新形勢下土地儲備與城市規劃的良性互動
——以龍巖市為例

王麗平

龍巖市土地收購儲備中心

1 引言

所謂的土地儲備是指縣級（包含）以上自然資源主管部門為了合理調控土地市場，優化土地資源的配置，按照相關法律科學地進行土地開發以及儲備工作。經過二十幾年的探索與發展，我國土地儲備制度已經相對成熟，保障了我國土地管理領域的改革與創新，為保障和促進城市規劃實施發揮了巨大作用。

城市規劃主管部門主要職能是組織編制審批各類城市規劃，核發“兩證一書”，參與國民經濟與社會發展規劃和土地利用規劃的制定等。其宗旨可概括成：為了實現中國夢，促進城市發展與建設，改善民生提升人民生活水平，高效集約生態地利用有限的土地以期獲得最多的建設成果，論證建設項目的必要性與可實施性，協調時間與空間上的城市發展建設需求與矛盾。

按照黨中央、國務院關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的相關要求和“兩統一”職責定位，土地儲備作為政府對土地資源管理的利器，在履行所有者職責、維護所有者權益中發揮著日益重要的作用。而要履行好“兩統一”職責，必須要有強有力的技術支撐保障。在國土和規劃業務融合、機構合并以及體制機制改革的新形勢下，如何更好地推進土地儲備工作，保障城市規劃實施，實現兩者之間的良性互動有著十分重要的意義。

2 土地儲備的具體實踐

龍巖市于2003年成立龍巖市土地收購儲備中心，作為市級土地儲備機構，負責龍巖市中心城區土地儲備，統籌全市土地儲備工作。土地儲備三年滾動計劃的編制充分參照了全市社會經濟發展情況、社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃以及國土規劃等實際情況，土地儲備規劃明確全市后續三年的土地儲備規模，合理規劃未來三年可以儲備的土地，科學安排土地結構、總量等各方面內容，優先儲備空閑、低效利用等存量建設用地。

為促進經營性土地儲備工作開展，龍巖市2012年完成了《中心城區六大片區儲備規劃》，內容包含龍巖市中心城區總體儲備規劃、近期儲備規劃和年度儲備計劃等，2013年、2014年先又后在龍津湖片區規劃（如圖1）、東山片區規劃（如圖2）的基礎上開展了龍津湖片區以及東片山區等重點地區的土地儲備規劃工作。在總體規劃以及近期規劃、年度規劃等不同層次對龍巖市政府土地儲備工作的開展進行正確指導，這一系列工作的開展為龍巖市城市規劃管理以及保障城市規劃實施等方面提供了有效的保障。

龍巖市土地儲備工作主要以“以點成線，以線成面”相結合的方式開展，以重點功能區成片戰略儲備的開發為主，輔以組團式儲備開發，以“退二進三”“退城進郊”項目和單個地塊儲備開發為補充。緊緊圍繞著“向南拓展，向西推進”的城市發展戰略目標，結合龍巖市的實際情況開展良好的土地儲備開發工作，優化城市的空間布局。

圖1 龍巖市龍津湖片區規劃圖

圖2 龍巖市東山片區規劃圖

3 土地儲備與城市規劃現狀問題

3.1 可供出讓用地不多，難以支撐發展需求

當下，能夠支撐龍巖市中心城區發展的儲備用地已為數不多，這些數量有限的儲備用地著實難以滿足龍巖市后期的戰略發展目標。以龍巖市中心城區、新羅區、經開區為例，各功能區可出讓用地接近70%已出讓，剩余存量用地中20%用地因周邊開發程度、規劃制約、土壤環境治理等因素暫不具備供地條件（如圖3）。

圖3 龍巖市儲備機構土地出讓情況分析圖

3.2 融資政策影響

2016年以來，國家為防范地方政府債務風險，改變了以往土地儲備資金來源以銀行貸款為主的制度安排，停止了土地儲備的間接融資。為繼續滿足剛性融資需求，國家層面建立了新的土地儲備融資機制——發行土地儲備專項債券。財綜4號文明確了各地不得再向銀行金融機構舉借土地儲備貸款，土地融資需求應當通過省級政府發行地方政府專項債券的方式解決。政府儲備融資的非市場化運作方式，不能確保儲備資金的專項使用效能。受地方財政撥款規模的不穩定性影響，建立土地收益基金以及使用土地收益基金的情況不理想，使得土地儲備資金得不到有效保障，導致土地儲備規模非正常波動，土地儲備計劃項目建設不能按時完成，極易造成資金和資源的浪費。

