“陌生大城市”考驗國家治理能力（討論）

樊鵬

2020年到來前夕的某個周末，德國警察在柏林街頭同時與數撥示威者周旋。在這一天，數百名左翼極端分子游行抗議他們經常聚集的酒吧關門。不遠處，警察正在與一群占據大樓的極“左”分子對峙，示威者投擲了石塊，造成幾名警察受傷。與此同時，有庫爾德人和左翼抗議者混在一起上街抗議土耳其對敘利亞采取行動，有玻利維亞人上街抗議前總統莫拉萊斯，還有球迷在兩支柏林足球隊的同城德比中放煙花，一名警察因此受輕傷。這些場景的出現，是西方日常政治的集中反映，也是西方大都市治理的一個縮影。

大都市作為極具流動性和活躍性的地區，體現了現代化的特點，也集中了現代化過程中積累的主要矛盾。隨時冒出來的“陌生”問題，隱匿的社會組織運行，政治商談甚至對抗的日常性，這些是實現了較充分工業化的大都市地區治理的普遍特征。隨著中國大都市群落的加速崛起以及伴隨而來的社會結構的裂變，大都市地區的治理也將成為國家治理的重要任務和挑戰。

改革開放40多年，中國的城鎮化進程和社會結構出現了重大變化。中國的城鎮化率已經從1980年的18.2%升至2019年的60.60%，2019年全國人戶分離人口2.80億，其中流動人口高達2.36億；在中國的城市就業總人口中，俗稱體制內人員的單位就業人口，已經低于14%。如果說農民工和巨大的人口流動曾經解構了相對集中的經濟系統和治理結構，那么持續的城市化進程則肩負著對中國流動社會進行“再組織化”的任務。截至2019年底，全國人口規模突破千萬的城市已達16座，中國擁有了世界級的超級大都市集群。伴隨著市場經濟的深度發展以及社會結構的深刻調整，大都市地區的要素和權力多樣性的構成，社會組織系統的裂變聚合，以及市民精神秩序的變化等，對于城市社會的治理有著可觀的影響。

從要素構成和政治多樣性來審視大都市，今天大都市治理所面對的對象，不是改革初期“陌生人”的問題，而是陌生的社會形態和陌生的政治事務，是治理的陌生性問題。在深圳南山區蛇口街道，形成了來自80多個國家、數以萬計外籍人口組成的國際化社區。在深圳福田區香蜜湖街道，形成了多達8萬韓國人口構成的單一國際聚居區，面對這樣的社區類型，傳統的街道辦和居委會體制常常會感到“陌生”，并加速尋找恰當的治理工具，同更多專業力量合作解決管治能力不足的問題。如果考慮到城市利益團體以及由此構成的社會關系和政商關系新變化，今天大都市地區的多樣性，已經不再是傳統意義上的產業多樣性、階級階層多樣性抑或社區類型的多樣，更多還有政治意義上的多樣性。

大都市地區的社會組織系統也在加速演變。面對相對集中的經濟系統和政治功能結構性挑戰，國家通過強化新興組織管理能力和各類社區的網格化治理，在一定程度上保持了對社會的絕對控制能力。伴隨著大都市群落的崛起，又恰逢新技術革命的發生，其為社會交互網絡的成長提供了迅捷的技術支撐，大都市地區的社會組織系統呈現出顯著的“去結構化”運動，社會的組織特征和權力運行呈現出某種非組織性，即社會力量的橫向蔓延，不能被結構化為類似傳統意義上“支部建在連上”式的物理空間和身份群體一致，城市治理面對的是一個不能被簡化的樂譜。在超級大都市，社會新聞比任何政治敘述顯得更加“真實”，一些偶然的事件，在互聯網和社交媒體中迅速燃爆，“社會”不宣而至，臨時聚集形成一個看不見的龐大力量，對于啟動某些行政乃至政治意義上的行動，發揮了奇特的功效。

大都市地區還孕育了觀念形態的復雜構成。大城市地區是后現代因素比較集中的地方，環保主義、綠色運動、同性戀權利、少數族裔、宗教、移民都是在大城市地區更為常見。單純依靠一個統一的目標或者經濟戰略，已經很難覆蓋大城市中復雜多元的價值訴求。以“白左”價值為例，過去我們以為這是西方世界的事情，但是在大都市治理意義上，“白左”是工業化發展到一定階段的產物，這種思潮的擴散與都市的生產方式、商品交換方式、社會交互方式以及人們對生活意義的理解密切相關?！鞍鬃蟆苯嬃四撤N后現代化的精神社區，全世界的“白左”大多出現在大都市地區。在這樣的環境下，政府原先依賴的一套管制理念、工具、策略有可能與大城市的現行社會形態、結構、微觀細胞機理甚至觀念精神秩序出現不對接的情況。

過去40年，中國在高速工業化過程中，盡管社會組織系統加速演變，但總體上沒有出現西方工業化國家常常出現的“上帝已死”般的意識形態失序問題，總體上沒有被超越發展階段的意識形態所左右，尤其是沒有讓極端價值牽著鼻子走，這是中國制度優勢和發展優勢的體現。但仍須留意，隨著一系列條件的變化，中國的社會觀念形態尤其是大都市地區的精神秩序，正在發生顯著變化。極端觀念在大都市地區的有組織化聚集，不僅會制造價值對立，而且將對發展型政府的議程設置、資源配置和重大決策形成無形掣肘。

在上述意義上，重新理解城市對于國家治理的意義，意味著要在政治變遷、社會組織系統的復雜裂變以及治理的“陌生性”意義上來理解治理的風險與考驗，及時革新治理理念和思路，提高現代化國際大都市治理能力，將更廣泛的風險因素及時轉化為城市共同體建設的動力?！?/p>

（作者是中國社科院創新工程“重大風險與重大考驗”項目組首席研究員）