意義上的警察，而只是舊軍隊的改頭換面。如光緒二十七年(1901)，閩浙總督許應骙首先響應清廷辦警政策，上奏：“將通省(指福建省)練軍制兵汰弱留強，別練巡警一枝?！彪S后，許應骙將福建省“省城制兵改設巡警軍第一、第二、第三共三隊，以二隊交福州城守協管帶，以一隊交督標中協副將管帶”[4]78。光緒二十八年(1902)，云南省奏稱將境內綠營裁汰留強改練巡警軍，同時規定巡警軍餉銀仍按照綠營舊章發放[5]。同年，貴州改練巡警軍也是將綠營汰弱留強[6]。安徽巡警首先從蕪湖辦起，將“保衛營勇二百名照加一百名改為巡警營”[7]。成都興辦巡警，將駐防旗營直接改辦，“將前立之旗兵振威一營因其官兵員名薪餉舊額而變通改革，別定簡明易行章程，以為滿城警察之用?！雹傥靼才d辦巡警，直接將步軍營改名稱為警察營，官兵及辦公駐地無一更換。對此，西安將軍長春奏稱：“謹遵光緒二十七年七月內諭旨，擬請將步軍營改為警察營，其各堆撥即名警察處，其兵丁即曰警察兵……仍派協領一員督理一切，并佐領等官分帶巡兵?！雹诤邶埥诠饩w三十年(1904)興辦警政，直接“改練軍為巡警軍”③。云南辦理警政，初時全境巡警由半軍事性質的團練改練，對此云貴總督丁振鐸奏稱：“除廣南等處各團營勢難遽裁，另片陳明外，所有各廳州縣原練團哨即一律改為警察……所有原籌團款即請撥作警察經費?！雹芤陨细魇∷O立的巡警軍，大都是按照清廷規定，將舊有之制兵防勇改編，其編制統屬和職責與舊有之綠營、防勇相似，有的省份甚至連舊有的稱號、官兵職銜和編制都未作任何變動。這種情況在當時是比較普遍的，并非僅僅出現在上面所列舉的幾個省份。因此，也就有了宣統元年(1909)陸軍部的命令：要求“原系防、綠各軍，只將名目更換，仍用原營舊制，如巡警軍等類”[8]10019，購置軍械及工程銷案歸陸軍部核銷。而辦警費用，應該是由巡警部、民政部核銷的。

從以上分析可知，巡警軍更加具有軍隊性質，與近代警察相距甚遠，不是近代警察制度的發展方向。及時扭轉這種方向，并將之引入近代警察制度軌道上的，是一些熟悉洋務、對近代警察制度有一定認識的封疆大吏，如湖廣總督張之洞、直隸總督袁世凱，尤其是直隸總督袁世凱。光緒二十八年(1902)七月五日，直隸總督袁世凱將保定警政創辦情形具折上奏。清廷對保定警政所取得的成績很滿意，在此折上奏兩個月后，于光緒二十八年(1902)九月十六日發布上諭，命令各省仿照直隸方法辦理警政：“前據袁世凱奏定警務章程，于保衛地方一切甚屬妥善，著各直省督撫仿照直隸章程奏明辦理，不準視為緩圖，因循不辦，將此通諭知之?！盵1]4719隨后，各省開始大力興辦警政，并以直隸省為主要仿效對象。清廷也設立了巡警部，作為全國警政的最高管理機構。中國近代警察制度的建設步伐開始走上正確的軌道。

巡警部的建立也打上了直隸警政的烙印。巡警部設立的直接誘因是出洋五大臣被炸事件。此事件發生后，清廷極為震驚，并下定決心推行警政：“鑒于輦轂重地竟有匪人在火車上擲放炸彈之事，此等兇頑不法，難保無黨羽混跡京城暗圖生事。巡警至關重要，亟應認真辦理，以銷隱患而靖人心?！盵1]4935在出洋五大臣被炸事件的偵破方面，直隸警務人員表現突出。當時，直隸總督袁世凱選派趙秉鈞統帥巡警參與破案，很快查獲刺客名籍。巡警破案如此迅速，促使清廷設立巡警部的決心更加堅定。鑒于直隸巡警的優異表現、直隸警政的突出成績及袁世凱本人在清政府中的重要地位，清廷讓袁世凱推舉人選。袁世凱舉薦署兵部左侍郎徐世昌為巡警部尚書，天津南段巡警總局總辦、直隸候補道趙秉鈞為巡警部侍郎，并得到了清廷的批準。此二人，尤其是趙秉鈞，職掌巡警部，自然會將自己之前在直隸辦警的經驗用于巡警部的工作中。

