關于普陀區第三次全國土地調查的實踐與思考

文/朱鳳

一、引言

為掌握真實的土地利用狀況，國家每十年為一周期組織開展土地調查。第一次全國土地調查從1984年到1997年用了13年時間，第一次取得了完整的土地資源數據，但由于勘測技術落后，其成果的準確性較差。第二次全國土地調查（以下簡稱二調）始于2007年，用了3年時間，建立了較為完善和準確的土地調查數據庫，借助計算機信息技術實現了數據庫的互聯共享，其成果在應用方面發揮了重要的參考作用。

二調以來，隨著生態文明的建設、自然資源管理體制的改革和新經濟、新業態的發展，國家對土地調查數據提出了更高要求。為適應新形勢的需要，國家于2018年啟動第三次全國土地調查（以下簡稱三調），目的是在二調成果的基礎上,細化和完善土地利用基礎數據，翔實掌握土地利用狀況和土地資源變化情況，全面提升數據質量，進一步健全土地調查、監測和統計制度，實現成果信息化管理與共享，滿足規劃國土資源精細化管理工作需要。開展三調對于上海的重要意義在于：這是實施城市總體規劃（2017-2035年）的重要基礎，也是促進存量建設用地挖潛、緩解用地供需矛盾、全面提升土地利用效率的重要保障，更是優化營商環境、全面提升規劃國土相關行政審批效率的重要前提。

普陀區作為上海的中心城區，于2018年底啟動三調，歷經“初始調查——國家核查——質量提升——統一時點更新”四個階段，目前已近尾聲，取得了可觀的調查成果。

二、三調的工作內容及其特點

中心城區三調的工作內容主要包括城鎮內部土地利用現狀調查、土地權屬調查和各類專項用地調查。土地利用現狀調查是查清每一塊土地的地類、位置、范圍、面積等狀況。土地權屬調查分為土地所有權調查和土地使用權調查。所有權調查主要依據法定程序對集體土地所有權進行調查和確認，形成全覆蓋的土地所有權范圍；使用權調查則與地籍冊建設工作相結合，基于土地審批和不動產登記數據，對使用權數據開展補充調查與更新。在前兩項工作的基礎上，根據上海土地管理工作需要，開展工業用地細化調查和儲備土地調查。調查工作嚴格遵照三調技術規范和調查程序組織實施，協調街鎮、功能區等相關部門，合理利用和有效整合社會資源，積極吸收社會機構共同參與調查工作。從調查實施過程和調查成果來看，三調呈現出以下特點。

（一）國家管控力度更強

三調采取國家總體控制的工作路徑，即“國家制作下發調查底圖——地方細化舉證——國家在線核實——國家審核確認”，實施內外業一體化調查及重點變化圖斑“互聯網+”舉證的雙軌制調查方式，明顯區別于二調時采用的“縣——市——省——國家”的逐級建設路徑，這樣不僅有利于國家對各地工作統一進度的把控，也有利于保證數據的一致性，提高數據總體質量，實現“三調成果提供高質量的數據應用和共享服務”的最終目標。

（二）調查技術更為先進

調查底圖方面，二調由于開展時間較早，以分辨率為2.5米的遙感影像數據制作的正射影像圖為基礎，而三調則采用最新的0.1米分辨率的遙感影像數據,制作正射影像圖，疊加上一年度的變更調查數據進行變化信息提取以作為調查底圖，大大提升內業判繪的準確性。同時，三調采用了精度水平更好的2000國家坐標系，比二調時應用的80坐標系精度提高了十幾倍。

外業調查方面，二調采用“外業人員現場核實記錄+內業人員整理上圖”的方式，內外業分離，耗力耗時，三調則充分利用移動互聯網定位技術，運用“互聯網+外業調查軟件”，依托統一的移動采集設備和調查軟件，核實地類記錄屬性，對地物特征進行舉證拍照，照片包含定位坐標、方位角、拍攝時間等信息，照片和地類屬性信息即時上傳至內業檢查平臺，既能有效規避調查人員瞞報漏報弄虛作假，又能有效增強調查成果的時效性和準確性。