3.3 土地儲備影響城市規劃

因土地資源稀缺，土地儲備來源有限，早期土地儲備機構往往是超前地、無特定具體用途地在城市發展方向上和城鎮開發邊界附近成片儲備土地，土地儲備先于城市規劃。一旦土地儲備與城市規劃沒有很好的銜接，就會影響土地地再投放和資金回籠。如果土地納入政府儲備后，規劃條件不及時明確，土地就無法及時推向市場，土地儲備時間過長，土地儲備的資金壓力就會增加，后期政府為了短期經濟效益，以犧牲城市規劃為代價，調整城市規劃，導致土地儲備倒逼城市規劃的情況發生。

4 土地儲備與城市規劃的良性互動

2019 年1 月，龍巖市國土資源局與市城鄉規劃局合并成立龍巖市自然資源局，在新形勢下市自然資源局提出以土地出讓、土地招商、產業策劃、土地儲備以及城市規劃為一體的發展戰略，精細謀劃城市土地儲備，對城市品質進行改善，保障城市發展效益以及土地開發價值得到提升。積極推進土地儲備規劃與規劃實施體系的有效銜接（如圖4），以重點功能區成片戰略儲備的開發為主，輔以組團式儲備開發，以“退二進三”“退城進郊”項目儲備為支撐，借助國土規劃合并的技術整合以及行政統一，加快推進規劃、儲備一體化。

圖4 土地儲備規劃與規劃實施體系的銜接關系

4.1 城市規劃和土地儲備相融合

(1）技術實施方面：城市規劃的圖件成果應對接土地儲備規劃，運用多規合一信息平臺，在統一的技術平臺上整合地理坐標與DEM數據，統一規劃管理時限。城市規劃的數據處理轉為采用GIS 平臺，以便于數據的錄入與發出，提高政府信息化服務水平。

（2）管理編制方面：城市規劃擴展為國土空間規劃，包含城市規劃區外的海域、農村田地、山林等地域。將城市規劃中的土地評價報告與土地儲備規劃相結合，城市規劃文本與說明書，尤其是強制性內容應對接土地儲備規劃，以編制國土空間規劃，形成有且只有一個的法定成果。

（3）開發保護方面：利用國土空間一張圖，在土地與規劃完成后續建設、開發與生態保護方面，積極響應后端反饋，及時收集有關信息匯總并調整國土空間規劃、近期建設規劃，以便在下一期的規劃編制中高瞻遠矚，緊跟城市發展步伐。

4.2 推進規劃、儲備一體化

（1）前期環節——強化規劃引領，強調儲備參與。在土地儲備規劃編制的階段應與城市規劃為引領，以上位規劃為基礎將土地儲備的相關信息與規劃相銜接?，F階段龍巖市正在開展城際交通規劃，儲備機構應當對城際交通場站的周邊土地進行綜合開發以及提前儲備，對“軌道+交通”的軌道交通模式進行深入的分析，最大力度的控制開發成本，獲取土地增值效益。

（2）征收環節——促進規劃協同，加強政策保。在“多規合一”的大背景下，強化土地儲備與規劃編制、規劃管理實際工作的聯動，在實際操作中，對成片儲備區域進行統一規劃，提前安排或預留儲備地塊的土地規模，保障城市規劃的實施。

（3）出讓環節——提前產業謀劃，創新土地供給。針對地塊，結合規劃情況，分門別類地提出不同的開發模式。對于一些成片出讓的地塊，需要充分了解和掌握市場的土地需求，并科學規劃土地出讓的時序。對于單宗土地而言，需要對土地的供給方式進行創新，研究土地與建筑打包出讓或者是帶建筑方案出讓，甚至可以探索出一種長久出租的方式，實現土地的開發、建設以及經營的一體化開發方式，以滿足市場對土地多元化的開發需求。

5 結語

土地儲備制度經過二十幾年的探索和實踐，從“被動式”啟動到“探索式”發展，逐步建立“統一規劃、統一收儲、統一開發、統一供應”的工作機制，圍繞貫徹落實城市規劃，以“突出社會公共利益，兼顧經濟利益”為原則，為城市的轉型發展、土地資源的合理配置以及房地產市場的健康發展發揮重要的作用。

新形勢下加強土地儲備與城市規劃的良性互動，在規劃的指導下進行土地儲備，合理地確定各類用地的空間區位，有效地完善基礎設施與公共配套設施，有利于地方政府實現“地盡其用”和“地盡其利”的目標，保證城市健康、和諧發展。