省巡警道的設置也受到了直隸警政的影響。在巡警道設置之前，各省省城與州縣警務互不統屬，一省警務沒有專門的管理機構，只是委任藩司、提法司等管理，這成為制約警政發展的一大弊端，造成各州縣自行籌劃，官制設置不一，警章有別等問題。建立省級的警政管理專門機構是大勢所趨。光緒三十二年(1906)，直隸省在全國率先設立了統轄全省警政的最高管理機構——全省警務處。直隸警務處的創設無疑是一種制度上的創新，它突破了直隸省固有警制散漫的缺陷，提示了警務管理的一個發展方向，即設立省級警務管理機構，專管全省警務。一年之后，光緒三十三年(1907)五月二十七日，清廷決定在各省設置巡警道，管理全省警察業務。

由上述分析可見，無論是在中國近代警察制度的總體發展方向上，還是在建立巡警部，設立巡警道和統轄全省警務機關等具體問題上，直隸警政都對清廷決策產生了深遠影響，發揮了引導作用，引導清末警政走上了正確的發展道路。世人評論說：“歷行新政，惟日孜孜，造端宏大，凡將校之訓練，巡警之編制，司法之改良，教育之普及，皆創自直隸，中央及各省或相效法?！盵9]885-886

二、直隸警政對各省地方警政建設產生了廣泛影響

首先，直隸警政為各省提供了一個可行的辦警模式，為各省仿效。

光緒二十八年(1902)，清廷頒布諭令要求各省仿照直隸辦警，光緒三十三年(1907)，民政部又發布命令，要求各省裁撤民壯各役，參照直隸、奉天等省辦理警政：“民政部咨催各省，速將民壯各役一律裁撤，參照天津、保定、奉天、四川、廣東等省，辦理警察，認真籌辦，以重警政?！盵10]在清廷的一再要求催促下，全國各省多仿效直隸興辦、整頓警政。如湖南，光緒二十九年(1903)，巡撫俞廉三“遵旨經辦”巡警，“根據直隸章程將保甲局改為警務局，派親軍后營兵丁輪流站街，省城始有警察之名”[11]612。山東辦理巡警，巡撫周馥直言：“仿照直隸章程，參以東省民情風氣，擬訂局制餉章及學堂章程課本?！盵12]260云南辦理警政，“查照直隸章程，參以地方情形，酌量變通”⑤。浙江整頓警政，一方面“仿照直隸成規，以紳士為巡董”⑥；另一方面，仿照直隸警務處設立浙江全省警務處：“浙江從前開辦巡警，限于省城一隅，而各俯州縣以無籌議及之者。欲圖改良非籌普及辦法，創立總攬之機關，不足以資統一而利推行。查直隸巡警在各省之先，其效果最著，良由在省設立警務處以任提倡之責……現經飭于省城仿設浙江全省警務處，選派通悉法政警務人員分科辦事?！雹藿骶沤瓌撧k巡警，提出“仿鄂省之籌款，直隸之辦法”[13]。吉林辦理巡警，“于捕盜隊內抽改一營四百人，查照直隸章程辦理”⑦。廣西省城整頓警政，“于省城設立警察總局一所，分局四所，又在城外東洲地方設一分局，派委熟悉警務員紳，略仿直隸章程，將該三營練軍嚴加挑選，并募補精壯巡兵”⑧。山西忻州辦理巡警，“仿天津辦法，籌辦鋪捐，以資經費，建警局，設教練所，置備軍械、警燈、崗樓，修飭街道，市面為之一清”[14]。奉天巡警總局為加強探訪事宜，于是“仿照北洋辦法”[15]，設立探訪局。江蘇辦理警政，兩江總督端方指出：“地方巡警系參仿北洋辦法，次第組織，辦理均有成效?！盵16]此外，還有黑龍江、廣西、安徽、甘肅等眾多省份。由上述分析可見，直隸警政確實為各省辦警提供了一種可行模式，為他省所效仿。