（三）調查成果更加準確和現勢

對于中心城區，三調與二調的地類認定標準有明顯不同。二調對于已進行建設用地審批和登記的土地按登記審批的地類進行認定，未登記審批的土地按現狀使用地類認定，而土地在實際利用過程中經常存在未按批準用途和批準界線使用的情況，因此二調成果并不能真實反映中心城區土地利用的實際情況，這也為后續土地管理工作帶來困擾。而三調則完全按照實事求是的原則，以實地現狀為依據認定地類和界線劃分，真實反映土地利用現狀，成果的準確性和現勢性比二調有了大幅提升。

（四）調查內容更加全面

首先，三調對土地分類標準在二調的基礎上進行了改進，一級類為13個，二級類為73個，隨著土地分類標準的調整，三調的調查內容相較二調更加全面和細化。

其次，在土地利用現狀調查之外開展了土地權屬調查，對集體土地所有權按照法定程序進行調查確權，并結合不動產登記和土地審批數據，對土地權屬性質進行細化標注，將集體土地所有權確權和國有土地使用權審批登記成果落實在土地調查成果中。

再次，結合自身需求開展專項細化調查。為加快推進產業結構調整，開展了工業用地細化調查；為查清儲備土地家底，開展了土地儲備細化調查；為提高地籍數據精細化管理水平，建立了地籍冊。

（五）質量控制更加嚴格

在質量控制方面，三調與二調同樣在調查之初就由國家制定了統一的工作方案和地類樣本庫，對于圖形的邏輯關系比如交叉、隙縫、尖銳角、最小上圖面積等都有嚴格的檢查標準，除此之外，三調更加關注圖斑的合理性：一是對區級行政界線兩側的圖斑進行接邊檢查和處理。由于區縣各自開展調查工作，調查口徑理解把握不一，且國家調查底圖以區縣為單位下發，很容易出現界線兩側圖形和地類銜接不上的問題，比如道路、河流等線狀地物在線性延展上出現明顯斷點和跳躍，跨越行政界線的同一個特征區域出現兩種截然不同的地類，等等，而區與區的接邊處理能夠使這類情況得到糾正。二是調整圖斑界線，避免出現房屋壓線等不合理情況。國家下發的調查圖斑以土地使用權的宗地界線為基礎并結合遙感影像判繪，而宗地界線對認定有時與土地的實際使用并不一致，有時會出現房屋壓線的情況，且宗地界線的認定依據用地審批和土地登記，往往劃分過細，并不符合現狀使用情況，比如住宅小區的內部通道和綠化獨立編宗，造成住宅、小區公共通道和綠化在調查時各自獨立成斑，這些情況都需要通過調整或合并圖斑界線來加以糾正，以提升圖斑的合理性。

三、三調存在的問題及建議

首先，圖斑合理性問題在初始調查階段就已顯現，但因工作進度和時間所限，圖斑合理性問題并未在初始調查階段加以解決，而是在國家復核完成后的整改階段，基于遙感影像和舉證照片進行研判修正，造成界線調整的準確性較差，也使部分調查工作出現反復，影響工作進度和工作效率。

為避免類似問題在今后的土地調查中再次出現，應重視以下兩個方面的工作：一是調查底圖要盡量做到準確合理。國家下發調查底圖后，調查隊伍在開展初始調查之前，應對調查底圖進行檢查和修正，以解決部分圖斑合理性問題；二是在初始調查階段外業核實舉證的過程中，外業調查人員須對圖斑界線進行現場核實，發現房屋壓線等情況時，應馬上開展現場實測，根據實測數據調整圖斑界線。

其次，與二調相比，三調開展了更加全面而徹底的土地審批文件清理工作。按照“誰審批，誰清理”的原則，批文清理雖然達成了全量梳理的目標，但梳理成果并未在調查階段實現全市范圍內的共享共用，導致區縣不能全面掌握覆蓋全區的土地審批資料并加以核實，這成為開展集體土地所有權調查工作的掣肘。今后應加強土地審批數據的共享共用，在日常管理工作中逐漸提升集體土地所有權數據的準確性。

四、三調成果的應用

（一）應用于日常土地管理工作

土地利用現狀調查查清了每一塊土地的地類、位置、范圍、面積等利用狀況，土地權屬調查首次將集體土地所有權按照法定程序進行了調查和確認，土地使用權調查全面梳理了宗地數據并建立了地籍冊管理系統，這些調查成果今后都將納入大機數據平臺，成為建設用地和工程項目規劃審批的基礎數據，也是進行日常土地權屬調查和不動產登記的重要依據。值得一提的是，新修訂的《土地管理法》對集體土地征收內容包括征收集體土地的適用范圍和審批程序等作了重大修改。審批程序方面，要求先完成擬征收土地現狀調查、社會穩定風險評估、征地補償安置方案公告、補償登記、聽證、補償安置協議簽訂等前期工作準備，后進行征地報批，這對集體土地征收補償工作提出了新的挑戰。三調形成的集體土地所有權成果，為今后開展擬征收土地現狀調查工作、縮短調查時限、提高調查質量提供了有力保障。三調成果正式啟用后，將大大增強土地管理數據的準確性和現勢性，也將為規劃和土地管理部門進一步提升管理水平、提高工作效能奠定堅實基礎。

（二）應用于建設用地批后監管工作

本次三調圍繞國土資源精細化管理、節約集約用地評價及相關專項工作的需要，基于初始調查成果，開展了批而未用、閑置土地專項調查。在土地利用現狀調查和土地審批文件清理的基礎上，結合信息系統，查清批準用地范圍內未建設土地的實際利用狀況，現場核實并分析未建設原因，為開展批后監管、促進土地節約集約利用提供基礎。從調查結果來看，批而未供的情況仍然比較突出，主要原因包括幾個方面：一是已具備供地條件，但建設項目未落實或等待供地；二是因規劃調整，建設項目無法落地而導致無法供應；三是征地拆遷未完成，閑置土地主要是由于歷史原因而形成。三調成果啟用后可作為新增建設用地項目編制項目供地計劃的依據，使供地計劃更具備針對性、前瞻性和合理性。在建設用地批后監管方面，三調成果同樣可以提供有力的數據支持，通過項目調整、加快規劃設計落地、閑置土地處置、土地收購儲備等措施，積極盤活批而未供、閑置和低效利用等存量建設用地，嚴格土地管理，加強土地節約集約利用。

(三)應用于土地利用空間布局和結構分析

三調成果與十年前的二調成果相比，土地利用現狀調查數據更為細化和完善，現勢性更強，雖然三調成果數據目前尚未正式發布，但從初始調查成果來看，基本能夠反映二調以來土地利用變化趨勢。以普陀區為例，住宅用地比例相較二調有少許增加并仍占據首位，與該區的人口導入區地位及舊區改造的逐步推進密切相關；隨著道路網格結構不斷完善，軌道交通建設力度加大，交通功能進一步提升，交通運輸用地面積明顯增長；內河河道綜合整治力度加強，環浜貫通，水系網絡不斷完善，水域面積增長顯著；特別是普陀區作為歷史上的工業集聚區，隨著工業企業“退二進三”以及桃浦智創城、長風商務區、真如副中心三大功能區的規劃落地，產業不斷優化調整，工業用地就地轉型，工業倉儲用地比例下降明顯。因此，合理利用三調成果進行分析研究，能夠進一步摸清建設用地空間布局、結構和利用狀況，為建設用地存量挖潛、完善土地利用結構、優化土地利用布局提供可參考的真實數據。而針對工業用地內部結構不夠合理、用地效率有待提升的問題，三調對工業倉儲地類專門開展了細化調查，能夠有效厘清現狀工業倉儲類用地的規模、布局和實際使用情況，為推進工業用地就地轉型、開展新一輪產業空間優化布局以及相關規劃研究和完善配套政策提供有力支撐。

（四）應用于后備土地資源調查

上海作為超特大城市，土地資源日益緊缺，而中心城區土地供需矛盾更加凸顯。因此，查清可供開發利用的后備土地資源、合理制定土地利用計劃、有效集約利用土地資源是目前政府面臨的重要任務。三調成果數據可以作為調查基礎數據，通過與控制性詳細規劃參數進行比對分析，研判土地利用的有效性和后續開發利用的可能性，確定后備土地的數量和分布，為政府決策提供參考和依據。

（五）應用于共享服務

通過共享服務平臺和國土空間基礎信息平臺等相結合，利用大數據分析、挖掘和可視化等技術，在城市精細化管理、城鄉空間體系建設與民生服務等多個方面，把土地調查各類成果、各種分析結果和數據產品實時共享，實現土地管理部門與應用部門之間數據的實時互通、信息共享和業務聯動，避免在信息采集、存儲和管理上的重復與浪費,極大地提高信息資源利用率，讓三調成果發揮更加豐富的應用價值。