其次，直隸為各省培養了眾多警務人才。

直隸警政的創辦者對警察教育非常重視，在建警伊始就創辦了警務學堂。光緒二十八年(1902)四月保定巡警創辦，保定警務學堂亦同時創辦。同年九月天津警務學堂創辦。光緒二十九年(1903)初，保定警務學堂并入天津警務學堂，組建北洋巡警學堂，成為清末全國重要的警察教育基地。直隸警務學堂建立之初，全國只有北京開設有京師警務學堂。直隸警察教育不但開設早，而且章程完備，課程設置完善，師資水平較高，并且允許外省咨送附學。因此，直隸警務學堂不僅為本省培養了大批警務人才，而且為其他省份培養了眾多警務人才。直隸總督楊士驤曾上奏說：“北洋巡警學堂學生由京城各部院暨江浙、河南、甘肅、黑龍江、吉林等省咨送人員居其多數，前后共計錄取官學生七百六十六名?！盵17]宣統二年(1910)護理北洋大臣、直隸總督崔永安在談到北洋巡警學堂時指出：“各省員生來堂附學及該堂員生應各省電調者有十五六省之多?！盵18]《天津警察匯報》也指出：“警察之事尤為今日政治上之急務，天津既為吾國警察導源之先河，內自京師，外及各省，創行警察，無不取材于天津警察學堂，而學堂諸生之成材以去者，又能其所學而發揮之，蓋其效之在人耳目者矣?！雹徇@些并非直隸官紳的自我夸獎，當時各省辦警的確紛紛派員來直隸學習。如云南辦理警政，“經營數月，規模粗具，成效漸臻”，但是當地官員仍感不足，于是“先后籌款資遣員弁學生分赴北洋及日本各學堂專習警務，俟其畢業回滇，洞明規則，再行設法添增聯隊”，以便推廣警政⑤。江西清江府辦理巡警，由天津選調警務學員十二名[19]。吉林派遣多名學生到直隸學習，據《大公報》報道，光緒三十三年(1907)三月時，天津北洋巡警學堂有吉林咨送之學生二十多名[20]。光緒三十一年(1905)初，兩江總督一次即咨送北洋巡警學堂學習之官兵學生數十名?！洞蠊珗蟆饭饩w三十一年(1905)三月初六日報道是官學生三十二名、兵學生四十名[21],光緒三十一年(1905)六月十七日報道是官兵各學生五十余名[22]。以此推斷，當時兩江總督咨送來津官兵學生至少在七十人以上，其人數是相當多的。此外，陜西、黑龍江、甘肅、四川等省也多向直隸咨送學員，學習警務。

各省不僅派員到直隸警務學堂學習，選調警務學堂畢業生，而且還派人到直隸巡警局學習或者直接從巡警局選調警務人才。山東辦理巡警，曾選調天津南段巡警總局巡官劉青元、遊戎全富[23]。江西清江府辦理巡警，由天津選調巡長十六名、巡查四名[17]。奉天，光緒三十一年(1905)，盛京將軍廷杰認為前任盛京將軍增祺所辦警務急宜改良，于是整頓警務，在省城“城關內外設分局六所，以北洋派遣來奉之警察員等派充總監、分巡各差”⑩。對此，天津《大公報》有具體報道?！洞蠊珗蟆穲蟮婪钐爝x調之警員有天津南段第三局正巡官羅濟恒，天津南段巡警總局警務學員張香閣、韓嘉樹，第一局二區巡弁張登瀛，第二局三隊巡弁韓瑞瑄，第五局一區巡官陸宗保等人[24]；天津罪犯習藝所委員朱元炯奉調赴奉天辦理警務，“并擬帶巡弁等員數人，以資熟手”[25]。陜西辦理巡警，派“警務員共十四名來津，送交警務總局，學習警務”[26]。江蘇巡撫瑞澂改良警政，仿照直隸設置統轄全省之警務處，并擬從直隸選調警務人員擔任警務處各科科員[27]2012。

直隸警政對各省地方警政建設的影響是廣泛的、多方面的，在辦警模式、警務人才培養等方面的影響更是巨大，無怪乎時人說：“中國之警察以北洋為第一，北洋之警察以天津為第一，此天下公言，非阿諛也。故各省之開辦警察，其一切規則無不以天津為模范，其創辦之始多半咨調北洋之警務學員，而且往往各派專員來津參觀，以為效法之準。是天津之警察為通國所注目，著極大之聲譽，概可見矣?！盵28]當時涉身中國警政的日本人三浦喜傳也說：“各行省推行警政以北洋為模范，各行省之采用警員以北洋為淵藪，北洋實為警界眾矢之的?！?/p>

注 釋：

① 蘇嚕岱，奏為成都駐防旗營改辦警察事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號：04—01—01—1060—001。

② 長春，奏為擬改西安步軍營為警察營并添撥隊兵并入俾資分布事,中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機處全宗，檔案號：03—6039—057。

③ 程德全，黑龍江省創辦警察先于省城設立專局請飭下袁世凱揀選卒業官弁來江事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號：04—01—01—1072—030。

④ 丁振鐸，奏為云南酌就各屬團練改辦警察事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號：04—01—01—1077—040。

⑤ 丁振鐸，奏為滇省設局試辦警察擬定營制餉章請旨敕部立案事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機處全宗，檔案號：03—6001—073。

⑥ 增韞，奏為浙江省籌辦巡警情形事,中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號：04—01—01—1093—014。

⑦ 達桂，奏為吉林創設警察學堂事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機處全宗，檔案號：03—5520—027。

⑧ 柯逢時，奏為遵旨籌設警察巡軍歸并保甲事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，宮中檔全宗，檔案號：04—01—01—1066—019。

⑨ 本報發刊辭，天津警察匯報(第一冊)，光緒三十三年(1907)四月初八日發行，北京大學圖書館館藏。

⑩ 廷杰，奏報奉省整頓警察暨創辦學堂籌款情形事，中國第一歷史檔案館館藏檔案，軍機處全宗，檔案號：03—5519—021。